<<
>>

Исполнительная власть в системе государственной власти Республики Таджикистан

Введение в научный оборот и законодательные нормы в качестве отдельной политико-правовой категории понятия «исполнительная власть» свидетельствует о признании обществом самостоятельного значения управленческого интеллектуального труда и представляет собой великое достижение человеческой цивилизации.

Она является «продуктом» теории разделения власти и своими корнями, встречаясь в трудах древнегреческих философов (например, Аристотеля, Полибия и др.), уходит в глубокое прошлое[98]. Тем не менее, утверждение рассматриваемой теории в качестве составляющей учения о демократической государственности восходит к революциям XVII-XVIII веков в Европе, где приобрела устойчивую научную основу в трудах Дж.Локка и Ш.Монтескье. Теория разделения власти справедливо рассматривалась важной гарантией против тирании и злоупотребления государственной властью, что было свойственно феодальным монархиям. Например, Монтескье в своем занимательном произведении «О духе законов» (1748 г.) пишет: «...в интересах обеспечения свободы граждан необходимо, чтобы в государстве законодательная, исполнительная и судебная деятельность осуществлялись различными органами.»[99] [100].

Первые писаные конституции мировой цивилизации (Соединенных Штатов Америки - 1787 г., Франции - 1789 г.), творчески внедрив предложенную модель в организацию новой государственности собственных стран, дополнили ее существенным элементом практического обеспечения баланса формальных ветвей власти, ставшего известным впоследствии под

названием «система сдержек и противовесов» . Знаменитая французская

Декларация прав человека и гражданина (1748 г.), которая является составной частью Конституции современной Франции, содержит такие вечные строки: «Всякое общество, в котором не обеспечена гарантия прав и не существует разделения властей, не может обладать конституцией»[101].

В течение XIX-XX веков доктрина разделения власти, расширяя все более диапазон, постепенно превратилась в общепризнанный принцип цивилизации и демократии[102] [103].

Прежде чем перейти к характеристике места исполнительной власти в системе государственной власти, полагаем, целесообразно расставить некоторые акценты в контексте рассматриваемой проблемы. Устойчивость публичной власти обеспечивается не только механизмом сдержек и противовесов, но и формами, методами сотрудничества и взаимодействия ветвей власти. Последние, как справедливо отмечается в научных исследованиях, не существуют сами по себе, не являются «замкнутыми», изолированными друг от друга феноменами, а теснейшим образом связаны как между собой, являясь условием функционирования другого, так и с государством в целом, являясь проводником его целей и задач . В этой связи представляется некорректным часто используемое сочетание «разделения властей», так как оно разрушает функциональную общность законодательной, исполнительной и судебной власти и создает ложное представление разобщенной деятельности их носителей[104]. Целостность государства предопределяет заимствование несколько иного понятия, а именно «разделения власти», что прямо отражает родовое единство ветвей власти, где каждая их них в определенном объеме и присущих ей формах участвует в выполнении задач и функции государства[105]. Поэтому концепция разделения власти направлена не на буквальное разделение самой государственной власти, а на разграничение функций по осуществлению власти между одноименными государственными органами.

И еще одно попутное замечание. Нередко при характеристике исполнительной власти отмечается, что она исторически олицетворяла «неограниченный диктат одного лица или узкой группы лиц»[106]. С этим мнением также трудно согласиться. Исполнительная власть - «детище» теории разделения власти, нацеленное исключительно на конструирование государственной власти на концептуально новых началах.

Она отрицает единовластие, ее смысл, в первую очередь, состоит в недопущении средоточия всей власти в одной из ветвей, установления единовластия, иначе говоря, диктатуры[107]. Посему «неограниченный диктат» не имеет ничего общего с требованиями разделения власти и, строго говоря, представляет собой явление равноудаленное от исполнительной власти[108]. Возникнув во взаимодействии с законодательной и судебной ветвями власти на основе системы «сдержек и противовесов», последняя представляет собой неизменный атрибут демократического государства[109].

В то же время мы в целом разделяем мнение авторов, полагающих, что нет теоретически безупречного, логически завершенного варианта разделения власти и призывающих в пользу «осторожного и мудрого осуществления этого принципа без нажимов и крайностей»[110]. Однако изложенная позиция не может служить основанием к половинчатому, непоследовательному осуществлению разделения ветвей власти, что, как показывает практика, приводит к доминированию одной из них и в конечном итоге расстраивает стабильную систему организации государственной власти в стране.

Исполнительная власть является относительно самостоятельной ветвью государственной власти. Особенности ее положения в конкретном государстве могут зависеть от гаммы национальных факторов - формы правления, формы государственного устройства, исторических и политических традиции и т.д [111] [112] Из всех государственно-правовых проявлений публичной власти именно исполнительная власть наиболее приближена к механизму реальной власти, ее истоки восходят к наиболее развитым видам

властной деятельности государства . Эти обстоятельства предопределили ведущее место проблемы исполнительной власти в уяснении природы и строения публичной власти, что являются предметом исследований в юридической литературе на всем постсоветском пространстве и в странах дальнего зарубежья.

Так, К.С.Бельский формулирует понятие исполнительной власти в двух значениях: широком и узком.

В первом значении она представляет собой систему органов государственного управления, построенных иерархически, наделенных властными полномочиями и реализующих их с целью создания условий для нормального функционирования общества. Во втором - право и возможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник (весь персонал) под контролем и под ответственность

этого должностного лица[113]. На наш взгляд, из представленных позиций ученого к уяснению сущности исполнительной власти близко широкое определение, что является более общеупотребительным, в котором внимание акцентировано на системе однородных государственных органов и одном из важных признаков - их иерархичности[114] [115]. В то же время говорить о создании условий для нормального функционирования общества как цели носителей исполнительной власти неспецифично, так как ее можно адресовать всем органам государства. Узкое же понимание исполнительной власти скорее характеризует элемент исполнения, который присущ любой организации, имеющей внутреннее строение.

Неменьший интерес представляет позиция Д.Н.Бахраха, рассматривающего исполнительную власть в двух аспектах: политологическом - как систему, образующую вместе с двумя другими ветвями власти единый государственный организм и вырабатывающую управленческие решения под их влиянием, охватывающую аппарат государственного управления, государственных служащих и компетенцию; и юридическом - как право и возможность субъектов управлять кем-либо, подчинять своей власти других людей, издавать акты, осуществлять

организаторскую работу как совокупность полномочий . Представляется, что в политологическом аспекте совершенно справедливо обращается внимание на корневое родство ветвей власти и решающее влияние законодательной и судебной власти на содержательную часть деятельности исполнительной власти, что с методологических позиции крайне важно для генезиса и уяснения ее природы. Юридический же аспект данного определения носит общий характер и под него, в принципе, можно «подогнать» управленческую деятельность любого субъекта по отношению к подчиненным объектам.

По нашему мнению, к уяснению места и сущности исполнительной власти более всего приблизился Ю.М.Козлов, который связал ее, во-первых, с функционированием особых звеньев государственного аппарата (органов государственного управления общей компетенции) и, во-вторых, с прямой направленностью на исполнение общих норм, устанавливаемых субъектами представительной власти в целях регулирования различных сторон общественной жизни[116]. Здесь правильно подчеркивается основное назначение исполнительной власти - исполнение предписаний законов и других решений представительных органов. Тем не менее, представленная позиция была подвергнута критике с двух «фронтов». Одни авторы справедливо обращают внимание на отсутствие в ней места и значимости судебной власти, вердикты которой также обязательны для исполнительной власти[117] [118]. Другие обращают внимание на слишком узкую трактовку исполнительной

- 3

власти, что выводит из ее системы органы специальной компетенции .

Относительно последнего замечания полагаем важным заметить, что Ю.М.Козлов все же не отрицал наличие государственно-властных проявлений за органами специальной компетенции. Он лишь увязывал исполнительную власть с функционированием стабильных, постоянных звеньев управления и вполне резонно предостерегал от необоснованного включения в нее отдаленных единиц[119]. В данном случае, как верно уловила специфичность проявления данного вида государственной власти

Л.А.Калинина, речь идет об исполнительно-распорядительной деятельности, находящей воплощение в совокупности организационно-правовых форм и механизмов по ее осуществлению[120]. Действительно, в структурном отношении исполнительная власть представлена специальной подгруппой однородных органов, задействованных на практической реализации задач и функций государственного управления. Она отличается слаженной внутренней организацией, где различаются основные и дополнительные (приданные) звенья, и найти «ключ» к их оптимальному разграничению - важная методологическая задача[121] [122].

Поэтому правильное осмысление свойств исполнительной власти,

выступающих определяющим фактором эффективности государства, с одной стороны, способствует использованию ее силы и потенциала в развитии общества, а, с другой стороны, позволит минимизировать их возможные отрицательные, побочные воздействия. Следует констатировать, что известные свойства государственного управления - организованность, целенаправленность, динамичность, урегулированность и т.д. явно присущи природе исполнительной власти[123]. Благодаря им последняя налаживает повседневное управление общественными отношениями в экономической, социальной и административно-политической сферах. Далее, имеют место некоторые важные свойства, которые присущи только исполнительной власти и раскрывают ее содержание.

Прежде всего, эта ветвь государственной власти не знает перерыва либо «паузы» в деятельности, что позволяет ей первой среди ветвей власти определить свое отношение к изменениям в общественной жизни и управленческой среде. В случае выхода общественных процессов за пределы правового поля либо возникновения чрезвычайных природных явлений исполнительная власть обязана быть первой в деле утверждения порядка и организации. Но непрерывная практическая деятельность может волю исполнительной власти поставить выше установок законодателя и требований нормы права[124].

Далее, исполнительную власть отличает предметный характер, она наиболее близка к объектам управления и, следовательно, имеет прямое влияние на их деятельность и поведение. В этом смысле можно сказать, что исполнительная власть выступает в качестве своеобразного «посредника» между объектами управления и иными ветвями власти. Это свойство позволяет исполнительной власти выработать и реализовать комплекс практических организационных, координационных и контрольных мер в направлении исполнения законов. Результативность организации обороны страны, обеспечения безопасности личности, общества и государства, деятельности государственных предприятий и учреждений, общее оформление негосударственных структур (частных, общественных, кооперативных) тесно связаны с деятельностью исполнительной власти. «Нет ни одной из сторон общественной жизни, - пишет известный французский ученый-административист Г.Брэбан, - которое полностью выпадало бы из административно-правового контроля»[125]. Иллюстрируемое свойство выражается и в том, что исполнительная власть располагает огромным арсеналом материальных, технических, экономических, организационноправовых и морально-идеологических ресурсов.

Наконец, важным и заслуживающим внимания свойством исполнительной власти выступает ее универсальность. Последнее выражается в том, что исполнительная власть задействована не только на исполнении, но и в определенном объеме способна на правотворческую и правоохранительную деятельность. Не секрет, что другие ветви государственной власти не располагают этим свойством: т.е. насколько законодательная власть не может осуществлять непосредственную правоохранительную деятельность, настолько судебная власть не имеет прямых полномочий по правотворчеству. В этой связи К.С.Бельский по существу правильно подметил, что «исполнительная власть более всего копирует государство...на своем уровне «законодательствует» - занята правотворчеством, «судит» - осуществляет юрисдикционную деятельность»[126].

Универсальное свойство исполнительной власти вытекает из природы государственного управления. Оно позволяет не допустить в обществе «вакуума» власти и в случае необходимости временно «покрыть» недостатки и упущения в работе других ветвей власти. Но с другой стороны, в этой потенциальной способности исполнительной власти кроется серьезная опасность: она создает реальную возможность подмены (присвоения) полномочий и нередко даже поглощения ею других ветвей власти[127]. Такая ситуация может являться прямым следствием неэффективности и пассивности законодательной (представительной) и судебной власти. Именно поэтому общество крайне заинтересовано в активных, действенных, профессиональных и научно обоснованных стремлениях всех ветвей государственной власти. В противном случае, в деятельности исполнительности власти начинает преобладать «синдром скорпиона-самки», при этом, «поглощая» иные ветви власти, она пропорционально теряет изначально заложенное сущностное предназначение в обществе.

Вышеизложенные свойства исполнительной власти, на которые мы сочли необходимым обратить внимание, прямо вытекают из ее содержания. Они в свою очередь определяют формальные признаки этой ветви власти. Так, дополнительно к выявленным на базе обобщения позиций ученых признакам (иерархическое, вертикальное (уровневое) построение, структурность, наличие профессионального корпуса служащих, подзаконность, исполнительно-распорядительный характер деятельности) в юридической литературе подчеркивают значимость таких черт, как производность, вторичность, организующий и оперативный характер, право распорядительства и т.д.[128]

Соглашаясь в принципе с изложенным перечнем признаков, мы склонны все же считать, что некоторые из них нуждаются в корректировке и дополнении с учетом специфики формы правления либо устройства той или иной страны. Например, часто исполнительную власть характеризуют как власть вторичную, отдавая при этом приоритет законодательной власти как первичной в том смысле, что она избирается непосредственно народом. Однако эта характеристика не приемлема для Республики Таджикистан, где исполнительная власть принадлежит президенту, избираемому прямым всенародным голосованием. В данном случае обе ветви власти страны первичны, так как имеют непосредственно мандат народа. Тем не менее, мы разделяем позицию тех ученых, которые признают старшинство законодательной ветви, которое определяется верховенством закона и его местом в жизни общества в правовом государстве[129]. Далее, наряду с вышеизложенными чертами следует назвать и единство исполнительной власти, что обусловлено унитарным устройством Таджикистана и вертикальной соподчиненностью внутри данной системы.

Таким образом, названные признаки и свойства исполнительной власти позволяют сформулировать ее определение с учетом наиболее значимых признаков как самостоятельной ветви государственной власти, представляющей собой подзаконную, организационно-распорядительную деятельность, направленную на организацию исполнения законов и реализацию иных государственных установлений в процессе управления экономическим, социальным и административно-политическим развитием страны.

Исполнительная власть ответственна перед обществом и государством, прежде всего, за организацию исполнения законодательства. В рамках своей компетенции ее носители призваны своевременно издавать правовые акты, обеспечивать реализацию законов, разрабатывать и реализовывать конкретные программы по повышению эффектности практического применения норм законов, выделять необходимые ресурсы для их реализации, осуществлять организационно-управленческие мероприятия, в частности, по правовому просвещению граждан и совершенствованию правоохранительной деятельности, осуществлять сбор, анализ и оценку информации о реальных изменениях в регулируемой сфере и на их базе готовить предложения по ее совершенствованию и т.д.[130]

Реализацию названных направлений, по существу, невозможно представить без повседневного и постоянного управленческого влияния на общественные процессы, общественные отношения и в совокупности объектов управления. Исполнительная власть необходима для налаживания сложных общественных взаимодействий в сферах экономики, социального развития и административно-политического строительства, созидательной и охранительной деятельности[131]. Только потенциал исполнительной власти способен взять на себя в полном объёме эти направления. Естественно, при этом более многообразными и гибкими становятся формы и методы деятельности исполнительной власти. Их отличает очевидная поддержка, стимулирование и создание благоприятных условия для всех видов социально-полезной деятельности.

Роль исполнительной власти в настоящий период велика и характеризуется тенденцией к усилению государственного регулирования макроэкономических процессов, что применительно к Таджикистану обусловлено, прежде всего, потребностями его переходной экономики, тенденциями глобализации и влиянием затянувшегося мирового финансового кризиса, трудностями переживаемых реформ, появлением множества субъектов экономической деятельности и усложнением на этой базе общественных связей, отношений внутри страны и за ее пределами и другими факторами. В этом контексте высказываются мнения за дальнейшее усиление исполнительной власти, мотивируя это чрезвычайными условиями современного периода, требующими решительных действий, быстроты и оперативного реагирования, высокой маневренности и гибкости руководства[132]. Другие авторы предостерегают от чрезмерного усиления исполнительной власти, полагая, что это может усугубить дисбаланс ветвей власти, вызвать известный перекос, отдалить практическое разграничение их функциональных прерогатив[133].

Представляется, что как позиция первой стороны, так и опасения второй группы ученых, политических и общественных деятелей имеют под собой основания и их не следует отбрасывать. Но истина находится где-то посередине. Сильной исполнительной власти корреспондируют не менее сильные законодательная и судебная власти, вклад которых в общее дело определяется с учетом их характера, функций и задач. Общемировая практика государственного строительства подтверждает, что на эффективное функционирование исполнительной власти в равной мере позитивно влияют полноценная законодательная (представительная) власть и независимая судебная система, основанные на высоком статусе депутата и судьи[134]. В этой связи особенно актуальным становится организация действенного законодательного и судебного контроля в отношении носителей исполнительной власти[135] [136] [137]. В противном случае - стремление к авторитаризму, произвольные действия, разбухание и бюрократизация государственного аппарата, рост коррупции среди чиновников становятся неизбежным явлением публичной администрации.

Исполнительная власть остается основным инструментом государственного управления. Качество и эффективность последней в определяющей степени зависят от уровня деятельности именно этой ветви

государственной власти . Являясь объективной необходимостью, именно она

4

«все чаше выступает как организующая деятельность государства» . Применительно к конкретному государству вышеназванные признаки находят воплощение в особенностях нормативно-правового закрепления ее формы.

В контексте выявления места исполнительной власти важное значение имеет, на наш взгляд, краткое изложение основополагающих принципов современной таджикской национальной государственности, прямо вытекающих из Конституции Таджикистана (1994 г.). Прежде всего, в Республике Таджикистан человек, его права и свободы признаны высшей ценностью (ч.1 ст.5 Конституции). В настоящей конституционной норме речь идет о приоритете прав человека, обеспечение которых составляет содержание политики государства и развития гражданского общества. Этот приоритет выражается также в неприкосновенности естественных прав человека. Официальное признание последней имеет непреходящее значение для укрепления конституционного строя и как своеобразный качественный элемент, внося кардинальные перемены в современное правопонимание, его места в обществе, соотношении с государством, способствует обогащению содержания такого сложного социального явления, каковым выступает право[138]. Поэтому признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют цели, содержание и применение законов, деятельность государственной власти и, в частности, ее исполнительной ветви.

Далее, в Республике Таджикистан закрепляется принцип полновластия народа (ч.1 ст.6 Конституции). Народ Таджикистана признается носителем суверенитета и единственным источником государственной власти. Народ Таджикистана составляют его граждане, независимо от национальности. Признание народа в качестве «единственного носителя государственной власти» означает, что никто, кроме народа Таджикистана, не может претендовать на полноту государственной власти. «Ни одно общественное объединение, политическая партия, группа людей или отдельная личность, гласит часть 4 ст.6 Основного Закона, не вправе узурпировать государственную власть»[139]. Узурпация власти или присвоение ее полномочий запрещены и вполне естественно подвергаются преследованию по закону.

Реальность народовластия выражается в том, что народ, не уступая свою власть кому-либо, осуществляет ее самостоятельно и независимо от всякого рода общественных формирований (групп людей). Эта формула имеет важное практическое и перспективное значение, так как ее правильное политико-правовое осмысление способствует предотвращению двух опасных отрицательных тенденций - усиления авторитаризма и удаления граждан от официальной власти. Еще одним компонентом рассматриваемого принципа выступает то, что конституционные нормы прямо предусматривают формы осуществления народом государственной власти: непосредственно или через своих представителей. Формой непосредственного осуществления народом власти являются общенародный референдум и выборы, признанные Конституцией страны «высшим выражением» воли народа. Кроме референдумов и свободных выборов, общенародные и местные обсуждения вопросов государственной и общественной жизни также представляют собой формы непосредственного народовластия[140]. Если референдум позволяет народу принять решение по важнейшим вопросам общественной жизни, то периодично и последовательно проводимые свободные выборы раскрывают живую связь между волей народа и органами государственной власти.

В современном Таджикистане, имеющем республиканскую форму правления, управление государственными делами является общенародным и народ осуществляет свою власть каждодневно посредством своих представителей, постоянно действующих органов государственной власти и системы местного самоуправления. Из анализа конституционных норм следует еще один вывод: субъект единой государственной власти - народ Таджикистана реализует свою власть через органы государственной власти - законодательный, исполнительный и судебный, подтверждением чему служит диспозиция ст.9 Конституции. Согласно последней, государственная власть в Республике Таджикистан осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

В настоящей конституционной норме, кроме функционального аспекта, скрыт также организационный аспект: каждую из функций (направлений деятельности) государственной власти (законодательную, исполнительную, судебную) непосредственно реализуют соответствующие одноименные органы. Законодательная власть осуществляется Маджлиси Оли, состоявший из двух палат - Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон, исполнительная - Президентом и Правительством страны и судебная - Конституционным судом, Верховным судом, Высшим экономическим судом, Военным судом и иными общегражданскими Судами, полный перечень которых приведен в части 2 статьи 84 Конституции Таджикистана. Конституционные нормы дифференцированно закрепляют полномочия органов государственной власти (например, ст.ст. 55, 56, 57, 69, 73, 88, 89). При этом, следует иметь ввиду, что в унитарном государстве, к которым принадлежит Таджикистан, принцип разделения власти распространяется только в отношении высшего звена государственной власти[141] [142]. На местном же уровне, упомянутые в Конституции представительные и исполнительные органы, действуя в рамках предоставленных полномочий, способствуют социально-экономическому развитию страны на соответствующем административно-территориальном уровне.

Концепция исполнительной власти, нашедшая закрепление в Конституции Республики Таджикистан, является качественно новой и существенно отличается от положений, которые содержались в изменениях и дополнениях, внесенных в последующем в Конституцию Таджикской

л

Советской Социалистической Республики (1978г.) . Сущность нововведений, прежде всего, вытекает из того, что в Республике Таджикистан утверждена президентская форма правления и официально произведено классическое разделение государственной власти. Во-первых, исполнительная власть полностью отошла к Президенту Республики Таджикистан. Теперь он является не только главой государства, но и исполнительной власти. Во- вторых, на Президента страны в соответствии с Конституцией возложено руководство Правительством республики, т.е. он одновременно является

Председателем Правительства Таджикистана. В-третьих, ограничено прямое организационно-распорядительное воздействие законодательной власти на деятельность последней. Изложенные новеллы, заложившие исходные начала конструкции исполнительной ветви государственной власти Таджикистана, свидетельствуют о том, что с одной стороны, система исполнительной власти в лице Президента республики обрела организационного гаранта, а с другой стороны, как следствие, исполнительная власть «сместилась» в поле постоянного внимания Президента страны, который, пользуясь своими широкими полномочиями в сфере государственного управления, нашедшими закрепление в Конституции и законах республики, обрел решающее влияние на содержательную часть деятельности всех звеньев исполнительной власти[143] [144].

Ни один из других органов государственной власти не вправе присвоить направления и полномочия органов исполнительной власти. Переход функций исполнительной власти другим органам - законодательной либо судебным, с точки зрения закона неприемлем и не имеет под собой правового основания2. В этой связи Конституция Республики Таджикистан намного расширила организационную самостоятельность исполнительной власти. Во-первых, с учетом требований вышеупомянутой статьи 9 Конституции, как было замечено ранее, из полномочий законодательной власти были исключены организационно-распорядительные функции в отношении органов исполнительной власти. Во-вторых, ведущие звенья системы последней в настоящее время формируются при непосредственном либо решающем участии Президента республики. В-третьих, в создании нижестоящих звеньев этой ветви определяющее влияние сохраняют вышестоящие звенья. В-четвертых, субъекты исполнительной власти центрального звена (республиканский уровень) более не подотчетны законодательному органу страны. Они ответственны и подотчетны только Президенту Республики Таджикистан. В соответствии с Конституцией (ч.3 ст.74) Правительство может заявить Президенту об отставке. Право на отставку, реализуемое посредством обращения к Президенту страны, имеет каждый член Правительства. В-пятых, заметно ограниченными оказались контрольные функции законодательной власти. Например, парламент страны в лице Маджлиси намояндагон в соответствии с требованием части 5 ст.60 Конституции осуществляет контроль лишь за исполнением государственного бюджета. Таким образом, с принятием новой Конституции в Таджикистане приступила к функционированию качественно новая исполнительная власть, построенная на принципах единства, уровневого подчинения, единоначалия, назначения[145].

Конечно, изложенные обстоятельства отнюдь не означают, что органы исполнительной власти полностью свободны от влияния законодательной власти. Последняя располагает главным средством руководящего и учредительного воздействия на деятельность системы исполнительной власти - принятие законов и других правовых актов, обязательных для исполнения. Кроме того, законодательный орган страны участвует в формировании Правительства Таджикистана. Так, согласно части 4 ст.69 Конституции, Президент представляет свои указы о назначении и освобождении Премьер-министра и других членов Правительства на утверждение совместных заседаний палат Маджлиси Оли Республики Таджикистан. Аналогичная процедура согласования с местным представительным органом государственной власти предусмотрена в отношении назначения и освобождения руководителей административнотерриториальных единиц (областей, городов, районов). В соответствии с частью 5 ст. 69 Конституции Президент назначает и освобождает председателей областей, городов и районов и представляет их на утверждение местным представительным органам - соответствующих Маджлисов народных депутатов.

Вместе с тем, конституционная модель исполнительной власти Республики Таджикистан нуждается в дальнейшем совершенствовании[146]. Так, часть 1 статьи 64 Конституции гласит: «Президент Республики Таджикистан является главой государства и исполнительной власти (Правительства)». Настоящая норма носит методологический изъян, так как сводит всю исполнительную власть к деятельности Правительства, утверждает неверное понимание этой ветви власти. Такая характеристика противоречит общепринятым позициям юридической науки (в частности, теории административного права). Не проявляется логическая последовательность в рассматриваемой сфере и в иных конституционных нормах. Например, из той же иллюстрированной выше статьи 64 Основного Закона вытекает однозначный вывод, что на Президента как главу государства одновременно возлагается руководство Правительством страны. Однако в части 1 ст.73 Конституции этот логический вывод не находит своего подтверждения: при перечислении состава Правительства (Премьер-министр, его первый заместитель и заместители, министры и председатели государственных комитетов) Президент республики, возглавляющий это орган, не упоминается[147].

Кроме того, в Конституции Таджикистана все ветви государственной власти представлены, как известно, главами об органах. Если глава о парламенте достаточно полно излагает суть и структуру Маджлиси Оли Республики Таджикистан как высшего представительного и законодательного органа, то применительно к исполнительной власти она содержит скудные положения об отдельных ее органах и совсем не дает представления о структуре и назначении исполнительной власти как самостоятельной ветви государственной власти.

Исполнительная власть в пределах собственной компетенции, закрепленной в Конституции и законах Республики Таджикистан, функционирует самостоятельно без согласования с другими ветвями власти. Полномочия органов исполнительной власти, вытекающие из их целей и социального назначения в обществе, раскрывают роль исполнительной власти в единой системе государственной власти. Например, анализ содержания статей 9, 62, 64, 69, 73 (ч.2), 76, 77 (ч.2), 79 (ч.2) Конституции показывает, что деятельность исполнительной власти направлена, прежде всего, на реализацию законов, т.е. исполнение Конституции, конституционных законов и других законодательных актов. От других ветвей государственной власти исполнительную власть существенно отличают предмет и пределы деятельности. Ее основное назначение - организация исполнения законов и других нормативных правовых актов. Именно это направление, составляя сущность всей деятельности исполнительной власти, содержание полномочий его органов, определяет подзаконный характер всех его актов. Попытки разрушения этой «модели» или стремления «выпрыгнуть» за рамки установок нормы закона, пренебрежение к закону приводят к тому, что исполнительные органы теряют свою важную конституционную характеристику[148]. К сожалению, до сих пор в нормативных правовых актах и проектах разрабатываемых законов не прослеживается четко исполнительная черта деятельности этой группы органов. Модель поведения «на основании и во исполнение законов» для исполнительной власти все еще не стала определяющим содержания деятельности.

Конституция Республики Таджикистан в отношении носителей исполнительной власти закрепляет полномочия по изданию правовых актов и участия в законотворческом процессе (ст.58, 70, 74 (ч.1), 79). Изложенные установки отнюдь не являются свидетельством вмешательство в сферу законодательной власти, напротив, облегчая задачи законодателя, они придают относительную гибкость процессу организации исполнения законов. Органы исполнительной власти и сами располагают нормотворческими полномочиями. Более того, пользуясь правом законодательной инициативы, которое закреплено за Президентом и Правительством республики, органы исполнительной власти вправе разрабатывать проекты законов и в установленном порядке представлять их на рассмотрение законодателя[149]. Такой способ организации работы осуществляется с опорой на профессиональные навыки носителей исполнительной власти и позволяет при разработке законопроектов исключить необоснованные предложения, а также оценить последствия применения правового акта.

Таким образом, конституционная конструкция исполнительной власти Таджикистана по сравнению с мировым опытом, хотя и проявляет схожесть с американской, тем не менее, это не полное совпадение. В этой модели обнаруживаются отдельные черты европейской модели (например, наличие Правительства как самостоятельного государственного органа системы исполнительной власти) либо французской модели (например, наличие должности Премьер-министра в структуре Правительства республики). Поэтому конструкция исполнительной власти Республики Таджикистан отнюдь не является простым копированием известных зарубежных моделей, а сформирована с учетом реалий государственно-правовой жизни, прошлых уроков истории, особенностей страны и выводов из богатого мирового опыта.

Основной целью Конституции Таджикистана в сфере государственного управления является создание сильной исполнительной власти. Общество на пути перехода на рыночные основы и претворения социально-экономических реформ также нуждается в активной и действенной исполнительной власти. Поэтому очень важно и необходимо, чтобы конституционная конструкция исполнительной власти, не искажаясь, нашла последовательное и логически обоснованное развитие в текущем законодательстве. К сожалению, анализ конституционных норм и их сравнение с текущими законодательными актами в сфере государственного управления убеждает, что законодатель не всегда справляется с выполнением этой ответственной задачи.

Направление деятельности носителей исполнительной власти все еще не имеет детального правового регулирования, более того - нормативные правовые акты в сфере управления часто неадекватно отражают реалии общественной жизни. Такая ситуация, на наш взгляд, является прямым следствием того, что идея (принцип) «разделения власти» как великая социальная ценность и сила исполнительной власти, в которой заложен огромный созидательный и мобилизующий потенциал, в полной мере не осмыслена и не воспринята общественным сознанием. Все еще превалируют устаревшие и примитивные представления о власти и властеотношениях, например, в новейших законодательных актах и даже в научных статьях национальных специалистов используются словосочетания «органы власти и управления», что невполне согласуется с новой официальной доктриной организации государственной власти.

Конституция суверенного Таджикистана, несомненно, выдающееся достижение национальной общественной и правовой мысли, так как впервые в истории государственности закрепила передовые и признанные мировым сообществом политико-правовые ценности. Но ее содержание и структура требуют дальнейшего совершенствования. Конституционные нормы в сфере организации исполнительной власти, опираясь на последние достижения профильных юридических наук, должны иметь логически взаимосвязанное изложение, а все последующие законодательные акты гармонично с ними сочетаться.

В Конституции Таджикистана необходимы полноценные главы об исполнительной власти, ее системе, в которых следует, во-первых, закрепить структурный и функциональный состав этой ветви власти, во-вторых, определить ее функциональное назначение и, в-третьих, обозначить основу для дальнейшей легитимации правового статуса основных уровней органов, формирующих ее систему. При этом, конституционным поправкам, связанным с легитимацией исполнительной власти, в обязательном порядке должна предшествовать ревизия состава и правового поля органов, формирующих эту ветвь власти и осуществляющих функции государства по практическому управлению. Только при такой последовательности, опирающейся на правильное функциональное соотношение государственного управления и исполнительной власти, можно добиться устойчивой системы руководства.

1.3.

<< | >>
Источник: Раззоков Баходур Хаётович. ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва -2014. 2014

Еще по теме Исполнительная власть в системе государственной власти Республики Таджикистан:

  1. ГЛАВА 3. СИСТЕМА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН
  2. З.З.Центральные органы исполнительной власти Республики Таджикистан
  3. Президент Республики Таджикистан - глава исполнительной власти
  4. Органы исполнительной власти в областях, городахи районах Республики Таджикистан
  5. ГЛАВА 4. КОНЦЕПЦИЯ РАЗВИТИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ТАДЖИКИСТАНА В СВЕТЕ РЕФОРМЫ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
  6. Понятие и классификация органов исполнительной власти Республики Таджикистан
  7. ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН
  8. § 3. Представительная власть в системе органов государственной власти Республики Казахстан
  9. 2.3. Место органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия в сфере государственного управления земельными ресурсами Забайкальского края, в системе органов исполнительной власти Забайкальского края
  10. § X. Взаимодействие властей при осуществлении государственной власти в Республике Казахстан
  11. В первом параграфе - «Исполнительная власть в Российской Федерации. История и современность» - диссертант исследует историческое развитие института исполнительной власти в России.
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право социального обеспечения - Право ценных бумаг - Правоведение - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная экспертиза - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Хозяйственное право - Экологическое право - Юридическая психология -