<<
>>

§-1.1. Этапы становления и актуальные проблемы административной юстиции в России.

Одним из наиболее перспективных направлений совершенствования административной юстиции в России, которое широко обсуждается в научной литературе и практике государственного строительства, является создание административных судов[4] и в целом развитие административной юстиции.

На необходимость последовательной реализации конституционных положений об административном судопроизводстве неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации (см., например, Постановления от 16 июня 1998 г. № 19-П, от 11 апреля 2000 г. № 6-П, от 18 июля 2003 г. № 13-П, от 27 января 2004 г. № 1-П, Определения от 4 марта 1999 г. № 31-О, от 19 апреля 2001 г. № 65-О). Вместе с тем, до настоящего времени вытекающий из них принципиальный подход о специализации органов судебной юстиции и, соответственно, организационном обособлении административного правосудия не воспринят законодателем, что неоднократно критически оценивалось специалистами[5].

Стоит согласиться с мнением Чиринова А.М. о том, что появление административных судов создаст дополнительные гарантии защиты прав и свобод граждан и повысит эффективность правосудия[6].

Вместе с тем, подходить к столь коренному реформированию судебной системы России следует взвешенно, с известной долей осторожности, с тем, чтобы преждевременное коренное переустройство судебной системы не привело к результатам, противоположным ожидаемым. Ведь создание новой подсистемы судов с одновременным полным обновлением нормативных правовых основ административного судопроизводства может внести на первых порах некоторых элемент дезорганизации в судебную защиту прав и свобод человека и гражданина.

По нашему убеждению, процесс создания административных судов в России должен быть постепенным, предусматривать довольно длительный переходный период. Причем этот переходный период не является синонимом «откладывания дела в долгий ящик», а должен быть насыщен событиями высокой правовой значимости, как на организационном, так и на правотворческом уровне.

В связи с этим показательны результаты проведенного нами опроса судей, который показал, что идею создания в России административных судов в целом поддерживают 59% опрошенных. При этом все опрошенные отметили, что для создания административных судов необходим переходный период. 19% опрошенных посчитали, что достаточно переходного периода в 1 год, 32% - 2 года, большинство же (41%) склоняются к необходимости трехлетнего переходного периода. Большие сроки указали только 8% опрошенных.

Более подробно конкретные предлагаемые нами этапы и направления по созданию самостоятельных административных судов будут предложены в следующей главе диссертации.

Здесь же отметим, что необходимым условием грамотного планирования этого переходного периода является знание исторических основ административной юстиции в России, ранее предлагавшихся концепций реформирования административной юстиции, их недостатков, не давших проектам воплотиться в жизнь.

В связи с этим предлагаем остановиться более подробно на основных этапах становления административной юстиции в России и, для начала, определиться с тем, что понимать собственно под административной юстицией, т.е. обозначить объект исследования, историческую эволюцию которого предполагается проследить[7].

Как отмечает Ю.Н. Старилов «административная юстиция - один из правовых институтов, реально служащий интересам общества, государства и личности. Если не видеть в ней государственно-правовой и индивидуальной потребности и значимости, то тогда все попытки обеспечения публичного интереса в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина обречены в той или иной степени на неудачу. Судебно - правовой защите должны подлежать все гарантированные государством права и свободы человека и гражданина»[8].

Обжалование решений и действий органов публичной власти было и остается предметом многих научных исследований[9], в том числе монографического[10] и диссертационного характера[11].

В современной науке не существует единого подхода к пониманию административной юстиции. Исследователи подчеркивают, что в Российской Федерации отсутствует четкое теоретико-правовое и законодательное определение понятия «административной юстиция» и нет единого подхода к его пониманию. Сам по себе термин «административная юстиция» объединяет в себе два различных по своей сути понятия administrate и justitia. В переводе с латыни administrate означает «руководство»; «управление», «заведование», justitia - «правосудие», «справедливость», «судебное ведомство»[12].

Например, Д.Н. Бахрах под административной юстицией, в широком смысле, понимает правосудие по поводу законности действий органов управления и должностных лиц, включая гражданские дела, в том числе и по искам граждан к исполнительной власти о восстановлении на работу, о незаконной выдаче ордера на жилую площадь и проч.[13]. В узком смысле, административная юстиция представляет собой деятельность судов по рассмотрению жалоб граждан на акты должностных лиц и органов управления[14].

Оценивая данную дефиницию, сразу не согласимся с мнением автора, поскольку не все иски граждан к представителю органа публичной власти, рассматриваемые судом, следует относить к понятию административной юстиции. Основным критерием по разграничению видов судопроизводств является наличие в деле спора о праве гражданском либо спора о праве административном, т.е. по содержанию спорных правоотношений. Более подробно данный вопрос будет освещен в четвертом параграфе диссертации.

По мнению В.И. Пиуновой административная юстиция это система специальных судебных органов, рассматривающих административно- правовые споры посредством административного судопроизводства[15].

По нашему мнению, вся палитра воззрений на понятие административной юстиции может быть разделена на две категории: «узкий» и «широкий» подходы.

Например, в рамках узкого подхода под административной юстицией понимается деятельность, прежде всего, судебных органов.

Так, А.Н.

Пилипенко считает, что: 1) административная юстиция представляет собой разновидность судебной деятельности - осуществляется с соблюдением основных элементов судебного разбирательства; 2) одной из сторон судебного процесса обязательно является представитель администрации[16].

Ю.Н. Старилов приходит к выводу о необходимости отказа в условиях развития института административной юстиции от термина «административная юстиция» и его замены понятием «административное судопроизводство», тем самым отождествляет два понятия[17]. Кроме того, автор акцентирует особое внимание на выполняемую важнейшую функцию административной юстиции - судебного контроля посредством использования процессуальных форм в системе административного судопроизводства[18].

Стоит отметить, что такой подход является достаточно обоснованным, исходя из первоначального смысла самого термина «юстиция». В частности, словарное значение термина «юстиция» - это «правосудие»[19], «1) правосудие, суд; 2) система судебных учреждений»[20], «1) правосудие, судопроизводство;

2) совокупность государственных органов, занимающихся судопроизводством, система судебных учреждений»[21].

Казалось бы, такому пониманию противоречит практика формирования органов исполнительной власти в России, в частности, наличие в системе этих органов Министерства юстиции Российской Федерации, наделенного широким кругом разнообразных полномочий[22] и не являющегося судебным органом.

Однако стоит вспомнить, что изначально функцией министерства юстиции еще в дореволюционный период было именно осуществление государственного управления в сфере судебной деятельности. Не случайно дореволюционные ученые определяли министерство юстиции как высшее в государстве учреждение, которому принадлежит исключительно распорядительная власть по судебному ведомству[23], а юстицию не только как суд, но и как судебное ведомство[24].

В настоящее время произошло такое расширение полномочий органа, который изначально создавался для государственного управления в сфере судебной деятельности, что название Министерства юстиции уже не отражает с точностью предмета его деятельности. Следовательно, использовать некорректное применение термина «юстиция» в российской практике государственного строительства как аргумент для широкого понимания административной юстиции в целом мы считаем не совсем верным.

Между тем, широкий подход к пониманию административной юстиции остается довольно влиятельным в отечественной правовой науке. В рамках этого подхода к административной юстиции относят деятельность практически не ограниченного круга государственных органов. Например, по мнению И.В. Пановой в России на законодательном уровне, понятие административная юстиция не регламентировано и употребляется только в теории, однако фактически административно - юрисдикционную деятельность осуществляют как суды российской судебной системы, так и иные уполномоченные государственные органы[25].

Оценивая научную доктрину по исследуемой проблематике, стоит отметить, что иногда даже одни и те же авторы предлагают полностью противоположные определения административной юстиции, отражая противоречивость понимания этой теоретической категории в современной науке административного права. Например, по мнению И.В. Пановой, административная юстиция представляет собой систему судебных и квазисудебных органов, осуществляющих деятельность по контролю и надзору за законностью действий органов государственного администрирования, органов местного самоуправления и их должностных лиц путем рассмотрения и разрешения административных споров на основе специального процессуального порядка реализации материально-правовых административных норм[26]. Кроме того, указанный автор, наряду с этим пониманием административной юстиции, добавляет также и

непосредственно процедуру разрешения административного спора.

На наш взгляд, понимание административной юстиции одновременно и как деятельности, и как органов, осуществляющих деятельность, является логически противоречивым, два подобных смысла не могут объединяться в рамках одного и того же понятия. В связи с чем, необходимо строго разделять административную юстицию как таковую, и органы

административной юстиции (органы, осуществляющие деятельность в сфере административной юстиции). Кроме того, следует согласиться с мнением Л.А. Николаевой, А.К. Соловьевой о том, что квазисудебные органы не могут быть органами административной юстиции, поскольку они зависимы от органов управления, тогда как полная самостоятельность и независимость - основные признаки органов правосудия.[27] Стоит отметить, что авторы придерживаются «узкого подхода», понимая под административной юстицией правовой институт, регулирующий организацию и деятельность судов по разрешению публично-правовых споров о законности правовых актов, действий (бездействия) субъектов публичного управления, осуществляемую в соответствии со специальными процессуальными правилами.[28]

Исходя из первоначального смысла терминов «администрацио» и «юстиция», предлагаем придерживаться следующего определения, опирающегося на «узкий подход», который мы считаем наиболее аргументированным: административная юстиция - правосудие,

осуществляемое уполномоченными законом судебными органами (административными судами, судами общей юрисдикции или иными судами), в рамках которого происходит рассмотрение и разрешение споров в сфере деятельности органов исполнительной власти, иных органов и должностных лиц публичной власти.

Из этого определения вытекают следующие основные признаки административной юстиции, которые, по нашему мнению, позволяют отграничить административную юстицию от иных институтов административного права:

1) это судебная деятельность, которую осуществляют уполномоченные законом суды (в зависимости от выбранной законодателем модели административной юстиции это могут быть как специально создаваемые административные суды, так и суды общей юрисдикции);

2) под административной юстицией следует понимать деятельность не любого органа государственной власти (как предлагают некоторые авторы), а только судов. Судебная форма защиты прав и свобод человека и гражданина является высшей формой, эта форма защиты интересов личности в конфликте с государством имеет ряд преимуществ над внесудебной (решения иных государственных органов, например), поскольку судебная власть в условиях действия принципа разделения властей является более независимым арбитром, чем, скажем, органы исполнительной власти;

3) отграничить административную юстицию от иных сфер судебной деятельности позволяет вид спора - это спор, вытекающий из административных или иных публичных отношений. В частности, в рамках административной юстиции оспариваются решения и действия органов и должностных лиц публичной власти, нормативные правовые акты и т.д.

4) в рамках административной юстиции, несмотря на значение термина «администрацио» (администрирование, управление), могут оспариваться решения и действия не только органов исполнительной власти, но и государственных органов, принадлежащих к другим ветвям власти (например, нормативные правовые акты, принимаемые органами законодательной власти), а также к другим уровням публичной власти (в частности, решения органов местного самоуправления). Это, некоторым образом, отступление от первоначального значения термина вызвано необходимостью более полной судебной защиты прав и свобод человека и гражданина во взаимоотношениях с публичной властью[29].

Исходя из предлагаемого определения административной юстиции, под органами административной юстиции следует понимать органы судебной власти, уполномоченные законодательством (в рамках выбранной национальной модели административной юстиции) на рассмотрение и

разрешение споров, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений, в частности, из конфликтов граждан и организаций с одной стороны, а также органов и должностных лиц публичной власти с другой стороны.

В зависимости от способа обеспечения правовой защиты граждан в сфере действия публичного права в мировой законодательной практике, традиционно в литературе[30] выделяют четыре модели административной юстиции, относя к ним следующие: 1) административный

«управленческий»[31] тип (французский), при котором органы

административной юстиции входят в систему органов государственного управления и не являются подконтрольными судам общей юрисдикции (созданы, например, во Франции и Италии); 2) общесудебный (рассмотрение и разрешение судами общей юрисдикции при использовании гражданскопроцессуальной формы жалоб на действия (решения) органов управления, нарушивших права и свободы граждан; 3) «квазисудебный» (англо- американский[32], «англосаксонский»[33]), когда образуется система

подконтрольных судам общей юрисдикции специальных трибуналов по рассмотрению административных споров, не включенных в судебную систему (функционирует, например, в Великобритании, США); 4) административно-судебный («германский тип»), т. е. административная юстиция характеризуется созданием специализированных судов для разрешения споров по индивидуальным административным делам, возникающим в сфере функционирования органов управления; административные суды («суды административной юстиции») входят в единую судебную систему и независимы в осуществлении функции правосудия от административных органов и от обычных судов[34].

С учетом длительного существования в России общесудебного (второго типа) обеспечения правовой защиты граждан в сфере действия публичного права, который можно признать переходным типом на пути к административному судопроизводству, а также, учитывая исторические особенности формирования административной юстиции в России, следует признать, что на современном этапе обеспечения успешного реформирования для отечественной правовой системы наиболее близок последний «германский тип».

Таким образом, административная юстиция это основная в условиях демократического правового государства подсистема существующей в стране системы урегулирования административно - правовых споров и представляющая собой правосудие, осуществляемое уполномоченными законом судебными органами, в рамках которого, происходит рассмотрение и разрешение споров в сфере деятельности органов исполнительной власти, иных органов и должностных лиц публичной власти. Административную юстицию и административное судопроизводство следует рассматривать как тождественные понятия. Помимо административной юстиции в систему урегулирования административно - правовых споров входят подсистемы реализации досудебного порядка рассмотрения и разрешения таких споров различными государственными и иными квазисудебными органами.

Сформулировав исходные определения, рассмотрим основные этапы становления административной юстиции в нашей стране. По мнению А.Ю. Корчагина, при создании административных судов необходимо учитывать не только опыт зарубежных стран, но и отечественное правовое наследие прошлого[35].

1) Дореволюционный этап становления административной юстиции.

В дореволюционный период российской правовой истории функционировал ряд органов, за которыми можно признать осуществление некоторых функций в сфере административной юстиции (с известной оговоркой - это были не специальные административные суды, а «квазисудебные» органы, т.е. с точки зрения обоснованного нами подхода к административной юстиции, это были лишь «предтечи» органов административной юстиции).

Например, по мнению А.А. Ярцева, в дореволюционной России имелся успешный опыт деятельности специальных органов административной юстиции второй половины XIX - начала XX веков. Прежде всего на уровне Верховного суда такие функции осуществлял Первый департамент Сената[36].

Вместе с тем, имеется и иной подход, согласно которому в дореформенный период компетенция Первого департамента Правительствующего сената по охране субъективных публичных прав от незаконных действий учреждений и различных властей путем предоставления заинтересованным лицам права подачи жалобы была только обозначена в законодательстве того времени, но четко разграничена не была. В компетенцию 1-го департамента Сената в Учреждении Правительствующего сената входили следующие функции: 1) обнародование законов (статьи 26 и 28); 2) охранение и удостоверение прав и преимуществ разных состояний (статья 29); 3) управление подчиненных Сенату мест и должностей (статья 30); 4) судебное разбирательство по делам казенного управления (статья 31); 5) рассмотрение дел по начетам казны и на казну (статья 32). В статье 33 Учреждения Сената было установлено, что этот перечень не являлся исчерпывающим.

Также многие современные ученые относят к органам административной юстиции присутствия по земским и городским делам, на которые были распространены функции административной юстиции в результате земской контрреформы 12 июня 1890 г. В частности, как отмечает А.А. Ярцев, на местах создавались губернские присутствия по земским и городским делам, в которых рассматривались протесты губернатора на постановления и действия земских и городских учреждений самоуправления. Несмотря на то, что это нововведение было сделано в рамках контрреформы, все-таки создание губернских присутствий позволило разгрузить «дорогостоящий» Сенат от наплыва дел, вызванных спорами между государственными учреждениями и самоуправлением. Большинство из этих дел были мелкими и несложными, поэтому могли быть переданы для разрешения в губернии[37].

Также для разрешения жалоб на органы крестьянского управления действовали уездные и губернские по крестьянским делам присутствия. Положение о земских начальниках 1889 г. заменило собой Положение от 27 июня 1874 г., регулировавшее до этого устройство органов крестьянского управления. Согласно ст. 1 и ст. 96 между прочими органами крестьянского управления созданы были губернские присутствия, которым были даны и некоторые судебно-административные функции. Состав этих присутствий, как и остальных квазисудебных органов, лишний раз подчеркивал дефекты существующей административной юстиции: во-первых, это превалирующая роль губернатора; во-вторых, слабое представительство судебного элемента; в-третьих, отсутствие надлежащей независимости членов присутствий[38].

С 1904 по 1917 гг. начинается период активного реформирования Правительствующего Сената как органа административной юстиции. По Именному Высочайшему Указу от 12 декабря 1904 г. Правительствующий Сенат должен был принять действенные меры к охранению полной силы закона. Для этой цели было создано Особое совещание под председательством А.А. Сабурова, которому было поручено выработать основные начала нового закона о Сенате. 26 декабря 1916 г. был принят

Закон «О некоторых изменениях в устройстве и в порядке производства дел Департаментов Правительствующего Сената»[39].

На Первый департамент было возложено разрешение следующих категорий публично-правовых споров:

- по применению правил о выборах в Государственный Совет и Г осударственную Думу, органы местного самоуправления;

- по пререканиям о власти различных органов управления;

- по жалобам частных лиц, обществ и установлений на действия и распоряжения земских учреждений, учреждений городского общественного самоуправления;

- по жалобам частных лиц, обществ и установлений на действия и распоряжения всех органов управления, подчиненных Сенату, в том числе губернаторов, генерал-губернаторов, органов губернского и уездного управления, а также министров и главноуправляющих.

Второй департамент разрешал жалобы на постановление губернских присутствий по крестьянским делам, земельные споры и споры о сельском состоянии[40].

Революционные события 1917 года остановили судебные реформы и надолго затормозили процесс становления самостоятельной административной юстиции в России. Вместе с тем, в период существования Временного правительства у общественности еще сохранялись иллюзии на интенсификацию правовых преобразований и продолжение дореволюционных тенденций реформирования административной юстиции. Современник этих событий, Н.А. Ленский писал по этому поводу, что вопрос о способах обеспечения деятельности реформированного высшего административного суда в условиях переживаемого времени и по причине продолжающегося действия старых законов и старых учреждений есть только часть вопроса о правовой охране в области публичных отношений.

Нужно еще другое, и это требует издания соответствующего акта Временного правительства. Мы имеем в виду административные суды[41].

Более того, на первых порах казалось, что ожидания действительно оправдались. Как отмечает А.П. Фоков, «в России административная юстиция, несмотря на отдельные учреждения с несовершенными организационными и процессуальными формами в 70-е годы XIX в., получила законодательное закрепление Временным правительством, которое Постановлением от 30 мая 1917 г. утвердило Положение о судах по административным делам. Положение, безусловно, завершало столетнюю эволюцию административной юстиции на европейском континенте, поскольку в нем впервые осуществлена идея судебно-исковой защиты публичных интересов граждан»[42].

Действительно, определенная система органов административной юстиции впервые в истории России была учреждена в соответствии с Положением «О судах по административным делам» от 30 мая 1917 г., разработанным и утвержденным Временным правительством[43](далее - Положение). В соответствии с Положением административная юстиция рассматривалась как вид судебной деятельности в рамках единого правосудия, которое осуществляется судом общей административной юрисдикции в рамках общей системы судов. В соответствии со ст.1 Положения судебная власть по административным делам вверялась административным судьям, окружным судам и Правительствующему Сенату. Административному судье было предоставлено право принимать участие в общих собраниях окружного суда, однако, его не могли привлекать к разбирательству уголовных и гражданских дел. По статусу административный судья приравнивался к членам окружного суда. Он представлял в узде инстанцию административного суда, назначался один или несколько на каждый уезд. В последнем случае каждый из судей имел особый судебный участок. Положение предусматривало ограниченный круг действий, перечисленных в законе, которые могли быть оспорены в административном суде. К примеру, в соответствии с Положением могли обжаловаться в суд административные акты, действия и упущения органов самоуправления (учреждения и должностные лица городского, земского/ уездного/волостного поселкового управления), председателей собраний, комиссаров, их помощников и подчиненных им лиц.

Следует отметить, что Положение впервые в российском законодательстве предусматривало стройную систему ведения административного судопроизводства, регламентированы стадия поступления жалобы в суд (поименованы основания для возвращения, оставления без движения судом жалобы),процедура рассмотрения дела по существу, обжалование, исполнение судебного решения и др. Примечательно, что указанное Положение предусматривало такую форму административного судопроизводства, как судебный приказ, в случае, если административный судья убедится в достаточной обоснованности требования.

По нашему мнению, оценивать реформы Временного правительства необходимо, исходя из временного контекста. Как известно, последовавшие исторические события прервали поступательное правовое развитие России и «камня на камне» не оставили от идеи создания самостоятельных административных судов. Следовательно, мы не можем сделать однозначно вывод о том, что актами Временного правительства в России была создана административная юстиция - можно говорить только об очередной попытке такого создания, которая провалилась, не будучи подкреплена энергичными, своевременными и эффективными мерами по реформированию прочих аспектов государственного строительства.

2) Советский период критического отношения к концепции административной юстиции.

Современные исследователи делают однозначный вывод о том, что в советский период, а позднее в России административная юстиция стала ассоциироваться с деятельностью судов общей юрисдикции, а впоследствии и арбитражных судов[44], в СССР четко выделенного из других видов судопроизводств административного судопроизводства не существовало[45], после 1917 г. судебный контроль за действиями органов государственной администрации так и не сформировался. С этого времени функции высшего административного контроля, по содержанию нередко аналогичные функциям административной юстиции, осуществлял ВЦИК[46], «в советский период на официальном уровне идея административной юстиции была критически воспринята и предана забвению[47].

Все это было связано с тем, что советская власть позиционировалась как народная власть. Конфликт между народом и народной властью, исходя из такой концепции, является нонсенсом. Иными словами, по мнению многих исследователей, в частности, Овчаровой Е.В. мысль о том, что какие - либо споры могут быть не урегулированы в системе государственного управления общенародного государства и поэтому гражданину должен быть гарантирован судебный контроль за законностью актов управления, а его жалоба в суд должна быть рассмотрена по правилам специального административного судопроизводства - вызывала глубокое отторжение в социалистическом обществе[48].

Возможные исключения (связанные с «искажением политики партии отдельными несознательными чиновниками») подлежали рассмотрению, прежде всего, во внесудебном порядке. В частности, активно привлекались партийные органы, а также использовались жалобы вышестоящему руководству.

В таких условиях судебное разрешение споров в сфере административных и иных публичных правоотношений имело

недостаточную практику для того, чтобы создавать специальные административные суды.

Более того, сама концепция разделения властей, как известно, отвергалась советской правовой доктриной, в связи с чем, наделение судебных органов столь значительными контрольными полномочиями по отношению к органам исполнительной власти также не считалось целесообразным[49].

Несмотря на это, некоторые современные исследователи предлагают выделять некие «этапы развития органов административной юстиции в советский период». А именно, по мнению В.И. Пиуновой, становление института административной юстиции после 1917 г. разделяют на четыре этапа: на первом этапе (1918 - 1924 гг.) создаются общие и специальные квазисудебные органы по разрешению жалоб граждан; на втором этапе (1924 - 1937 гг.) защита публичных прав граждан осуществлялась в

административном порядке; на третьем этапе (1937 - 1961 гг.) суды общей юрисдикции постепенно наделяются компетенцией по контролю за действиями администрации; с 1961 по 1993 гг. происходит расширение полномочий судов общей юрисдикции по разрешению административно - правовых споров[50]. Некоторые исследователи считают, что в советский период объективно существовали определенные институты административной юстиции, например, в виде расценочно-конфликтных комиссий, земельных комиссий и др.[51].

Исходя из обоснованной выше концепции административной юстиции, ни конфликтные комиссии, ни земельные комиссии в строгом смысле слова не могут рассматриваться в качестве органов административной юстиции. Вообще о становлении зачатков административной юстиции в советский период можно говорить более-менее аргументировано, лишь начиная с этапа наделения судов общей юрисдикции полномочиями в сфере административного судопроизводства (т.е., применительно к 30-м гг. ХХ в.).

При этом для создания полноценной системы административных судов в СССР, как видится, еще не было объективных предпосылок. Согласимся с мнением М.Я. Масленникова о том, что идея создания административных судов ровесница идее формирования административной юстиции. В бывших СССР и входившей в него РСФСР - России проблемы создания административных судов особенно активно научно обсуждались в 60-е годы, после обновления в то время законодательства об административной ответственности и обеспечения административных комиссий положениями о них[52].

3) период 90-х годов ХХ века, когда сама идея административной юстиции получила всестороннее научное обсуждение и развитие, но на законодательном уровне претворилась в жизнь лишь в статье 118 Конституции Российской Федерации, ибо в этот период в стране решались более насущные задачи в сфере государственного управления.

Стоит отметить, что на первоначальном этапе становления постсоветской государственности и обновления правовой системы в России были более насущные задачи, чем развитие административной юстиции, в связи с чем, реформы в этой сфере были «отодвинуты» на задний план.

Тем не менее, в этот период идея развития административной юстиции активно обсуждалась в науке[53].

Кроме того, именно в этот период был принят ряд важнейших нормативных правовых актов, которые заложили фундамент судебной защиты прав и свобод человека и гражданина, в том числе в сфере публичных правоотношений. Особенно следует отметить принятие на всенародном голосовании Конституции Российской Федерации, значение которой в рассматриваемой сфере подробно исследуется в третьем параграфе диссертации.

Исследователи отмечают значимость и иных нормативных правовых актов, принятых в этот период. Например, по мнению О.А. Тарасова уже в 1996 году были закреплены положения об административном судопроизводстве .. Так, в статье 1 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» определено, что судебная власть осуществляется посредством, в том числе, административного судопроизводства, а в статье 19 (часть 1) - что Верховный Суд РФ является высшим судебным органом, в том числе по административным делам, подсудным судам общей юрисдикции[54].

Кроме того, Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»[55] (далее также -

Федеральный конституционный закон о судебной системе) установил (в первоначальной редакции), что «специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских и административных дел учреждаются путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный конституционный закон» (часть 1 статьи 26). Эта норма создала предпосылки для разработки проектов по формированию в России административных судов. Несколько таких проектов было разработано на последующих этапах развития административной юстиции в России, о чем более подробно - далее.

4) «застойный» период 2000 - 2011 гг., когда были разработаны проекты Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» (2000 г.), и Кодекса административного судопроизводства (2006 г.), однако их принятие было приостановлено.

Одним из наиболее известных был проект создания административных судов, разработанный в 2000 году Верховным Судом Российской Федерации. Этот проект был представлен в порядке законодательной инициативы 19 августа 2000 года (с изменениями, внесенными в октябре 2000 года) как проект федерального конституционного закона «О федеральных

административных судах в РФ». Этот проект был рассмотрен в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 22 ноября 2000 года, однако федеральный закон принят так и не был (см. постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19.09.2000 № 29 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных конституционных законов “О

федеральных административных судах в Российской Федерации”, “О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон “О судебной системе Российской Федерации” и “О внесении изменения и дополнения в

Федеральный конституционный закон “О военных судах Российской Федерации”»[56]).

Этот проект широко обсуждался как учеными, так и практиками. Например, по мнению А.П. Фокова, именно опыт зарубежных стран: Франции, Г ермании, Австрии, Польши и иных европейских стран, нормативная база Конституции РФ позволяют положительно ответить о том, что административная юстиция может осуществляться специализированными судами, в том числе и административными судами. Вопрос лишь в том, какое место займут административные суды в системе судебных органов власти. Верховный Суд РФ в начале XXI в. инициировал создание административных судов в системе судов общей юрисдикции, что, безусловно, породило множество дискуссионных вопросов по данной законодательной инициативе[57].

В то время многим казалось, что создание административных судов в России - вопрос практически решенный. Например, М.Я. Масленников писал: «Грядущее создание административных судов авторитетно

подтверждается первым заместителем Председателя Верховного Суда РФ, который, наверное, считает вопрос решенным: формирование

административных судов потребует минимум 5 млрд. рублей, и будут средства на кадры для дополнительных «не менее 3 тысяч судей». До середины 2002 г. будут сформированы окружные суды, судебные коллегии по административным делам в областных судах и в Верховном Суде РФ; в 2002-2003 гг. будет создано 600 межрайонных административных судов[58].

Однако проект так и не был одобрен, а идея создания административных судов «спущена на тормозах». Вместо этого законодателем был выбран курс на укрепление правовых основ административного судопроизводства в рамках деятельности судов общей юрисдикции.

Еще до «президентского» проекта, который был реализован в виде принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в 2015 году, был разработан другой проект подобного нормативного правового акта, в 2006 году. 16 ноября 2006 г. Пленум Верховного Суда Российской Федерации принял Постановление № 55 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Кодекса административного судопроизводства

Российской Федерации»[59].

Однако проект подвергся критике и не был принят. Например, М.С. Павлова придерживается мнения, что, главным недостатком законопроекта 2006 г. являлось то, что в нем не были отражены процессуальные особенности рассмотрения дел, возникающих из публичных

правоотношений, и производство по делу почти ничем не отличалось от процедуры, применяемой судами общей и арбитражной юрисдикции, вследствие чего встает вопрос о целесообразности ее применения судами на практике. По причине того, что спорные правоотношения по рассматриваемой категории дел обладают рядом отличительных признаков (неравенство субъектов и др.), это обусловливает потребность разработки особого процессуального регламента рассмотрения заявлений граждан и организаций[60].

Стоит отметить важные изменения, которые были внесены в 2011 году в Федеральный конституционный закон о судебной системе. Как отмечалось выше, первоначальная редакция части 1 статьи 26 этого Федерального конституционного закона создавала предпосылки для создания в будущем самостоятельных административных судов в российской судебной системе. Однако Федеральным конституционным законом от 6 декабря 2011 г. № 4

ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» и Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» в связи с созданием в системе арбитражных судов Суда по интеллектуальным правам»[61] в рассматриваемую норму были внесены изменения.

Новая редакция части 1 статьи 26 Федерального конституционного закона о судебной системе гласит: «Специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских и административных дел, подсудных судам общей юрисдикции, а также экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, учреждаются путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный конституционный закон».

Таким образом, эта норма закрепила официальный курс на сохранение административного судопроизводства в составе полномочий судов общей юрисдикции.

Указанную норму не следует оценивать негативно, поскольку становление самостоятельных административных судов целесообразно осуществлять с учетом необходимого переходного периода, а не путем революционного изменения российской судебной системы путем коренных реформ, как предлагают некоторые авторы. Полагаем, что сохранение административной юстиции в рамках полномочий судов общей юрисдикции в условиях проведения масштабных изменений правовых основ административного судопроизводства (принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации) является шагом оправданным и целесообразным с точки зрения сохранения эффективности судебной деятельности.

Вместе с тем, от идеи становления административных судов отказываться также не следует. Возможные этапы судебной реформы по переходу к самостоятельной административной юстиции будут предложены во второй главе диссертации.

5) нынешний период (начиная с 2013 года), когда после соответствующего решения VIII Всероссийского съезда судей активизировалась работа по подготовке Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, который был принят и вступил в силу в 2015 году. Началась практическая работа по формированию административного судопроизводства.

Новый этап реформирования административной юстиции в России связан с коренным обновлением правовых основ административного судопроизводства с принятием Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в 2015 году, необходимость которого давно обсуждалась научной общественностью[62]- Социологический опрос среди судей, проведенный нами, показал, что принятие данного Кодекса оценивают положительно 78% опрошенных.

Несомненно, этот закон стал важной вехой в истории становления административной юстиции в России. Его более подробная характеристика будет изложена в третьем параграфе настоящей главы.

Таким образом, становление административной юстиции в России прошло ряд этапов, и не является законченным процессом. История административной юстиции в России творится на наших глазах.

Следует приветствовать то, что трудное дело реформирования административной юстиции в нашей стране, наконец, «сдвинулось с мертвой точки», а череда сменяющих друг друга проектов воплотилась, все же, в действующем нормативном правовом акте.

Вместе с тем, с принятием Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации далеко не все проблемы в рассматриваемой области были решены.

Отметим кратко, какие актуальные правовые проблемы в сфере административной юстиции еще требуют своего решения.

1) Проблема совершенствования правовых основ административной юстиции.

Приходится констатировать, что принятый в 2015 году Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации имеет ряд недостатков как правового, так и юридико-технического характера. В связи с этим проблему совершенствования правовых основ административной юстиции в России нельзя считать до конца решенной.

Некоторые из недостатков Кодекса и возможные пути их устранения будут рассмотрены нами во второй главе диссертации.

Кроме того, в перспективе, в случае возвращения к идее создания самостоятельных административных судов в российской судебной системе, также потребуется создание прочных законодательных основ для этих реформ.

2) Проблема выбора модели осуществления административной юстиции - самостоятельными административными судами или судами общей юрисдикции.

Проблема выбора между этими двумя моделями обсуждается как теоретиками, так и практиками на протяжении всей истории становления административной юстиции в России. Эта проблема актуализировалась в связи с принятием Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Ведь, фактически, созданием отдельной правовой базы для административного судопроизводства были заложены и основы для создания самостоятельных административных судов. Перспективы выбора между той или другой моделью будут обрисованы нами в следующей главе диссертации.

3) Проблема доступности для граждан судебной защиты по спорам, возникающим в сфере административных и иных публичных правоотношений.

В споре гражданина и государства эти субъекты априори находятся в неравном положении относительно имеющихся возможностей и ресурсов. В связи с этим становление административной юстиции в России обостряет проблему доступа граждан к правосудию в данной сфере - как по возможности оплатить судебные издержки, так и по возможности грамотно сформулировать и отстоять свою правовую позицию в споре с профессионалами - представителями правовых служб государственных и муниципальных органов власти.

4) Проблема уровня правовой грамотности и профессионализма судей.

Даже грамотно продуманные судебные реформы останутся лишь «на бумаге», если не будут обеспечены качественным и эффективным правоприменением. Залогом его является профессионализм конкретного судьи, его высокие личные (в том числе моральные) и профессиональные качества. Как показывает практика, в этой сфере имеется ряд актуальных проблем, среди которых коррупция судей, недостаточный уровень правовой грамотности, давление на судей со стороны представителей органов публичной власти и т.д. Возможные пути решения этих проблем будут также предложены во второй главе диссертации.

Таким образом, следует констатировать, что процесс становления административной юстиции в России прошел несколько этапов, которым присущи одни и те же закономерности диалектического характера. На протяжении полутора веков в силу различных социально-экономических и политических причин попеременно чередовались периоды активного создания теоретических и правовых предпосылок для формирования административной юстиции и периоды отрицательного отношения к институту административной юстиции, сдерживания его развития. При этом всегда во время критического отношения к административной юстиции ее появление тормозилось во многом созданием различных квазисудебных органов, которые, осуществляя отдельные функции по урегулированию административно-правовых споров, частично разрешали возникающие административно-правовые коллизии. Переставая со временем в должной мере отвечать общественным потребностям, квазисудебное рассмотрение административно-правовых споров являлось одним из катализаторов развития административной юстиции и формирования административного судопроизводства. Однако даже с возрастанием удельного веса судов в разрешении административно-правовых споров и уменьшением соответствующей роли квазисудебных органов деятельность последних неизменно в той или иной степени присутствовала в общегосударственной системе урегулирования административно-правовых споров.

Более чем двадцатилетняя задержка в реализации положения статьи 118 Конституции Российской Федерации об осуществлении судебной власти посредством административного судопроизводства была обусловлена рядом объективных и субъективных причин. К объективным причинам относятся: недостаточные финансовые возможности государства; организационные сложности, связанные с удаленностью населения в отдельных районах страны от предполагаемого места размещения административных судов и соответствующими транспортными проблемами; ограниченную численность судейского корпуса; в большинстве случаев его профессиональную неподготовленность к решению новых задач, в частности отсутствие должной специализации судей; низкий уровень правовой культуры населения. Однако нельзя сбрасывать со счета и субъективные причины, связанные, прежде всего, с критическим отношением многих должностных лиц государственных органов к административной юстиции, их явной незаинтересованностью в развитии административного судопроизводства. К субъективным причинам следует отнести также имевшую место конкуренцию между разобщенными системами судов общей юрисдикции и арбитражных судов, продолжавшими широко рассматривать дела, возникшие из административных и иных публичных правоотношений. К 2015 году, когда после вступления в силу Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации началась практическая работа по формированию административного судопроизводства, указанные причины устранены далеко не полностью, и условия для создания самостоятельных административных судов еще не созрели. В этой связи с целью становления и должного развития административного судопроизводства на современном этапе целесообразно сохранить его в рамках полномочий судов общей юрисдикции до появления реальной возможности для создания и самостоятельного функционирования системы административных судов.

<< | >>
Источник: Семенихина Анастасия Юрьевна. РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РОССИИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ, ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва —2016. 2016

Еще по теме §-1.1. Этапы становления и актуальные проблемы административной юстиции в России.:

  1. §1. Административная юстиция в России.
  2. 4.5 Проблемы правового регулирования института административной юстиции в Республике Казахстан
  3. §-2.2. Процессуальные проблемы осуществления административной юстиции.
  4. Семенихина Анастасия Юрьевна. РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РОССИИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ, ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва —2016, 2016
  5. ГЛАВА 2. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ
  6. §-1.2. Взаимосвязь административной юстиции с административным процессом.
  7. §-2.3. Совершенствование законодательства в сфере административной юстиции.
  8. §-2.4. Организационные вопросы развития административной юстиции.
  9. §8. Административная юстиция в Египте.
  10. §7» Административная юстиция в Китае.
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право социального обеспечения - Право ценных бумаг - Правоведение - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная экспертиза - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Хозяйственное право - Экологическое право - Юридическая психология -