<<
>>

Характеристика змагальних сторін в адміністративному судочинстві

Розбудова державності України відбувається у надзвичайно складних умовах, і усвідомлення цінності людини, її прав і свобод, а також формування сприйняття суспільством держави як демократичної правової структури має бути покладено в основу цього процесу.

Діяльність адміністративних судів, чиє першочергове завдання полягає у забезпеченні захисту прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, має стати гарантом дотримання законності у цій сфері.

Ефективність діяльності адміністративних судів безпосередньо залежить від досконалості процесуальних норм, передусім тих, що визначають статус сторін в адміністративному судочинстві. Інститути адміністративного судочинства формуються і розвиваються з урахуванням специфіки суб'єктного складу спорів, які становлять юрисдикцію адміністративних судів. Більшість із них пов'язана з конфліктами, що виникають між приватними особами і суб'єктами владних повноважень, які внаслідок звернення до суду та відкриття провадження у справі набувають статусу сторін адміністративного процесу. Водночас, сфера адміністративної юрисдикції поступово розширюється, урізноманітнюється склад осіб, яким законодавство гарантує можливість розв'язання конфлікту публічно- правового характеру в адміністративному суді. Крім того, змінюється саме адміністративне судочинство - з'являються нові види і форми проваджень, які адаптуються до специфіки спору. Таким чином, суттєві зміни у сфері адміністративної юстиції визначають необхідність перегляду процесуального статусу сторін адміністративного судочинства на теоретичному рівні, а також

відображення нових реалій у нормативному забезпеченні цього статусу та у практичній діяльності адміністративних судів [161, с. 1].

Перелік органів та осіб, які беруть участь в адміністративному процесі, пройшов довгий шлях розвитку. Істотним кроком у теоретичному пошуку змісту зазначених понять і наукових категорій слугували оновлені засади процесуальної регламентації правового статусу суб’єктів адміністративного процесу.

Зокрема, дослідження норм чинного Кодексу адміністративного судочинства України дозволяє встановити склад і процесуальне положення учасників адміністративного процесу в організації адміністративного судочинства, межі реалізації наданих їм прав і обов’язків з метою судового захисту порушених або оспорюваних прав, свобод та законних інтересів у сфері публічно-правових відносин.

Виходячи з положень глави 5 КАС України можна дійти висновку, що законодавець провів поділ учасників адміністративного процесу за підставою наявності в них юридичної заінтересованості у результатах розв'язання адміністративної справи. Враховуючи вище зазначене, учасників адміністративного процесу можна поділити на дві основні групи:

- особи, які заінтересовані в результаті розгляду справи;

- особи, які не мають юридичної заінтересованості у результатах вирішення адміністративної справи.

Перша група визначена законодавцем, як «особи, які беруть участь у справі», а друга — як «інші учасники адміністративного процесу». Особи, які беруть участь у справі реалізують надані їм процесуальні права та обов'язки в адміністративному процесі для того, щоб досягти певного правового результату, в якому вони заінтересовані. Саме ознака наявності юридичного інтересу в результаті справи первісно відрізняє осіб, які беруть участь у справі від інших учасників адміністративного процесу. Стаття 47 КАС України містить вичерпний перелік осіб, які відносяться до першої групи учасників адміністративного процесу. Характер юридичної заінтересованості в адміністративній справі не є однаковим для всіх осіб, які беруть участь у справі. Деякі з них мають матеріально-правовий інтерес в результаті справи, це - сторони та треті особи; інші - мають процесуально-правовий інтерес, це - представники сторін та третіх осіб. Таким чином, учасниками адміністративного процесу є: сторони; треті особи; представники сторін; представники третіх осіб; секретар судового засідання; судовий розпорядник; свідок; експерт; спеціаліст; перекладач [160, с.

266].

Найбільшими процесуальними правами наділені сторони адміністративного процесу. Для повної реалізації зазначених прав сторони повинні мати певний процесуальний статус, який розглядається як сукупність: правосуб’єктності (адміністративної процесуальної

правоздатності і адміністративної процесуальної дієздатності); єдності невід’ємних прав, свобод і обов’язків; юридичних гарантій їх реалізації [58, с. 11].

Кодекс адміністративного судочинства України визначає, що сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивач визначається як особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), а також суб'єкти владних повноважень.

Інтерес позивача в адміністративному процесі, перш за все, пов’язаний з відновленням порушених прав, свобод та інтересів у сфері публічно- правових відносин. Однак для того, щоб досягти мети участі в самому процесі, позивач може реалізувати надані йому законом права особисто. Цей захист, на нашу думку, може бути здійснений шляхом: 1) волевиявлення особи, яка зазнала порушення своїх прав, свобод та інтересів від суб’єкта владних повноважень, який здійснював владні управлінські функції на підставі законодавства, в тому числі і на виконання делегованих повноважень, щодо участі у справі; 2) покладення на відповідних осіб обов’язок нести відповідальність за свої дії чи бездіяльність та притягнення їх до участі у справі як відповідачів; 3) надання можливості реалізувати передбачені законодавством України права шляхом винесення ухвали про визнання особи позивачем [148, с. 821].

За загальним правилом, відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено законодавством.

Тобто це можуть бути й інші особи, до яких звернена вимога позивача.

Відповідач або особа, до якої звернено вимогу, набуває процесуального статусу сторони незалежно від власного бажання, і єдиною умовою для цього є наявність процесуального рішення адміністративного суду щодо відкриття провадження у справі. Повідомлення про можливість залучення особи як відповідача в адміністративному судочинстві здійснюється шляхом надсилання копії позовної заяви, а офіційним підтвердженням набуття особою статусу відповідача є повідомлення у передбачений законом спосіб про відкриття провадження у справі [161, с. 11].

Оскільки в переважній більшості адміністративних справ відповідачем виступає саме суб’єкт владних повноважень, вбачається доцільним більше детально зупинитись на з’ясуванні його правового статусу.

Дискусійним на сьогоднішній являється саме поняття «суб’єкт владних повноважень», хоча його визначення і надано в КАСУ. Відповідно до КАСУ, суб'єкт владних повноважень це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до Конституції та законів України владними

повноваженнями наділені державні органи, органи місцевого

самоврядування, їх посадові і службові особи, проте не всі їхні діяння, що порушують права, свободи та інтереси фізичних та юридичних осіб, належать до компетенції адміністративних судів.

Деякі автори зазначають, що здійснення владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень необхідно розуміти як реалізацію будь-яких владних повноважень у межах компетенції (діяльності) органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, що не відносяться до повноважень, пов’язаних із прийняттям законів та здійсненням правосуддя [184, с. 171 ].

Проте дискусія щодо необхідності віднесення до суб’єктів владних повноважень Верховної Ради України видається надуманою, адже ст. 171 -1 КАС України регулює особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності саме Верховної Ради України та інших суб’єктів. В такий спосіб в КАС України чітко вказується на те, що Верховна Рада України належить до суб’єктів владних повноважень.

Що стосується органів судової влади як суб’єктів владних повноважень, чиї рішення, дії чи бездіяльність можна оскаржувати у порядку адміністративного судочинства, то тут ситуація дещо складніша. Кожен вид судочинства має певні послідовні стадії, які повинні передувати одна одній.

Якщо, скажімо, розглядається сімейний спір, який належить до підсудності місцевих загальних судів, якими є районні, районні у містах, міські та міськрайонні суди, то в разі незгоди із винесеним рішенням особа повинна подати апеляційну скаргу до обласного апеляційного суду тощо. У наведеному випадку особи не можуть звертатися до адміністративного суду для того, щоб оскаржити рішення, дію чи бездіяльність місцевого загального суду, адже порушиться правило про підвідомчість справ судам. Це випливає з того, що система судів загальної юрисдикції, відповідно до Конституції України, будується за принципами територіальності та спеціалізації [149, с. 2].

Ми можемо погодитись з думкою В. М. Бевзенка, що владними управлінськими функціям як критерієм визначення суб’єкта владних повноважень, можна визнати управлінські функції, якщо вони здійснюються офіційно узаконеними суб’єктами, які: визнані державою й суспільством та уповноважені на таке здійснення (органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові й службові особи); мають власну офіційну назву й символи, організаційно-правову форму, структуру та в сукупності із іншими суб’єктами утворюють цілісну систему органів; виступають єдиними в державі суб’єктами, які уповноважені здійснювати управлінські функції; здійснення управлінських функцій відбувається суб’єктами на підставі, у формах, способами та у межах визначених державою й закріплених нормами прав [11, с. 16].

Варто відзначити, що в законодавстві України відсутній уніфікований перелік суб’єктів владних повноважень, у зв’язку з чим при визначенні певного органу як такого суб’єкта слід виходити з його статусу та змісту його повноважень, що встановлюються відповідними нормативно-правовими актами, які регламентують їх діяльність.

Як уже зазначалось Кодекс адміністративного судочинства класифікує суб’єктів владних повноважень на наступні групи:

- органи державної влади;

- органи місцевого самоврядування;

- посадова чи службова особа вище зазначених органів;

- інші суб'єкти при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до термінології Конституції України під органами державної влади в першу чергу розуміються органи, що належать до законодавчої, виконавчої та судової влади. Але постає питання, чи вичерпний це перелік; чи існують інші державні органи, що не належать до жодної з зазначених гілок влади, але є органами державної влади?

Закріпивши принцип поділу влади як основу організації й здійснення державної влади, Конституція тим самим наголошує на тому, що влада реалізується насамперед органами, що визначені як органи законодавчої, виконавчої та судової влади. Викладене не виключає можливості наукового формулювання інших функцій державної влади, аніж згадані три головних.

Адже її зміст не обмежується змістом повноважень органів законодавчої, виконавчої й судової влади, хоча саме ці повноваження об’єктивно складають його основу.

Безперечно, що у системі органів державної влади є такі, що не належать до законодавчої, виконавчої та судової влади. Так, наприклад, Президент України є главою держави, займає особливе місце і «виходить» за межі традиційної концепції поділу державної влади. Органами державної влади є Національний банк України, Центральна виборча комісія, органи прокуратури та ін.

Таким чином, під органами державної влади слід розуміти не тільки органи законодавчої, виконавчої та судової влади, а й інші державні органи [159, с. 20].

На нашу думку головною ознакою органу державної влади, яка відрізняє його від інших суб’єктів публічного адміністрування, є наявність нормативно закріплених державно-владних повноважень, а також

спеціальних механізмів та засобів для їх реалізації. Такі органи можуть обиратись або створюватись державою у встановленому порядку, мають відповідну організаційну структуру та своє місце в системі державного апарату. Ми не будемо в рамках нашого дослідження звертатись до безпосередньої класифікації таких органів. Це вбачається недоцільним з огляду на те, що дане питання належним чином з’ясовано в рамках інших наукових досліджень та перебуває в постійній динаміці, враховуючи постійне реформування державного апарату протягом останніх років.

Що стосується наступної групи суб’єктів, то відзначимо, що на сьогоднішній день в законодавстві України відсутнє чітке розмежування понять «посадова» та «службова» особа. Відсутність єдиного підходу у врегулюванні даного питання часто негативно позначається на практиці застосування відповідних норм.

Посадові особи державних органів, з моменту зайняття ними керівної посади наділяються владою, що надає можливість здійснювати організаційно-розпорядчі функції. Характер виконуваних посадовими особами функцій і межі представництва інтересів організації у зовнішніх відносинах визначає безпосередній вид діяльності організації та її компетенцію. Посадові особи органів публічної влади у відповідному обсязі виконують державно-владні повноваження і представляють орган чи його структурний підрозділ у процесі здійснення службових завдань та функцій у відносинах з іншими суб’єктами. Сектор їхнього владного впливу чітко окреслений нормативно визначеною компетенцією відповідного органу та посадовою інструкцією. На відміну від посадових осіб, службові особи наділені функціональною владою, тобто владними повноваженнями щодо практичного здійснення окремих функцій, насамперед - контрольно- наглядових, і застосування певних заходів владного впливу щодо суб’єктів, з якими не перебувають у жодних організаційних відносинах. Між такими особами відсутні службово-правові зв’язки. Службовими особами можуть бути лише ті особи, яким нормативно-правовими актами надано такі повноваження, і лише у тих межах, які нормативно визначені. Через наявні у них важелі владного впливу службові особи наділені правом вимагати певної поведінки з боку осіб, яким віддають владні розпорядження, а також вправі застосовувати заходи адміністративного примусу до тих учасників правовідносин, які порушують нормативно встановлені правила поведінки. Коло таких осіб не може бути наперед визначеним [186, с. 182].

Щодо розмежування вище вказаних понять у своєму роз’ясненні Міністерство юстиції України відсилає нас до Закону України «Про державну службу», Кримінального кодексу України та інших нормативно правових актів [180].

Так, новий Закон України «Про державну службу», на відміну від Закону 1993 року, не дає визначення «посадової особи». Натомість дається поняття «державного службовця».

Так, державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов’язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

Посада державної служби це - визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу з установленими відповідно до законодавства посадовими обов’язками у межах повноважень, визначених частиною першою статті 1 цього Закону.

Але незрозуміло чи всі державні службовці вважаються посадовими особами. Стаття 2 Закону конкретно посадовою особою визнає тільки керівника державної служби в державному органі, під яким розуміється посадова особа, яка займає вищу посаду державної служби в державному органі, до посадових обов’язків якої належить здійснення повноважень з питань державної служби та організації роботи інших працівників у цьому органі [116].

Але якщо брати до уваги, що одним з критеріїв визначення державного службовця є зайняття ним посади державної служби в органі державної влади, то відповідно можна вважати його посадовою особою цього органу.

Знову ж таки, потрібно враховувати, що дія вищевказаного Закону не поширюється на значний перелік органів, які є органами державної влади.

Що стосується «службової особи», то положення щодо її поняття містяться лише в Кримінальному кодексі України. Так, службовими особами є особи, які постійно, тимчасово чи за спеціальним повноваженням здійснюють функції представників влади чи місцевого самоврядування, а також обіймають постійно чи тимчасово в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, на державних чи комунальних підприємствах, в установах чи організаціях посади, пов'язані з виконанням організаційно - розпорядчих чи адміністративно-господарських функцій, або виконують такі функції за спеціальним повноваженням, яким особа наділяється повноважним органом державної влади, органом місцевого самоврядування, центральним органом державного управління із спеціальним статусом, повноважним органом чи повноважною особою підприємства, установи, організації, судом або законом [61].

Водночас Кодекс не дає визначення, що слід розуміти під організаційно-розпорядчими чи адміністративно-господарськими функціями, виконання яких є основною ознакою службової особи.

Визначення таких функцій ми можемо віднайти в судовій практиці. Так, відповідно до Постанови Пленуму Верховного Суду України «Про судову практику у справах про хабарництво», організаційно-розпорядчі обов'язки - це обов'язки по здійсненню керівництва галуззю промисловості, трудовим колективом, ділянкою роботи, виробничою діяльністю окремих працівників на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форми власності. Такі функції виконують, зокрема, керівники міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, державних, колективних чи приватних підприємств, установ і організацій, їх заступники, керівники структурних підрозділів (начальники цехів, завідуючі відділами, лабораторіями, кафедрами), їх заступники, особи, які керують ділянками робіт (майстри, виконроби, бригадири тощо).

Адміністративно-господарські обов'язки - це обов'язки по управлінню або розпорядженню державним, колективним чи приватним майном (установлення порядку його зберігання, переробки, реалізації, забезпечення контролю за цими операціями тощо). Такі повноваження в тому чи іншому обсязі є у начальників планово-господарських, постачальних, фінансових відділів і служб, завідуючих складами, магазинами, майстернями, ательє, їх заступників, керівників відділів підприємств, відомчих ревізорів та контролерів тощо.

Причому, особа є службовою не тільки тоді, коли вона здійснює відповідні функції чи виконує обов'язки постійно, а й тоді, коли вона робить це тимчасово або за спеціальним повноваженням, за умови, що зазначені

функції чи обов'язки покладені на неї правомочним органом або правомочною службовою особою [137].

Окремою групою суб’єктів владних повноважень виступають органи місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування є специфічною формою реалізації публічної влади, яка відрізняється від державної влади тим, що забезпечує місцеві інтереси територіальної громади, на відміну від держави, яка забезпечує загальнонаціональні інтереси. За специфікою інтересів місцеве самоврядування відрізняється й від влади об’єднань громадян, що реалізують політичні, соціальні, культурні та інші інтереси своїх членів. Тому більш виваженим та обґрунтованим вважається саме громадський підхід до розуміння сутності місцевого самоврядування, тобто як окремої, самостійної та незалежної від держави форми влади, яка має притаманні лише їй специфічні ознаки.

В науковій літературі зазвичай серед ознак місцевого самоврядування як окремої форми публічної влади виокремлюють наступні:

- пріоритетним під час здійснення місцевого самоврядування є забезпечення місцевих інтересів територіальної громади, оскільки органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, виходять передусім з інтересів населення відповідної території, а не загальнодержавних інтересів;

- є окремою формою народовладдя, що передбачає інші засади його організації та функціонування, ніж ті, які встановлені для системи органів державної влади;

- має специфічну систему суб’єктів місцевої влади, які об’єднані окремою територією;

- самостійність у вирішенні питань місцевого значення, оскільки органи державної влади не мають права втручатися у вирішення самоврядних питань, окрім тих, які попередньо були делеговані органам місцевого самоврядування, і тих, які порушують Конституцію України та чинне

законодавство.;

- місцеве самоврядування є подзаконною владою, оскільки його правовий статус визначається на загальнодержавному рівні;

- органи місцевого самоврядування реалізують владні повноваження не від імені держави, а від імені територіальної громади;

- органи місцевого самоврядування мають фінансову та організаційну незалежність [143, с. 36].

Місцеве самоврядування в Україні визначається як гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст [127].

Система місцевого самоврядування в Україні включає наступні елементи:

- територіальну громаду;

- сільську, селищну, міську раду;

- сільського, селищного, міського голову;

- виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

- старосту;

- районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

- органи самоорганізації населення.

Тут слід звернути на наступну особливість. Кодекс адміністративного судочинства України при визначенні статусу суб’єкта владних повноважень оперує поняттями «орган місцевого самоврядування, його посадова чи службова особа». Очевидно, що «територіальна громада» сама по собі не є ні «органом», ні, тим більше, «посадовою» чи «службовою» особою. Хоча відповідно до закону територіальна громада села, селища, міста є первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень. Але логічним вбачається, що адміністративний позов може бути подано тільки проти відповідного представницького органу чи посадової особи, які якраз і реалізовують владні повноваження відповідної громади.

Враховуючи законодавчу класифікацію системи місцевого самоврядування, можемо стверджувати, що до органів місцевого самоврядування відносяться:

- сільська, селищна, міська рада;

- виконавчі органи сільської, селищної, міської ради (виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи);

- районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

- органи самоорганізації населення (будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення).

Що стосується посадової особи органів місцевого самоврядування слід зазначити, що це особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно- розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету [135].

Посадовими особами в органах місцевого самоврядування слід вважати осіб, які працюють на наступних посадах:

- виборні посади, на які особи обираються на місцевих виборах. Відповідно до Закону України «Про місцеві вибори» це сільські, селищні, міські голови та старости [128];

- виборні посади, на які особи призначаються або затверджуються відповідною радою (голови, заступники голови районної, районної в місті, обласної ради тощо);

- посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України. Наприклад, це може бути керівник секретаріату, керуючий справами тощо.

До останньої групи суб’єктів владних повноважень відносяться інші суб'єкти при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

До таких суб’єктів, наприклад, можна віднести членів громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону. Вони виконують функції, які, безперечно, мають ознаки владних управлінських. Зокрема:

- участь у забезпеченні безпеки дорожнього руху;

- вживати спільно з поліцейськими заходів до припинення адміністративних правопорушень і злочинів;

- доставляти до органів Національної поліції, штаб громадського формування з охорони громадського порядку або громадський пункт охорони порядку, приміщення виконавчого органу селищної, сільської ради осіб, які вчинили адміністративне правопорушення;

- у разі підозри у вчиненні адміністративних правопорушень і злочинів перевіряти у громадян документи, що посвідчують їх особу;

- складати протоколи про адміністративні правопорушення тощо

[139].

Що стосується делегованих повноважень, то в законодавстві можемо навести наступні приклади:

- сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада може додатково наділяти частиною своїх повноважень орган самоорганізації населення з одночасною передачею йому додаткових коштів, а також матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень, здійснює контроль за їх виконанням (ст. 15 Закону України «Про органи самоорганізації населення») [130].

- розпорядниками інформації визнаються особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов'язаної з виконанням їхніх обов'язків (ст. 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації») [118].

Однією з особливостей адміністративного судочинства в Україні є те, що суб’єкт владних повноважень також може бути позивачем в окремих категоріях справ:

- про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян;

- про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян;

- про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України;

- про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

- в інших випадках, встановлених законом.

Наприклад, відповідачем за позовом Державної міграційної служби України про примусове видворення будуть іноземці та особи без громадянства, окрім тих, підстави для примусового видворення яких виявлені в пунктах пропуску (пунктах контролю) через державний кордон під час їх виїзду з України [132].

Прикладами законодавчо встановлених інших випадків, коли суб’єкт владних повноважень може звернутися з позовом до громадян, юридичних осіб тощо можуть бути:

- звернення із адміністративними позовами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб Уповноваженого Верховної Ради України з прав

людини, прокурора, органів державної влади, органів місцевого самоврядування (ст. 60 КАСУ);

- оскарження виборчою комісією рішень, дій чи бездіяльності засобів масової інформації та їхніх власників і творчих працівників, підприємств, установ, організацій, їхніх посадових та службових осіб, що порушують законодавство про вибори та референдум (ч. 1 ст. 174 КАС України) [46];

- стягнення штрафів та пені за позовом Фонду соціального захисту інвалідів (ч. 5 ст. 20 ЗУ «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» [131];

- стягнення штрафів за позовом Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку (ч. 3 ст. 11 ЗУ «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні») [115];

- обмеження, тимчасове припинення дії та позбавлення ліцензії чи іншого спеціального дозволу на право провадження певних видів діяльності за позовом органу, що регулює діяльність суб’єкта первинного фінансового моніторингу (ч. 4 ст. 17 ЗУ «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом») [121];

- вилучення секретної інформації або її матеріальних носіїв у разі відмови власника укласти відповідний договір, а так само у разі порушення власником умов такого договору за позовом органу державної влади, якому державним експертом із питань таємниць надається право приймати рішення щодо суб’єктів, які матимуть доступ до цієї інформації та її матеріальних носіїв (ч. 3 ст. 6 ЗУ «Про державну таємницю» від 21 січня 1994 р.) [117];

- примусове припинення права власності на земельну ділянку за позовом відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування (ст. 143 ЗК України від 25 жовтня 2001 р.) [35];

- застосовування до платників податків фінансових (штрафних) санкцій, стягнення до бюджетів та державних цільових фондів сум грошових зобов'язань та/або податкового боргу (ст. 20 Податкового кодексу України) [107] тощо.

Таким чином відповідачем в даному випадку виступають фізичні і юридичні особи, об’єднання громадян які не суб’єктами владних повноважень. Особливість в тому, що вони можуть бути відповідачами лише за позовами суб’єкта владних повноважень. Позов особи, яка не є суб’єктом владних повноважень до такої особи, не може розглядатись в порядку адміністративного судочинства.

Виняток становлять справи пов’язані з виборчим процесом чи референдумом, де відповідачами, у тому числі за позовом особи, яка не є суб’єктом владних повноважень, можуть бути засоби масової інформації, інформаційні агентства, підприємства, установи, організації, їх посадові та службові особи, творчі працівники засобів масової інформації та інформаційних агентств, кандидати, їхні довірені особи, партії (блоки), місцеві організації партій, їхні посадові особи та уповноважені особи, ініціативні групи референдуму, інші суб'єкти ініціювання референдуму, офіційні спостерігачі від суб'єктів виборчого процесу [46].

Деякі науковці висловлюють думку про те, що при наданні громадянам можливості набувати процесуального статусу відповідача в адміністративних справа простежується певне протиріччя у тому, чиї саме права та законні інтереси мають захищатися в адміністративному судочинстві: суб’єктів владних повноважень чи, все ж таки, фізичних та юридичних осіб. Ми можемо погодитись з думкою, що в адміністративному суді повинні розглядатися претензії виключно приватних (невладних) суб’єктів адміністративних правовідносин щодо порушення їхніх прав суб’єктами публічно-владних повноважень. Конфлікти, що виникають з питань владно - розпорядчого впливу органів публічної адміністрації щодо громадян, мають вирішуватись в адміністративному (тобто позасудовому) порядку. Адже правозахисна спрямованість адміністративної юстиції (адміністративного судочинства) полягає виключно у захисті людини від органів публічної влади і не повинна вирішувати будь-які справи проти людини.

За таких обставин дещо невиваженою вбачається законодавчо закріплена можливість участі приватної особи (фізичної чи юридичної, а також колективних суб’єктів, що не наділені статусом юридичної особи), яка не наділена публічно-владними повноваженнями в процесуальній формі відповідача, а також, у такому випадку, і третьої особи без самостійних вимог на боці відповідача [151, с. 150].

Також слід зазначити, що в деяких випадках може виникати хибне уявлення, що Кодекс адміністративного судочинства передбачає випадки, коли в адміністративному суді можуть виникати процесуальні правовідносини з таким суб’єктним складом, коли і позивач і відповідач є суб’єктом владних повноважень.

Так відповідно до ст. 60 КАС України, у випадках, встановлених законом, органи державної влади, органи місцевого самоврядування можуть звертатися до адміністративного суду із адміністративними позовами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб і брати участь у цих справах. При цьому органи державної влади, органи місцевого самоврядування повинні надати адміністративному суду докази, які підтверджують наявність поважних причин, що унеможливлюють самостійне звернення цих осіб до адміністративного суду для захисту своїх прав, свобод та інтересів.

Також, наприклад з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених ч. 2 або 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Зокрема, прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу [134].

Тут слід зазначити той факт, що незважаючи на те, що в передбачених законом випадках адміністративну справу може бути порушено не лише позивачем, але й прокурором, іншими особами, яким надане право захищати права і свободи інших осіб, позивачем завжди є особа, на захист прав, свобод і інтересів якої порушується така адміністративна справа.

Сторони, як головні учасники адміністративного процесу володіють тільки їм притаманними специфічними ознаками та особливостями, які вирізняють їх в змагальному судовому процесі. До таких ознак С.В. Ківалов, наприклад, відносить наступні:

- по-перше, сторони ведуть процес від власного імені, на їх ім’я виноситься та повністю поширюється сила судового рішення. На підставі принципу диспозитивності адміністративного процесуального права, звернення до суду за захистом своїх порушених чи оспорюваних прав - прерогатива винятково зацікавленої особи (позивача) або особи, яка уповноважена пред’являти позови в інтересах інших осіб або держави (прокурори). Судове рішення як акт правосуддя виноситься стосовно прав і обов’язків конкретних сторін індивідуалізованого спірного правовідношення. Сторона веде процес від свого власного імені, відстоюючи порушені права, свободи чи інтереси;

- по-друге, на сторін поширюються судові витрати. Пред’являючи позов до суду, позивач повинен сплатити передбачену законодавством суму судового збору. За наслідками розгляду справи одна зі сторін компенсує іншій стороні понесені витрати, пов’язані зі здійсненням судочинства. Водночас варто врахувати, що ця ознака в адміністративному судочинстві втрачає своє значення, оскільки в більшості випадків судові витрати компенсуються відповідно до бюджетів. Крім того, щодо значної кількості спорів не передбачено сплату судового збору;

- по третє, у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії адміністративного процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником;

- по-четверте, обов’язковою ознакою є юридична заінтересованість сторін. Так, у ст. 117 КАС України зазначається, що адміністративний суд порушує справи за позовними заявами суб'єктів, які звертаються до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових спорів. Однак на питання про те, у чому постає цей інтерес, законодавство прямої відповіді не дає. Характерною рисою заінтересованості сторін є те, що існування видів юридичної заінтересованості (матеріально-правової та процесуально-правової) для позивача та відповідача полягає в нерозривній єдності [41, с. 16].

В доповнення до зазначених вище ознак, О. В. Бачун виокремлює ще такі: сторони є особами, між якими виник спір у публічно-правових відносинах, предмет якого складають права, свободи, інтереси або компетенція у сфері публічно-владної діяльності; на них поширюються усі правові наслідки ухваленого адміністративним судом рішення; від їх імені можуть виступати представники [10, с. 13].

Для реалізації ефективного судового захисту прав, свобод і інтересів кожна сторона під час розгляду справи повинна мати рівні можливості, а суд має дослідити всі аргументи кожної зі сторін не віддаючи жодної переваги будь-якій із них. Таким чином, розгляд судом адміністративної справи має відбуватись в межах змагального процесу, в якому кожна із сторін має право отримувати інформацію про всі факти і аргументи щодо предмету спору іншої сторони і мати однакові можливості надавати відповідь іншій стороні. В адміністративних справах особливе значення має те, що особа повинна мати доступ до всіх доказів, що надає суду орган публічної влади, навіть тих документів, які не використовуються для захисту в суді і не долучені судом до справи, але звісно тільки ті, які мають відношення до заявленого позову[145, с. 76].

Європейський суд з прав людини визнав недопустимим випадки, коли національні суди ухвалювали рішення, посилаючись на аргументи, про які заявникам не було нічого відомо; коли одній стороні було відновлено в доступі до документів, що знаходились в справі; коли було відмовлено в можливості представити певні докази; коли суд розглянув доводи лише однієї сторони, а також коли одна із сторін не була проінформована про дату, коли відбувалось слухання у справі проти цієї сторони.

Принцип рівності сторін у процесі - у розумінні «справедливого балансу» між сторонами - вимагає, щоб кожній стороні надавалася розумна можливість представити справу в таких умовах, які не ставлять цю сторону у суттєво невигідне становище відносно до другої сторони.

Принцип змагальності процесу означає, що кожній стороні повинна бути надана можливість ознайомитися з усіма доказами та зауваженнями, наданими іншою стороною, і відповісти на них.

Європейський Суд звертає увагу на те, що рівність засобів, які є в розпорядженні сторін включає:

- розумну можливість представляти справу в умовах, що не ставлять одну сторону в суттєво менш сприятливе ніж іншу сторону;

- фактичну змагальність;

- процесуальну рівність;

- дослідження доказів, законність методів одержання доказів;

- мотивування рішень;

- неможливість втручання в порядок оскарження осіб, які не беруть участі в справі і права та інтереси яких на зачіпаються (зокрема, органів прокуратури в інтересах держави чи третіх осіб);

- неможливість скасування остаточних судових рішень та ін. [165,

с.15].

Підсумовуючи вищевикладене, можна зробити висновок, що у судовому адміністративному процесі особі, яка потребує судового захисту, як правило, протистоїть потужний адміністративний апарат, і у зв’язку з цим сторони заздалегідь перебувають у нерівних стартових можливостях.

Сторони в провадженні є суб’єктами спірних правовідносин, які мають різну юридичну зацікавленість у результатах розгляду справи. Інтереси позивача, які спонукають його до процесуальних дій, спрямовані на досягнення мети - винесення судом рішення про задоволення позову. Правовий інтерес відповідача проявляється у встановленні судовим рішенням або ухвалою відсутності в нього будь-яких правових обов’язків перед позивачем, а процесуальний інтерес - у діяльності, спрямованій на доведення заперечень проти позову або у створенні можливих перешкод для винесення судом рішення про задоволення позову і покладення на нього відповідних обов’язків.

Отже, позивач і відповідач мають протилежні інтереси, які взаємо виключають один одного, але при цьому сторони мають в основному рівні права і зобов’язані, відповідно до 49 КАС України, добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами. Потенційна рівність прав сторін в адміністративному судочинстві не означає їх однаковість, оскільки кожна із сторін для досягнення певного результату законом наділена відповідними засобами захисту, але результат розгляду справи залежить від активності сторін, яка реалізується в процесі змагальності і, зокрема, в доказовому процесі [30, с. 170].

2.2.

<< | >>
Источник: КОРЕЦЬКИЙ ІГОР ОЛЕКСАНДРОВИЧ. ПРИНЦИП ЗМАГАЛЬНОСТІ СТОРІН В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ. ДИСЕРТАЦІЯ подається на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ - 2017. 2017

Еще по теме Характеристика змагальних сторін в адміністративному судочинстві:

  1. 3.1. Доказування як засіб доведення позиції сторін в адміністративному судочинстві
  2. Роль суду в забезпеченні принципу змагальності сторін в адміністративному судочинстві
  3. Принцип змагальності сторін в адміністративному, господарському, цивільному та кримінальному судочинстві
  4. РОЗДІЛ ІІІ ПРОЦЕСУАЛЬНІ ОСОБЛИВОСТІ ЗМАГАЛЬНОСТІ СТОРІН В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ
  5. КОРЕЦЬКИЙ ІГОР ОЛЕКСАНДРОВИЧ. ПРИНЦИП ЗМАГАЛЬНОСТІ СТОРІН В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ. ДИСЕРТАЦІЯ подається на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ - 2017, 2017
  6. ЧЕМОДУРОВА НАТАЛІЯ ОЛЕКСАНДРІВНА. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРИНЦИПУ НЕЗАЛЕЖНОСТІ СУДДІВ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ-2016, 2016
  7. Поняття змагальності в адміністративному судочинстві
  8. РОЗДІЛ ІІ ЗМАГАЛЬНІ СТОРОНИ У АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ
  9. Місце процесуальної практики Європейського суду з прав людини в адміністративному судочинстві
  10. 4.3. Забезпечення договірної свободи сторін у процесі надання адміністративних послуг у сільському господарстві
  11. Загальна характеристика адміністративних правопорушень у сфері архітектурно-будівельної діяльності
  12. 3.1. Загальна характеристика складів адміністративних деліктів у галузі сільського господарства
  13. 3.1. Характеристика адміністративно-процесуального статусу лідируючих суб’єктів провадження
  14. 4.1 Загальна характеристика провадження з перегляду судових рішеннь за нововиявленими обставинами в адміністративному процесі України
  15. РОЗДІЛ 1 ЗАГАЛЬНОПРАВОВА ХАРАКТЕРИСТИКА АДМІНІСТРАТИВНИХ АКТІВ ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ
  16. Адміністративно-правова характеристика інших публічних послуг, які надаються поліцейськими
  17. 2.2 Загальна характеристика права на апеляційне оскарження та особливості його реалізації в адміністративному процесі України
  18. РОЗДІЛ 1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА АДМІНІСТРАТИВНИХ ПРОЦЕДУР В ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ
  19. Адміністративно-правовий статус недержавних громадських організацій в Україні та його характеристика
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право социального обеспечения - Право ценных бумаг - Правоведение - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная экспертиза - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Хозяйственное право - Экологическое право - Юридическая психология -