<<
>>

§-2.1 Система правового регулирования административной юстиции.

Современная система правового регулирования судебного обжалования решений и действий органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих складывалась на протяжении более чем двух десятилетий поступательного правового развития и в ее актуальном состоянии включает в себя ряд иерархических подуровней, к которым можно отнести следующие.

1) Конституционные нормы о судебном обжаловании.

Конституционные нормы являются фундаментом правового регулирования судебного обжалования решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Конституция Российской Федерации содержит следующие нормы, которые могут быть отнесены к системообразующему ядру системы правового регулирования судебного обжалования.

Прежде всего, согласно части 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы».

Именно нарушение органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами этой первичной конституционной обязанности и является, исходным основанием для судебного обжалования их действий и решений.

Кроме того, нельзя не отметить, что в целом эта конституционная норма подвергается расширительному толкованию. Например, согласно пункту 2 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (далее также - Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации) «2. Суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела: (...) 2) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов

государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».

Таким образом, в новых законодательных формулировках более четко проведена теоретическая административно-правовая концепция о том, что необходимо различать категории «орган государственной власти» и «государственный орган» с одной стороны[142], а также «лицо, занимающее государственную должность» и «государственный служащий», с другой стороны[143].

Несомненным плюсом такой концепции является ее большая точность с точки зрения теории административного права. С другой стороны, оборотной стороной является весьма ощутимый минус - чрезмерное загромождение законодательных текстов сложными грамматическими конструкциями и перечислениями. Г од от года язык нормативных правовых актов в России усложняется, а объем их все увеличивается, что создает затруднения в восприятии актов простыми гражданами.

В этой связи, полагаем, лаконичные формулировки Конституции Российской Федерации имеют свои преимущества. На наш взгляд, текст действующих законодательных актов в сфере судебного обжалования также весьма выиграл бы в результате определенной переработки в сторону «вынесения за скобки» некоторых общих понятий.

В частности, при разработке проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следовало бы в большей мере использовать регламентирующий потенциал такой общей категории, как «публичные органы и должностные лица».

Более совершенной и удобной с точки зрения правоприменения была бы конструкция, при которой общее перечисление всех субъектов, решения, действия (бездействие) которых могут быть обжалованы в порядке административного судопроизводства, давалось бы с указанием для них обобщенного термина - «публичные органы и должностные лица».

В связи с этим, считаем целесообразным добавление в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации статьи - глоссария, в которой раскрывались бы такие важнейшие понятия, как «административный истец» и «административный ответчик», а также обобщающие термины, такие как «публичные органы и должностные лица».

При этом, перечень органов, решения и действия которых могут быть обжалованы в порядке административного судопроизводства, закрепленный в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации, может быть еще расширен, поскольку он не учитывает, что, помимо органов местного самоуправления есть также муниципальные органы, не являющиеся органами местного самоуправления (например, избирательные комиссии муниципальных образований)[144].

С учетом вышеизложенного, необходимо определить публичные органы и должностные лица как органы государственной власти, иные государственные органы, органы военного управления, органы местного самоуправления, иные муниципальные органы, должностные лица, государственные и муниципальные служащие.

В российском законодательстве есть примеры реализации именно такой формулы закрепления обобщающих понятий в статье-глоссарии. Например, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[145] содержит статью 2 «Основные термины и понятия», в которой закреплены такие обобщающие термины, как «выборное должностное лицо»[146] и «федеральные органы государственной власти»[147].

Возвращаясь к рассмотрению конституционных норм, отметим, что часть 1 статьи 17 Конституции Российской Федерации устанавливает, что «в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией».

Одной из государственных гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина и является гарантия их судебной защиты в случае нарушения со стороны представителей государства. Поскольку Россия относится к странам романо-германской правовой семьи, права и свободы человека и гражданина в ней получают государственную защиту в том случае, если они нормативно закреплены (конституционно или законодательно).

Таким образом, нарушение прав и свобод человека и гражданина со стороны представителей государства или местного самоуправления является, одновременно, нарушением ими обязанностей по соблюдению Конституции Российской Федерации и законов, и в целом нарушением фундаментального принципа законности в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления[148].

Отметим, что в качестве одного из направлений повышения уровня законности в деятельности государственных органов в правовой литературе рассматривается деятельность административных судов, административная юстиция[149]. Более подробно это направление повышения законности будет рассмотрено нами в следующей главе настоящего диссертационного исследования.

Исходя из изложенного, норму части 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации, устанавливающую на высшем нормативном уровне принцип законности в деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, можно считать своего рода метанормой в системе конституционного регулирования судебного обжалования решений и действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, ее исходной предпосылкой.

Согласно статье 18 Конституции Российской Федерации, «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». В некоторых статьях Конституции прямо предусмотрены некоторые обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Например, в соответствии с частью 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации «Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом». Согласно части 2 статьи 40 «Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище».

Также Конституция предусматривает в статье 33, что «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».

Принципиальное значение для темы настоящего исследования имеют нормы статьи 46 Конституции Российской Федерации, согласно частям 1 и 2 которой «1. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. 2. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд». Как подчеркивалось в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, «право на судебную защиту, в целом реализуемое через совокупность различных процессуальных средств, относится к числу прав, не подлежащих ограничению (статья 56, часть 3 Конституции Российской Федерации)» (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 02.02.1996 № 4-П «По делу о проверке конституционности пункта 5 части второй статьи 371, части третьей статьи 374 и пункта 4 части второй статьи 384 Уголовнопроцессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан К. М. Кульнева, В. С. Лалуева, Ю. В. Лукашова и И. П. Серебренникова»[150]).

Отнесение права на судебную защиту, в том числе на судебную защиту прав от нарушения со стороны государства, к категории прав, не подлежащих ограничению, свидетельствует об особой роли этих прав в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина, их фундаментальном характере[151].

Как отмечает Г.Д. Садовникова, «судебная защита прав и свобод человека и гражданина - наиболее эффективное средство восстановления нарушенных прав. В первых советских конституциях право на судебное обжалование прямо не закреплялось, но на основе норм об установлении судебной системы, принципах судопроизводства оно было предусмотрено законодательством. Лишь Конституция РСФСР 1978 г. установила, что действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном законом порядке обжалованы в суд»[152].

Думается, что отсутствие прямого закрепления в первых советских Конституциях права на судебное обжалование решений и действий органов государственной власти было связано с тем, что главенствующая политическая идеология подразумевала, что власть исходит от народа и является народной по своей сути. Следовательно, нет необходимости в привлечении суда к спору, поскольку государственная власть сама заинтересована в том, чтобы как можно быстрее устранить любые нарушения в своей деятельности. Исходя из этого, достаточно права подачи жалобы вышестоящему руководству, а также развитой контрольной системы партийных органов.

Некоторые «отголоски» такого подхода сохраняются и в современной правовой системе. Например, официальная правовая доктрина считает, что в делах, возникающих из публичных правоотношений, отсутствует спор о праве как таковой[153]. Долгое время этот подход находил поддержку и в гражданском процессуальном законодательстве, который являлся основой правового регулирования разрешения споров в рассматриваемой сфере вплоть до вступления в силу Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В редакции Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ[154] (далее также - Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации), действующей до вступления в силу Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, имеется норма, согласно которой «в случае, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований статей 131 и 132 настоящего Кодекса. В случае, если при этом нарушаются правила подсудности дела, судья возвращает заявление» (часть 3 статьи 247, утрачивает силу с 15 сентября 2015 г.). Такие дела рассматриваются в порядке искового судопроизводства.

Считалось, что в делах, возникающих из публичных правоотношений, спора о праве не возникает, в том числе потому, что нет самих «спорящих сторон» юридического конфликта, ведь государство само заинтересовано в соблюдении законности и защите нарушенного права гражданина. Поэтому и орган, который, возможно, нарушил права граждан, именовался не ответчиком, а «заинтересованным лицом».

Полагаем, что такой подход, являющийся «инерцией» советского правового мышления, был своего рода «юридической фикцией». Идея о том, что в делах, возникающих из публичных отношений, все же имеется спор о праве (только не о праве гражданском, как в исковом производства, а о праве административном) получила признание и в научном сообществе (А.Т. Боннер, Н.В. Березина, Д.М. Чечот)[155].

Возможно, исходя, в том числе из этих соображений, создатели Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации ввели новую терминологию для обозначения сторон в деле - «административный истец» и «административный ответчик».

В частности, согласно статье 38 «Стороны» Кодекса, «1. Сторонами в административном деле являются административный истец и административный ответчик. 2. Под административным истцом понимается лицо, которое обратилось в суд в защиту своих прав, свобод, законных интересов, либо лицо, в интересах которого подано заявление прокурором, органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом или гражданином, либо прокурор, орган, осуществляющий публичные полномочия, или должностное лицо, обратившиеся в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций. (...) 4. Под административным ответчиком понимается лицо, к которому предъявлено требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений, либо в отношении которого административный истец, осуществляющий контрольные или иные публичные функции, обратился в суд».

Статья 52 Конституции Российской Федерации также содержит важную норму, которая устанавливает гарантии защиты потерпевших от злоупотреблений властью, а именно: «Права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба».

Необходимо отметить, что понятие «потерпевший» в этой норме используется шире, чем в уголовном процессе. Как отмечают исследователи, понятие «потерпевший» в рассматриваемой статье Конституции Российской Федерации «не только и не столько означает известную процессуальную фигуру в уголовном правосудии, а восходит к более широкому международному правовому понятию жертвы»[156].

В частности, в Декларации основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью (принята резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 29 ноября 1985 г. № 40/34) под жертвами понимаются лица, которым «индивидуально или коллективно был причинен вред, включая телесные повреждения или моральный ущерб или существенный ущемления их основных прав». В правовой литературе подчеркивается, что «помимо потерпевших от преступлений, Декларация относит к жертвам также жертв злоупотребления властью в результате действия или бездействия, еще не представляющего собой нарушения национальных уголовных законов, но являющегося нарушением международных признанных норм, касающихся прав человека. Таким образом, под злоупотреблением здесь понимается не только виновное уголовно наказуемое деяние должностных лиц, но также любое злоупотребление политической или экономической властью государства в целом и его властных органов всех уровней, а также органов местного самоуправления, если в результате их решений, в том числе принятия нормативных актов, иных действий или бездействия были нарушены основные конституционные права граждан»[157].

Такая трактовка понятия «потерпевший» является излишне широкой и посягающей на правовой суверенитет государства, поскольку позволяет отнести к нарушениям, которые могут быть обжалованы в международные судебные органы, практически любое действие государства, которое по тем или иным причинам (зачастую, коньюнктурным) не одобряется иностранными государствами. Полагаем, что под «злоупотребление политической или экономической властью» при таком подходе могут быть искусственно подведены действия или решения государства, нормативные правовые акты, принятые государством в рамках реализации суверенных полномочий в сфере правотворчества.

В связи с этим, понятие «потерпевшего» от злоупотреблений представителя государства следует трактовать с позиций национального права и национального законодательства. В частности, предлагаем следующее определение:

Потерпевший от злоупотребления государственной властью - лицо, права и свободы которого были нарушены действиями или бездействием органа государственной власти или должностного лица, противоречащими положениям национального законодательства, и которое вправе обратиться в суд за защитой нарушенных прав и свобод в порядке, предусмотренном национальным процессуальным законодательством.

2) Законодательные нормы о судебном обжаловании.

К данной классификационной группе относятся следующие две подгруппы нормативных правовых актов:

а) законодательные акты общего характера, имеющие основополагающее, непосредственное значение для установления правового механизма судебного обжалования решений и действий органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих и устанавливающие порядок такого обжалования;

б) законодательные акты специального характера, закрепляющие процессуальный порядок судебного обжалования решений и действий органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в конкретной сфере и содержащие отсылку на процессуальные документы.

К первой группе следует отнести Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ[158] (далее также - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации).

Ранее к этой группе относился также ныне утративший силу Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[159] и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.

Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» был довольно небольшим по объему и включал на момент утраты им силы девять статей, которыми устанавливалось право на обращение с

жалобой в суд (статья 1), характеризовались действия (решения), которые могли быть обжалованы в суд (статья 2), пределы действия данного Закона (статья 3), а также регламентировались подача жалобы (статья 4), сроки обращения в суд с жалобой (статья 5), порядок рассмотрения жалобы (статья 6), устанавливались некоторые нормы относительно решения суда по жалобе (статья 7), исполнения решения суда (статья 8), распределения судебных издержек, связанных с рассмотрением жалобы (статья 9).

Стоит подчеркнуть, что этот Закон был принят еще до принятия Конституции Российской Федерации. Он имел важное на тот момент значение для обеспечения права граждан на судебную защиту[160], однако позднее, очевидно, утратил свою актуальность.

Предмет правового регулирования данного Закона был полностью охвачен действием таких нормативных правовых актов, как Конституция Российской Федерации и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (до принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Даже исходя из названия этого Закона, можно было сделать вывод о том, что «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» - это, по сути, перефразирование предмета действия

Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, которым, по его строго определенному месту в российской системе законодательства, и устанавливался подробно такой порядок судебного обжалования .

Наличие двух правовых актов по одному и тому же предмету правового регулирования являлось ненужным дублированием правовой материи и было нецелесообразным с юридико-технической точки зрения, а также с точки зрения удобства правоприменения и наличия возможных коллизий правовых норм.

Полагаем, что столь длительное (более двадцати лет) сохранение действия рассматриваемого Закона являлось, скорее, данью уважения правовой истории России непростого для нее переходного периода, а также нежеланием власти отменять действие хотя бы одного из законов, затрагивающих установление прав и свобод человека и гражданина с тем, чтобы не провоцировать резонансную и необоснованную критику со стороны средств массовой информации и правозащитных организаций в якобы «ограничениях» прав и свобод в России.

Между тем, интересы гармоничного развития правовой системы России диктовали необходимость устранения дублирования правовой материи и отмены действия утратившего актуальность Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

Это и было сделано в рамках судебной реформы и приурочено к принятию Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. А именно, признание данного Закона утратившим силу было установлено в статье 6 Федерального закона от 8 марта 2015 г. № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»[161]. Этот шаг мы считаем полностью оправданным, и объективно обусловленным закономерностями развития отечественной системы законодательства с точки зрения логики и правил юридической техники.

Также к рассматриваемой классификационной группе нормативных правовых актов долгое время относился Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации. В его структуре имелся Подраздел III «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений». Этот подраздел устанавливал особенности производства по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части (глава 24), производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного

самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (глава 25), производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (глава 26), а также помещение иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение (глава 26'1).

Однако, в связи с принятием Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в текст Гражданского

процессуального кодекса Российской Федерации были внесены существенные изменения, вступающие в силу с 15 сентября 2015 года. В частности, статья 16 Федерального закона от 8 марта 2015 года № 23-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» установила: «Внести в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (...) следующие изменения: (...) 12) подраздел III раздела II признать утратившим силу».

Таким образом, Гражданской процессуальный кодекс Российской Федерации имеет лишь историческое значение для формирования правовых основ судебного обжалования решений и действий органов публичной власти, а в первой классификационной группе останутся лишь два ключевых кодекса - Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации.

Подробная характеристика Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации как наиболее значимого акта, устанавливающего правовые основы судебного обжалования решений и действий публичных органов и должностных лиц, его достоинств и недостатков, а также направлений совершенствования, будет дана в следующей главе настоящего диссертационного исследования.

Отметим, что Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации сохранил свое значение для рассматриваемой сферы правового регулирования наряду с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации. Рассмотренный выше Федеральный закон от 8 марта 2015 года № 23-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» не вносит в этот кодекс каких-либо изменений. Более того, часть 4 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прямо предусматривает: «не подлежат рассмотрению в порядке, установленном настоящим Кодексом, дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, арбитражных судов (выделено нами - авт.) или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в Верховном Суде Российской Федерации, судах общей юрисдикции».

В частности, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации содержит Раздел III «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений». Этим разделом регулируются особенности рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений (глава 22), рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов

Судом по интеллектуальным правам (глава 23), рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц (глава 24), рассмотрение дел об административных правонарушениях (глава 25), рассмотрение дел о взыскании обязательных платежей и санкций (глава 26).

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации «граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности».

Таким образом, критерием отнесения дел к ведению арбитражных судов, а не судов общей юрисдикции, является характер спора - экономический (т.е. связанный с предпринимательской или иной экономической деятельностью).

Ко второй классификационной подгруппе (законодательных актов специального характера, закрепляющих право на судебное обжалование решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в конкретной сфере и содержащих отсылку на процессуальные документы), можно отнести ряд федеральных законов.

По нашему мнению, можно выделить три основные модели закрепления в таких законах норм о судебном обжаловании.

Модель 1. Включение в федеральный закон отдельных, локальных норм со ссылками на процессуальный порядок судебного обжалования.

Например, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит норму, которая предоставляет право обжаловать решения государственных органов таким субъектам, как органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления[162].

В частности, статья 21 данного Федерального закона

(«Г осударственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий») устанавливает, что «органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств» (часть 1). При этом «в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке» (часть 3).

Кроме того, рассматриваемый Федеральный закон предусматривает, что «Решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором,

уполномоченными федеральным законом органами государственной власти» (часть 9 статьи 22).

Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г.№ 197- ФЗ[163] также предусматривает в статье 231, что «Разногласия по вопросам расследования, оформления и учета несчастных случаев, непризнания работодателем (его представителем) факта несчастного случая, отказа в проведении расследования несчастного случая и составлении соответствующего акта, несогласия пострадавшего (его законного представителя или иного доверенного лица), а при несчастных случаях со смертельным исходом - лиц, состоявших на иждивении погибшего в результате несчастного случая, либо лиц, состоявших с ним в близком родстве или свойстве (их законного представителя или иного доверенного лица), с содержанием акта о несчастном случае рассматриваются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальными органами, решения которых могут быть обжалованы в суд. В этих случаях подача жалобы не является основанием для невыполнения работодателем (его представителем) решений государственного инспектора труда».

Модель 2. Включение в федеральный закон ряда взаимосвязанных норм, регламентирующих основные аспекты процессуального порядка судебного обжалования.

Например, Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»[164] содержит статью 22 «Порядок обжалования решения лицензирующего органа», согласно которой «Решение лицензирующего органа может быть обжаловано заявителем в лицензирующий орган и (или) в суд. Для рассмотрения жалобы по обращению заявителя может быть создана независимая экспертная комиссия с участием заявителя, представителей лицензирующих органов и независимых специалистов для проведения экспертизы. Положения об экспертных комиссиях утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах их компетенции».

Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»[165] включает статью 25 «Порядок обжалования решений (предписаний) органов регулирования естественных монополий», которая провозглашает, что «1. Субъекты естественных монополий (их руководители), органы исполнительной власти и органы местного самоуправления (их должностные лица), потребители, общественные организации потребителей, их ассоциации и союзы, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействительными полностью или частично решений (предписаний) органов регулирования естественных монополий в случае несоответствия их настоящему Федеральному закону. 2. Подача заявления в суд приостанавливает исполнение решения (предписания) органа регулирования естественных монополий, вынесенного по результатам рассмотрения дела о нарушении настоящего Федерального закона, на время его рассмотрения в суде до вступления решения суда в законную силу».

Также в рамках выделенной модели Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»[166] в статье 52 («Порядок обжалования решений и предписаний антимонопольного органа») устанавливает, что «1. Решение и (или) предписание антимонопольного органа могут быть обжалованы в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания. Дела об обжаловании решения и (или) предписания антимонопольного органа подведомственны арбитражному суду. 2. В случае принятия заявления об обжаловании предписания к производству арбитражного суда исполнение предписания антимонопольного органа приостанавливается до дня вступления решения арбитражного суда в законную силу».

К той же модели можно отнести и Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе»[167], в статье 37 «Оспаривание решений и предписаний антимонопольного органа» которого предусматривается, что «1. Решение, предписание антимонопольного органа могут быть оспорены в суде или арбитражном суде в течение трех месяцев со дня вынесения решения, выдачи предписания. 2. Подача заявления о признании недействительным решения, предписания антимонопольного органа не приостанавливает исполнение решения, предписания, если судом или арбитражным судом не будет вынесено определение о приостановлении исполнения решения, предписания. 3. Постановление антимонопольного органа о применении мер административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о рекламе может быть обжаловано, оспорено в порядке, установленном законодательством Российской Федерации».

Модель 3. Включение в законодательный акт отдельной структурной единицы, полностью посвященной процессуальному порядку обжалования решений государственных органов и должностных лиц.

Например, в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»[168] такой самостоятельной структурной единицей является Г лава VIII «Обжалование решений полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, и действий их должностных лиц. Разрешение споров по вопросам гражданства Российской Федерации». Эта глава содержит ряд статей по рассматриваемой проблематике. В том числе статью 39 «Обжалование решений по вопросам гражданства Российской Федерации», согласно которой «Решение полномочного органа, ведающего делами о гражданстве Российской Федерации, об отклонении заявления по вопросам гражданства Российской Федерации может быть обжаловано в суд в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации» и статью 40 «Обжалование действий должностных лиц полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации», в соответствии с которой «Отказ в рассмотрении заявления по вопросам гражданства Российской Федерации и иные нарушающие порядок производства по делам о гражданстве Российской Федерации и порядок исполнения решений по вопросам гражданства Российской Федерации действия должностных лиц полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, могут быть обжалованы вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу либо в суд».

В Федеральном законе от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации»[169] также имеется самостоятельная структурная единица, посвященная правовому регулированию обжалования государственных органов и должностных лиц: Глава 3 «Обжалование решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц». В частности, согласно статье 36 «Право на обжалование» «1. Любое лицо вправе обжаловать решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, если таким решением, действием (бездействием), по мнению этого лица, нарушены его права, свободы или законные интересы, ему созданы препятствия к их реализации либо незаконно возложена на него какая-либо обязанность. 2. Отказ лица от права на обжалование решения, действия (бездействия) таможенного органа или его должностного лица недействителен». Согласно статье 37 «Порядок обжалования» этого Федерального закона «2. Решения, действия (бездействие) таможенных органов или их должностных лиц могут быть обжалованы в таможенные органы и (или) в суд, арбитражный суд. Подача жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица в таможенные органы не исключает возможности одновременной или последующей подачи жалобы аналогичного содержания в суд, арбитражный суд. Жалоба на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, поданная в таможенные органы и в суд, арбитражный суд, рассматривается судом, арбитражным судом. 3. Порядок подачи, рассмотрения и разрешения жалоб, направляемых в суды и арбитражные суды, определяется законодательством Российской Федерации о гражданском судопроизводстве и законодательством Российской Федерации о судопроизводстве в арбитражных судах».

Характерно, что главы в законах, относящихся к третьей модели, содержат, помимо приведенных, также ряд иных статей, зачастую довольно пространных.

В связи с этим, по нашему мнению, наиболее предпочтительной является вторая модель законодательного закрепления. С одной стороны, она достаточно полно разъясняет общие аспекты судебного обжалования, по сравнению с первой моделью, и отсылает гражданина к соответствующим процессуальным документам, а с другой стороны, является лаконичной и емкой с точки зрения юридической техники.

3) Подзаконные правовые акты о судебном обжаловании.

К третьей классификационной группе, помимо Конституции Российской Федерации и законодательства, можно отнести некоторые подзаконные нормативные правовые акты, содержащие отдельные нормы о судебном обжаловании решений и действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Например, согласно пункту 19 Правил временной передачи детей, находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2009 г. № 432[170], «акт обследования условий жизни гражданина и письменный отказ в выдаче заключения органа опеки и попечительства о возможности временной передачи ребенка (детей) в семью гражданина могут быть обжалованы в судебном порядке».

В Положении о государственном надзоре за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы на территории Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 1999 г. № 946[171] включает пункт 12, согласно которому «Решения государственных инспекторов по надзору за проведением работ по активному воздействию могут быть обжалованы в судебном порядке».

Как правило, нормы подзаконных актов не имеют прямого регулирующего воздействия для установления механизма судебного обжалования в рассматриваемой сфере, а содержат лишь отсылки на возможность такого обжалования.

4) Акты обобщения судебной практики.

Эта группа правовых основ не относится к собственно нормативным правовым актам, однако имеет важное значение для их толкования и правоприменения, обеспечения единства судебной практики.

В составе этой группы основополагающее значение имеет Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».

Документы, обобщающие судебную практику в сфере оспаривания решений и действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, разрабатываются и в других судах российской судебной системы.

В качестве примеров приведем такие документы, как Обобщение практики рассмотрения районными (городскими) судами Вологодской области гражданских дел об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, Обобщение практики рассмотрения судами Тюменской области дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, Обобщение судебной практики рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными полномочиями, должностных лиц (глава 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), подготовленное Арбитражным судом Республики Адыгея[172].

Также судами может обобщаться практика оспаривания решений и действий (бездействия) какого-либо конкретного государственного органа. В качестве примера приведем Справку-обобщение судебной практики по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии при регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними, подготовленную Судебной коллегией по административным делам Волгоградского областного суда[173].

Эти и другие акты судебной практики будут более подробно анализироваться нами в следующем параграфе диссертации.

Подводя итог рассмотрению системы правового регулирования судебного обжалования решений и действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, отметим следующее.

В правовой литературе давно и эффективно применяется системный подход, который является приложением к юридической сфере закономерностей, открытых общей теорией систем[174]. Используется этот подход и в административно-правовой науке, например, применительно к исследованиям в области системы административного права[175], системы органов государственной власти и ее реформирования[176], иных систем, таких как система обеспечения безопасности дорожного движения[177], а также в исследованиях в области системы административного законодательства[178].

Исходя из системно - правового подхода, на наш взгляд, правовое регулирование судебного обжалования решений и действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих можно представить в виде системы, которая имеет следующие основные и вспомогательные компоненты:

1) системообразующее ядро системы - это конституционные нормы, являющиеся основополагающим базисом всей системы. Это ядро строится вокруг конституционного принципа законности в деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц.

Вместе с тем, конституционные нормы в сфере судебного обжалования имеют скорее ориентирующий характер для законодательного нормотворчества. Несмотря на то, что права и свободы человека и гражданина, закрепленные Конституцией Российской Федерации (в том числе в сфере судебного обжалования) имеют непосредственное действие, повседневная практика такого обжалования регулируется, по существу, законодательными нормами, в связи с чем «тело системы» правового регулирования воплощает в себе другой компонент:

2) законодательные и подзаконные акты, в настоящее время относящиеся как к административному праву, так и к гражданскому процессуальному праву, арбитражному процессуальному праву. Таким образом, в целом институт судебного обжалования решений и действий органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в настоящее время имеет межотраслевой характер. После принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, административная составляющая института судебного обжалования решений и действий органов публичной власти получает приоритет, и данный институт постепенно трансформируется в институт административного права;

3) это судебная практика, которая по своей сути являются правоприменительными актами, актами толкования права, и не осуществляют непосредственного правового регулирования общественных отношений в сфере судебного обжалования. Вместе с тем, данные нормы оказывают косвенное влияние на эти отношения через правосознание судей и других правоприменительных органов, самих государственных и муниципальных служащих, должностных лиц, а также граждан, обращающихся в суд.

Как было сказано выше, в связи с принятием Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации актуализировался вопрос об отраслевой принадлежности института судебного обжалования решений и действий органов и должностных лиц публичной власти.

До вступления в силу этого Кодекса значительная часть норм рассматриваемого института относилась к нормам гражданского процессуального права, часть - арбитражного процессуального, часть - административного. В целом этот институт носил характер комплексного межотраслевого института, концепция которого обоснована в российской правовой науке[179].

В частности, Т.Н. Радько пишет, что «среди правовых институтов важное место принадлежит межотраслевым институтам. Межотраслевой институт образуют нормы нескольких отраслей, поэтому его вполне обоснованно именуют комплексным. Существование межотраслевых институтов объясняется тем обстоятельством, что отрасли права, будучи самостоятельными правовыми образованиями, действуют не в одиночку, не в буквальном смысле самостоятельно, отдельно, а взаимодействуют между собой. Причем порой довольно тесно. Взаимодействие, т.е. совместное регулирование близких, сходных, родственных общественных отношений и порождает общие, совместные, комплексные правовые институты. Их называют иногда пограничными в силу их межотраслевого существования и наличия в них норм различных отраслей права»[180].

Представляется, что у таких «комплексных отраслей» отсутствуют классические признаки отрасли права - самостоятельный предмет (он образован из предметов других отраслей права) и свой метод («комплексная» отрасль пользуется методами правового регулирования тех отраслей, нормы которых входят в ее комплекс).

Учитывая изложенное, предлагаем принять за основу тезис о том, что длительное время институт судебного обжалования решений и действий органов и должностных лиц публичной власти по своей системной принадлежности представлял собой комплексный межотраслевой правовой институт с преобладанием гражданской процессуальной составляющей, и включающий также нормы арбитражного процессуального права, административного права, иных отраслей права.

Однако, после принятия регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, а в последующем и Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, удельный вес административной составляющей института судебного обжалования решений и действий органов публичной власти существенно вырос. По мере развития законодательства об административных процедурах данный институт все больше и больше будет трансформироваться в институт административного права.

Вместе с тем, сохраняется определенное дублирование правовых норм в результате сохранения норм об административном судопроизводстве также в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации.

Задачи систематизации и упорядочения правовой материи, предотвращения возможных коллизий правовых норм требуют устранения подобного дублирования и, в перспективе, исключения норм о судебном обжаловании решений и действий органов публичной власти из текста Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

По итогам последовательного завершения реформы административной юстиции институт судебного обжалования решений и действий органов и должностных лиц публичной власти можно будет не только относить к административному праву, но и в перспективе ставить вопрос о появлении самостоятельной отрасли российского права - административного процессуального права[181].

Таким образом, анализируя вышеизложенное, отметим, что правовое регулирование административной юстиции представляет собой комплекс взаимосвязанных нормативных актов, включающий, помимо Конституции Российской Федерации, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законодательные акты специального характера, закрепляющие процессуальный порядок судебного обжалования решений и действий органов публичной власти в конкретных сферах. При этом соответствующие процессуальные положения в законодательных актах специального характера различны как по форме, так и по содержанию, что приводит к отсутствию единообразия в судебной практике. В целях унификации норм о судебном обжаловании решений и действий органов публичной власти данные нормы следует устранить из законодательных актов специального характера и сосредоточить их в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации и требующем разработки Федеральном законе «Об административных процедурах».

<< | >>
Источник: Семенихина Анастасия Юрьевна. РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РОССИИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ, ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва —2016. 2016

Еще по теме §-2.1 Система правового регулирования административной юстиции.:

  1. 4.5 Проблемы правового регулирования института административной юстиции в Республике Казахстан
  2. Система правовых норм и актов правоприменения в механизме административно-правового регулирования нефтегазового комплекса.
  3. Глава 2. Правовые и организационные аспекты развития административной юстиции.
  4. §-1.2. Взаимосвязь административной юстиции с административным процессом.
  5. §1. Административная юстиция в России.
  6. §8. Административная юстиция в Египте.
  7. Семенихина Анастасия Юрьевна. РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РОССИИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ, ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва —2016, 2016
  8. §7» Административная юстиция в Китае.
  9. §-2.3. Совершенствование законодательства в сфере административной юстиции.
  10. §-2.4. Организационные вопросы развития административной юстиции.
  11. §4. Административная юстиция во Франции.
  12. 1.2 Трактовка понятия системы административного законодательства современной административно-правовой науки
  13. §3- Административная юстиция в Англии,
  14. §-1.1. Этапы становления и актуальные проблемы административной юстиции в России.
  15. §6. Административная юстиция в Болгарии.
  16. §2. Административная юстиция в США.
  17. ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ И ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НЕУПЛАТУ АДМИНИСТРАТИВНОГО ШТРАФА В СРОК, УСТАНОВЛЕННЫЙ ЗАКОНОМ
  18. §5. Административная юстиция в Германии.
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право социального обеспечения - Право ценных бумаг - Правоведение - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная экспертиза - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Хозяйственное право - Экологическое право - Юридическая психология -