<<
>>

§-1.2. Взаимосвязь административной юстиции с административным процессом.

Проведенный нами социологический опрос судей показал, что, по мнению большинства опрошенных (57%), с принятием Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации получила оформление (или начала оформляться) новая процессуальная отрасль российского права.

При этом наиболее подходящими названиями для новой отрасли, по мнению большинства опрошенных, являются «административное процессуальное право» или «административно - процессуальное право». Вместе с тем, против принятия Административного процессуального кодекса Российской Федерации существуют и весьма существенные возражения.

Прежде всего, отметим, что достаточно спорной в отечественной науке административного права является сама идея полной кодификации административно-процессуальных норм. В частности, Н.Г. Салищева писала о том, что содержание общественных отношений, регулируемых

административно-правовыми нормами и относящихся к различным институтам административного права, отличается настолько, что это исключает кодификацию административного процесса в целом. Кодификация административно-процессуальных норм по отдельным правовым институтам признается ею более целесообразной[63].

В связи с этим рассмотрим более подробно некоторые доктринальные основы категории «административный процесс», сложившиеся в отечественной науке административного права.

Как отмечают современные исследователи, на протяжении многих лет полемика о понятии административного процесса велась представителями двух основных направлений (подходов к сущности и содержанию административного процесса) - «управленческого» (В.Д. Сорокин)[64] и «юрисдикционного» (Н.Г. Салищева)[65], которые были заложены в середине 60-х гг. прошлого столетия и рассматривали термин «административный процесс» в широком и в узком смысле слова соответственно[66]. Широкий подход к пониманию административного процесса присущ таким ученым, как Д.Н.

Бахрах, А.П. Коренев, А.Е. Лунев, В.Д. Сорокин, С.С. Студеникин,[67], а узкий - подход - А.П. Клюшниченко, Н.Г. Салищева, А.В. Самойленко[68] и другим ученым.

В рамках узкого подхода административный процесс понимается лишь как юрисдикционная деятельность, то есть деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного

правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного

подчинения, а также по применению мер административного принуждения[69], как урегулированная нормами административно-процессуального права процессуальная деятельность органов исполнительной власти и судебной власти по реализации административных норм и разрешению дел,

~70

возникающих из административных правоотношений[70].

Например, по мнению А.А. Демина, «в научном смысле широкое понимание административного процесса неверно, ибо выполнение администрацией своих полномочий непосредственно, внесудебным путем - это не процессуальные отношения»[71].

С точки зрения нашего исследования, принципиальными представляются те положения широкого подхода, которые являются доводами против принятия в настоящее время вместо Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации другого законодательного акта - Административного процессуального кодекса Российской Федерации.

В частности, с точки зрения широкого подхода, административный процесс составляет совокупность определенных правил, на основе которых осуществляется исполнительно - распорядительная деятельность[72].

Основы «управленческого» подхода к административному процессу заложил В.Д. Сорокин, который под административным процессом понимал урегулированный правом порядок разрешения индивидуально - конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти, а в предусмотренных законом случаях - и другими полномочными

субъектами[73]. Административное судопроизводство - это самостоятельный институт публичного права, независимый от административного процесса[74].

Ученый включает в структуру административного процесса следующие виды производств: по принятию нормативных актов государственного управления; по заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере государственного управления; по административно-правовым жалобам и спорам; по делам организационного характера в аппарате государственного управления; по делам о поощрении в сфере советского государственного управления; производство по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления[75].

«Управленческий подход» получил широкое распространение как в советской правовой литературе, так и в современной.

Например, П.А. Петухов в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук в 1981 году писал: «система правоотношений, опосредующих деятельность органов государственного управления и их должностных лиц по разрешению административно-правовых споров и дел об административных правонарушениях, и есть административный процесс. Административно-процессуальные правоотношения являются правовой формой административно - юрисдикционной деятельности органов управления, точно так же, как уголовно-процессуальные—формой деятельности органов государства по борьбе с преступлениями, а гражданско - процессуальные — правовой формой юрисдикционной деятельности по защите гражданских прав и законных интересов субъектов права»[76].

По мнению Д.Н. Бахраха, административный процесс регулирует не только юрисдикционную деятельность, но также и деятельность по

реализации регулятивных норм, являющуюся деятельностью

77

положительного характера .

В целом, широкий подход к пониманию административного процесса является наиболее влиятельным в отечественной науке административного права. Не случайно современные исследователи отмечают, что даже Н.Г. Салищева «пересмотрела свои взгляды на административный процесс только как на правоприменительный процесс по разрешению в административном порядке споров и применению мер административного наказания» в сторону его более широкого понимания»[77] [78].

Отметим, что предпринимались и попытки «примирить» оба подхода, рассматривая административный процесс одновременно и в широком, и в узком смыслах. Например, Г.И. Петров подчеркивал, что «административный процесс в широком смысле - это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле - это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции»[79].

Вместе с тем, подобное понимание является достаточно спорным, поскольку широкий и узкий подходы к административному процессу есть, как видится, пример классической антиномии - одно понимание полностью исключает другое, может быть осуществлен только выбор между ними. Кроме того, одновременное принятие и широкого, и узкого подхода к административному процессу, такое, как предложено Г.И. Петровым, означает, что одним и тем же термином обозначается и деятельность в целом, и отдельное направление этой деятельности.

Влиятельные позиции широкого подхода к пониманию

административной юстиции в отечественной науке административного права

в постсоветский период подверглись некоторому сомнению, в этот период был выдвинут ряд альтернативных концепций и само понятие административного процесса вновь стало дискуссионным.

Как отмечает С.Н. Махина, «понятие административного процесса и определение его содержания никогда ни в науке, ни на практике не имели своего однозначного решения. Пожалуй, из всей совокупности различных институтов административного регулирования именно административный процесс был наиболее подвержен идеологическому воздействию. Его содержание в советский период было далеким от содержания судебного процесса. Но по-другому быть и не могло, ведь в советском государстве конфликт между властью и управляемой стороной исключался. Поэтому, когда изменилась идеологическая ориентация нашего государства и Россия стала на путь построения правового государства, определение содержания административного процесса вновь оказалось дискуссионным»[80].

Например, некоторые исследователи предлагают еще большее расширение традиционного подхода к определению административного процесса.

В частности, И.В. Панова обосновала следующий подход к административному процессу: «необходимо исследование

административного процесса под углом зрения положений теории юридического процесса. Это дает возможность рассматривать административный процесс как часть юридического процесса, состоящую из трех процессов: административно - нормотворческого, административноправоприменительного и административно - юрисдикционного, регулируемых нормами административного права»[81]. Более того, автор предлагает «не ограничиваться лишь деятельностью органов государственной администрации, а рассматривать административный

процесс как властную деятельность исполнительных органов публичной власти: государственной и муниципальной (за исключением деятельности, которая регулируется другими отраслями права: бюджетного,

муниципального) и Банка России»[82].

Еще одной концепцией, которая позиционируется как альтернативная, является интегративный подход к административному процессу,

разработанный А.И. Стаховым.

По мнению этого исследователя, интегративный подход к пониманию административного процесса в Российской Федерации, учитывая специфику отечественного законодательства, можно построить на следующих исходных положениях (началах):

1) административный процесс - взаимосвязанная деятельность публичной администрации (органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц), а также судебных органов, направленная на обеспечение исполнения норм федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации;

2) административный процесс - совокупность документально оформляемых, последовательных, образующих замкнутый цикл действий и решений публичной администрации, а также судебных органов по применению административно-правовых мер в рамках различных категорий административных и судебно-административных дел;

3) административный процесс - деятельность публичной администрации и судебных органов, регламентированная нормами административно- процессуального законодательства[83].

С позиции предложенного интегративного подхода к пониманию современного административного процесса, по мнению автора, можно говорить о двух основных его видах:

- исполнительный административный процесс;

- судебный административный процесс.

В частности, исполнительный административный процесс в исходном понимании автор определяет как государственную деятельность, осуществляемую публичной администрацией (органами исполнительной власти и органами местного самоуправления) в рамках административных дел в соответствии с закрепленными в административно-процессуальном законодательстве административными процедурами[84].

Судебно - административный процесс в рамках интегративного подхода предлагается рассматривать как деятельность, осуществляемую судебными органами в рамках судебно-административных дел в соответствии с закрепленными в административно-процессуальном законодательстве судебно-административными процедурами[85].

Вместе с тем, эти новые подходы можно, на наш взгляд, в той или иной степени считать вариациями широкого подхода к пониманию административного процесса.

Таким образом, до сих пор не утратило актуальности развитие более традиционных представлений об административном процессе. Например, через призму категории административно-правового спора рассматривает понятие административного процесса Е.Б. Лупарев. В частности, автором был предложен взгляд на административный процесс как на «урегулированную правом, осуществляемую в особой форме деятельность по разрешению административно-правовых споров, возникающих в ходе реализации компетенции субъектов, наделенных государственно-властными управленческими полномочиями, а также деятельность по привлечению к административной ответственности»[86].

Рассматривая административный процесс с точки зрения теории юридической процессуальной формы, и принимая во внимание сложившееся понимание процесса в иных процессуальных отраслях российского права, Е.Б. Лупарев делает вывод о том, что не стоит отказываться от понятия процессуальной формы, но надо четко связывать административную процессуальную форму его не столько с характеристикой судопроизводства, сколько с характеристикой методов государственно-властной деятельности в целом[87].

При этом, как пишет Е.Б. Лупарев, «позитивные управленческие действия необходимо объединить в рамках управленческого процесса, в чем следует согласиться со Ю.Н. Стариловым и С.Н. Махиной. Большинство авторов включают административно-правовой спор в структуру административного процесса при любом понимании последнего, однако, широта подхода к пониманию процесса влияет и на объём понимания административно-правового спора». [88] Таким образом, автор приходит к выводу, что сущность административного спора должна во многом определять сущность административного процесса, а не наоборот.

Как бы то ни было, широкое понимание административного процесса предполагает, что административное судопроизводство является лишь его частью. Например, А.Б. Зеленцов, сторонник интегративного подхода, рассматривая структуру административного процесса, включает в него два структурных компонента: административно - процедурный процесс, предполагающий разрешение бесспорных административных дел, и административно - юрисдикционный процесс, в свою очередь, подразделяющийся на административно - юрисдикционный процессов системе исполнительной власти и судебный административный процесс, как основная форма защиты и восстановления нарушенных субъективных публичных прав и контроля за законностью.[89].

Исследуя данную проблематику, нельзя не обратиться к трудам Ю.Н. Старилова, а именно к его подходу, согласно которому, право административной юстиции или судебное административное право - это исключительно институт или подотрасль административного права[90]. Автор предлагает различать два понятия: «управленческий процесс», включающий систему процедур управленческой деятельности и «административный процесс», как судебная реакция на нарушения управленческой

деятельности[91]. Административная юстиция неразрывно связана с административным процессом[92] и должна быть выделена в самостоятельную ветвь правосудия, занимающегося рассмотрением возникающих в сфере управления правовых споров и направленного на обеспечение субъективных публичных прав и свобод граждан[93].

Кроме того, автор предлагает на законодательном уровне установить и тем самым разграничить понятия: административный процесс - это административное судопроизводство; административные процедуры - это порядок принятия административных правовых актов; административные регламенты - порядок осуществления действий по исполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг[94].

Рассматривая административное судопроизводство как часть административно - процессуального права, Н.Г. Салищева, Н.Ю. Хаманева и

М.С. Студеникина предлагают сформулировать правила судебного рассмотрения публично - правовых споров в специальной главе будущего Административно - процессуального кодекса РФ[95].

На наш взгляд, рассматривая административный процесс нельзя не обратиться к вопросу о возможности изменения названия принятого кодекса на «Административный процессуальный кодекс Российской Федерации»[96].

Полагаем, что в случае принятия такого кодекса, дефис в названии ставить не нужно, с тем, чтобы приблизить название к таким образцам, как Г ражданский процессуальный кодекс Российской Федерации и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, с которыми новый кодекс связан более тесно, чем с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации, в названии которого присутствует дефис.

Вместе с тем, существуют аргументы, как в пользу принятия такого кодекса, так и против этого.

В пользу принятия подобного кодекса говорит следующее. Согласно части 2 статьи 118 Конституции Российской Федерации, «Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства». Учитывая, что две из разновидностей судопроизводства, указанных в Конституции Российской Федерации, обеспечены собственными процессуальными кодексами (Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации), считаем целесообразным сохранить традицию именно такого наименования.

Идея принятия Административного процессуального кодекса (Административно-процессуального кодекса) давно обсуждалась в правовой литературе[97] и даже были разработаны соответствующие проекты[98].

Н.Н. Цуканов придерживается позиции, согласно которой создание административно - процессуального кодекса нельзя рассматривать как самоцель. Кодификация - форма систематизации действующего законодательства. Необходимость в ее осуществлении и возможность ее реализации появляются лишь на определенных стадиях развития нормативной базы и научных представлений о соответствующих предмете и методах правового регулирования. Но именно эти условия в настоящий момент отсутствуют[99].

Позволим себе не согласиться с Н.Н. Цукановым. На наш взгляд, условия для кодификации именно административно-процессуальных норм имеются, но они должны быть воплощены в адекватную законодательную форму. Принятие такого кодекса позволит утвердительно ответить на вопрос о формировании в российской системе права новой процессуальной отрасли - административного процессуального права, о целесообразности выделения которой давно идут споры в науке административного права, как советской[100], так и современной[101]. Именно кодификация административнопроцессуальных норм, воплощенная в адекватную законодательную форму, станет завершающим правовым событием, конституирующим данную отрасль права вследствие упрочнения системных связей между нормами административного процесса, их систематизации в единое целое, способное достаточно автономно регулировать соответствующую сферу общественных отношений.

Однако, стоит признать, что в настоящее время, предмет правового регулирования действующего Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является значительно более узким, чем предмет правового регулирования возможного Административного процессуального кодекса Российской Федерации.

Таким образом, исходя из сферы регулирования правоотношений действующего Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также, с учетом отсутствия достаточного для изучения объема практики применения рассматриваемого нормативного правового акта, в настоящее время представляется невозможным принятие Административного процессуального кодекса Российской Федерации. Решение данной задачи является уделом будущих этапов развития административной юстиции в России.

Анализируя всю палитру изложенных мнений, приходим к следующим выводам. Административную юстицию нельзя отождествлять с административным процессом, хотя они неразрывно связаны. Во-первых, административная юстиция является отдельным институтом административного процесса, ее реализация в рамках административного судопроизводства регулируется самостоятельным Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, а в некоторых случаях - процессуальными нормами других законодательных актов. Во-вторых, поскольку разрешение административно-правовых споров в определенных ситуациях осуществляется квазисудебными органами, что частично регулируется содержащимися в законодательных актах специального характера ссылками на процессуальные документы и соответствующими регламентами, то возникают особые взаимосвязи между административной юстицией и соответствующей процессуальной деятельностью квазисудебных органов.

В-третьих, административная юстиция, будучи основной подсистемой государственной системы урегулирования административно-правовых споров, одновременно входит в систему административно-процессуального законодательства, неразрывно связана с другими элементами этой системы, в частности определяющими порядок деятельности и принятия решений органами исполнительной власти, иными органами и должностными лицами публичной власти. Только наличие законодательства, регламентирующего такие процедуры, позволяет реально осуществлять административную юстицию, рассматривать и разрешать соответствующие споры. В этой связи развитие административной юстиции невозможно без принятия Федерального закона «Об административных процедурах», дальнейшей разработки и совершенствования других нормативных правовых актов, в том числе, регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, определяющих порядок деятельности и принятия решений органами публичной власти.

<< | >>
Источник: Семенихина Анастасия Юрьевна. РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РОССИИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ, ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва —2016. 2016

Еще по теме §-1.2. Взаимосвязь административной юстиции с административным процессом.:

  1. 4.1 Понятие, сущность и особенности административного процесса и проблемы кодификации административно-процессуального законодательства
  2. §1. Административная юстиция в России.
  3. §8. Административная юстиция в Египте.
  4. §7» Административная юстиция в Китае.
  5. §-2.3. Совершенствование законодательства в сфере административной юстиции.
  6. §-2.4. Организационные вопросы развития административной юстиции.
  7. §4. Административная юстиция во Франции.
  8. 4 АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС, КАК ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
  9. § 1.2. Административное судопроизводство как правовой институт административного, административного процессуального права
  10. §3- Административная юстиция в Англии,
  11. 4.5 Проблемы правового регулирования института административной юстиции в Республике Казахстан
  12. §6. Административная юстиция в Болгарии.
  13. §2. Административная юстиция в США.
  14. §-1.1. Этапы становления и актуальные проблемы административной юстиции в России.
  15. §5. Административная юстиция в Германии.
  16. ГЛАВА V. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ.
  17. § 1.3. Особенности спора о праве в административной юстиции
  18. §-2.1 Система правового регулирования административной юстиции.
  19. §-2.2. Процессуальные проблемы осуществления административной юстиции.
  20. Глава 1. Теоретические аспекты развития административной юстиции.
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право социального обеспечения - Право ценных бумаг - Правоведение - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная экспертиза - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Хозяйственное право - Экологическое право - Юридическая психология -