<<

§ 2. Приобретение права частной собственности на земельные участки в городе Москве путем переоформления

Проблемы переоформления права постоянного (бессрочного) пользования на землю стоят перед большинством российских предприятий. В предшествующий этап бурной приватизации государственного имущества земельное законодательство старалось исключить возможность передачи в собственность вместе с основными приватизируемыми активами земельных участков.

Новое же законодательство, наоборот, направлено на сокращение применения ограниченных вещных прав на землю и установление двухуровневой системы основных видов титулов: собственность и аренда. В силу этого фактора в перспективе право постоянного (бессрочного) пользования сохранится только для весьма ограниченного круга лиц: государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий, а также для органов государственной власти и местного самоуправления (ст. 20 ЗК РФ).

Правовые проблемы переоформления права постоянного (бессрочного) пользования разбиваются на две основные группы вопросов: правовые основания переоформления и взимаемые платежи, среди которых отдельно выкупные и арендные. При этом вопрос механизма исчисления выкупных платежей имеет широкое долгоиграющее практическое значение. Он затрагивает не только цели переоформления земельных участков, но и случаи выкупа земли собственниками зданий, строений и сооружений (ст. 36 Земельного кодекса РФ). Однако в силу значительного объема, а также налогово-правовой специфики вопроса о взимаемых платежах последние не будут освещаться в данной статье.

Земельное законодательство, закрепив в Федеральном законе «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ требование о необходимости переоформления юридическими лицами рассматриваемого права до 1 января 2006 года, не

определило последствий невыполнения этого требования. У землепользователей сразу же возникают вопросы в отношении перспектив сохранения данного титула:

- прекратится ли он автоматически без возможности переоформления на другие титулы в преимущественном порядке;

- сохранится ли без ограничений лишь при наличии на участке надлежащим образом оформленных на праве собственности зданий, строений или сооружений;

- будет ли принудительно переоформлен в аренду;

- будет ли принудительно переоформлен в собственность;

- сохранится ли без ограничений;

- повлечет ли сохранение права (как до 1 января 2006 г., так и после) невыгодные для землепользователя условия.

Ответы на эти вопросы следует выводить из действующего законодательства, а также судебной практики по схожим ситуациям, поскольку непосредственная практика появится лишь после 1 января 2006 года. Согласно п. 3 ст. 20 Земельного кодекса РФ право постоянного (бессрочного) пользования, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие Земельного кодекса РФ, сохраняется. С другой стороны, в соответствии со ст. 3 Вводного закона юридические лица (за исключением государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий, а также органов государственной власти и местного самоуправления) обязаны переоформить данное право на право аренды или приобрести участки в собственность до 1 июля 2012 года. Таким образом, из смысла приведенных норм в их системной взаимосвязи следует вывести положение, закрепляющее возможность гарантированного сохранения права постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицам лишь до 1 июля 2012 года; физическим же лицам - бессрочно.

Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 212-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения

условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности» были внесены изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и установлена административная ответственность за нарушение установленных земельным законодательством сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность1. Совершение данного правонарушения влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от двадцати тысяч до ста тысяч рублей.

Вместе с тем самим ЗК РФ в качестве оснований прекращения права постоянного (бессрочного) пользования не предусмотрено невыполнение требования о переоформлении этого права (ст. 45). Следовательно, после 1 июля 2006 года право постоянного (бессрочного) пользования автоматически не прекратится.

Конституционный Суд РФ в своем Определении от 25 декабря 2003 г. № 512-О прямо указал, что положения земельного законодательства о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования не содержат оснований для изъятия земельных участков, а поэтому не могут рассматриваться как допускающие внесудебный порядок лишения имущества и тем более национализацию. Устанавливая предельный срок переоформления, законодатель был вправе определить сферу действия новой нормы во времени и по кругу лиц, что согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Определении от 2 октября 2003 г.

№ 346-О, не может рассматриваться как нарушение конституционных прав.

Несмотря на то, что с правовой точки зрения даже при невыполнении

1 Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 212-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 41. Ст. 4009.

обязанности по переоформлению до 1 июля 2006 г. право постоянного (бессрочного) пользования не прекратится автоматически, уже сегодня очевидно, что со стороны органов власти будут предприниматься действия по понуждению землепользователей заключать договоры аренды. Так, по словам руководителя Департамента земельной политики - бывшего Минимущества РФ Елены Бондаренко, «если компании не переоформят право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком самостоятельно, то территориальные органы Минимущества России будут через суд заключать с ними договоры аренды земли... Соответственно с предприятий будет взиматься арендная плата»1. Более того, на практике уже сейчас встречаются случаи, когда органы власти в нарушение установленных Законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» сроков при помощи административных рычагов воздействия требуют переоформлять права на землю.

Так, например, непереоформившим свои права землепользователям незаконно отказывают в получении разрешений на строительство (перепланировку), в приемке возведенных строений в эксплуатацию, в подключениях к технологической инфраструктуре, создают прочие барьеры.

Возникает также вопрос о переоформлении норм к индивидуальным предпринимателям, на которых, исходя из буквального прочтения норм земельного законодательства, не возложена обязанность по переоформлению рассматриваемого права. Кроме этого, законодательство с первого взгляда не только провело разделение по форме осуществления предпринимательской деятельности, но и закрепило неравные положения в плане выкупа. Так, исходя из буквального текста норм ст. 20 Земельного кодекса РФ и ст. 3 Вводного закона в их системной взаимосвязи юридические лица обязаны выкупать или брать в аренду, а индивидуальные предприниматели имеют

1 См.: Материалы «круглого стола» «Выкуп земли и минимизация земельных платежей» // Финансовый директор. № 12(18). Декабрь 2003 г. С. 44 - 54.

право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в постоянном (бессрочном) пользовании земельный участок (п. 5 ст. 20 Земельного кодекса РФ).

Однако на рассмотренном вопросе проблемы толкования норм о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования в отношении граждан не исчерпываются. Право граждан, не являющихся предпринимателями, на однократную бесплатную приватизацию земельных участков, находящихся у них в постоянном (бессрочном) пользовании, на практике в подавляющем большинстве случаев толкуется ограничительно.

В рамках поставленного вопроса представляется важным рассмотреть последствия сохранения у землепользователей права постоянного (бессрочного) пользования. Здесь следует отметить, что обладатели такого титула значительно скованы в своих возможностях. В соответствии с п. 4 ст. 20 Земельного кодекса РФ граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками. Наряду с этим запретом п. 6 ст. 3 Вводного закона установлен также запрет на распоряжение правом постоянного бессрочного пользования путем его внесения в уставные капиталы коммерческих организаций.

Следует отметить, что данные ограничения не влекут невозможность отчуждения недвижимости, расположенной на земельном участке, и не ограничивают это право. Однако в соответствии с п. 2 ст. 3 Вводного закона переход прав на земельный участок, на котором расположена недвижимость, имеет следующие особенности: «При продаже зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам (за исключением указанных в пункте 1 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации юридических лиц) на праве постоянного (бессрочного) пользования, право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками подлежит переоформлению на право аренды земельных участков или земельные участки должны быть приобретены в собственность в

соответствии с положениями Земельного кодекса Российской Федерации по выбору покупателей зданий, строений, сооружений».

Как было отмечено выше, землепользователи также должны быть готовы к тому, что органы власти будут создавать всевозможные административные барьеры тем, кто не переоформит право постоянного (бессрочного) пользования.

В конечном счете, непереоформление права постоянного (бессрочного) пользования может повлечь не только ограничение правомочий землепользователя, но и целый ряд неблагоприятных последствий. Так, следует обратить внимание на то, что переоформление в собственность земельных участков, находящихся на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическими лицами по правилам ст. 36 ЗКРФ с применением налоговых ставок, гарантировано только до 1 января 2006 г. (ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ»). Далее такая возможность прямо не предоставляется (кроме случаев наличия у соответствующего землепользователя оформленных строений). Следовательно, есть основания полагать, что переоформление участков из постоянного (бессрочного) пользования в собственность после 1 января 2006 г. будет осуществляться по рыночным ценам. Кроме того, следует предположить, что, исходя из приведенных формулировок законодательства, властями будут просто предприниматься отказы землепользователям в переоформлении их земель в собственность. Будут обязывать брать участки лишь в аренду. На выкуп же землепользователям следует рассчитывать лишь на торгах при условии предварительного отказа от права постоянного (бессрочного) пользования. Такая практика уже складывается по схожему в определенной мере титулу пожизненного наследуемого владения в отношении граждан, осуществляющих на соответствующих участках предпринимательскую деятельность или уже воспользовавшихся единожды своим правом однократно бесплатно приобрести в собственность земельный участок в соответствии с п. 3 ст. 21 ЗК РФ.

При анализе ситуации с реализацией положений земельного законодательства о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования возникает вопрос о том, в чем состоит правовое содержание процедуры переоформления этого права. В силу ст. 3 Вводного закона в поставленном вопросе следует руководствоваться ст. 36 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которой процедура переоформления выглядит следующим образом. Для приобретения прав на земельный участок граждане или юридические лица обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления (в соответствии со ст. 29 Земельного кодекса РФ) с заявлением о приобретении прав на земельный участок с приложением его кадастровой карты (плана). Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в двухнедельный срок со дня поступления указанного заявления принимает решение о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно или в случаях, указанных в п. 1 ст. 20 Земельного кодекса РФ, на праве постоянного (бессрочного) пользования либо готовит проект договора купли-продажи или аренды земельного участка и направляет его заявителю с предложением о заключении соответствующего договора.

Согласно примечанию к ст. 3 Вводного закона переоформление права на земельный участок включает в себя:

- подачу соответствующего заявления юридическим лицом;

- принятие решения исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предусмотренными ст. 29 Земельного кодекса РФ, о предоставлении земельного участка на соответствующем праве;

- государственную регистрацию возникающего при переоформлении права в соответствии с ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ1.

Как видим, такая процедура отличается от механизма приобретения прав

1 Российская газета. 1997. № 145.

на земельный участок, предусмотренного ст. 36 ЗК РФ, т.к. в ней пропущено существенное звено - заключение договора. Однако действительно ли не требуется заключения договора аренды или купли-продажи земельного участка при переоформлении прав на землю и возможно ли в принципе приобретение прав на землю в таких случаях без заключения договора, в силу одного лишь решения государственного органа?

Для ответа на этот вопрос рассмотрим основания возникновения прав на землю с точки зрения действующего законодательства. Существует концепция, согласно которой договоры в земельном праве с участием в качестве стороны государственного или муниципального образования являются публично-правовыми, обязательства возникают из актов органов власти и основанных на них договорах с административным режимом.

В новом ЗК РФ положение о том, что имущественные правоотношения в земельном праве возникают на основе административных актов и заключаемых в их развитие договоров, прямо не закреплено. Однако ст. 1 Кодекса устанавливает, что при регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли. В ст. 3 ЗК РФ говорится о том, что земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель, а имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Пункт

1 ст. 25 ЗК РФ предусматривает, что права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV ЗК РФ, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с ФЗ «О

государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Поскольку в законодательстве не содержится ясного и недвусмысленного положения о том, что при переоформлении права на земельный участок не требуется заключения договора, такой договор необходим во всех случаях, и он является необходимым элементом юридического состава, на основании которого прекратится право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком и возникнет право собственности или аренды.

В ситуации по переоформлению права постоянного (бессрочного) пользования законодательством прямо обязанность по заключению договора не установлена. Тем не менее, необходимо обратить внимание на содержание положений п. 1 и п. 6 ст. 36 Земельного кодекса РФ, предоставляющих исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков гражданам и юридическим лицам - собственникам зданий, строений, сооружений, находящихся на соответствующем участке. Наделение указанных лиц таким правом с неизбежностью порождает и корреспондирующую этому праву обязанность. Таким образом, можно сделать вывод, что в результате обращения заинтересованного лица с заявлением о приобретении прав на земельный участок у соответствующего органа исполнительной власти или органа местного самоуправления возникает обязанность заключить соответствующий договор.

Не должно смущать и то обстоятельство, что согласно п. 6 ст. 36 Земельного кодекса РФ с предложением о заключении договора обращается лицо, для которого заключение договора является обязательным. Пункт 2 ст.

445 Гражданского кодекса РФ специально регулирует такую ситуацию и предусматривает, что в случаях, когда заключение договора обязательно для стороны, направившей оферту (проект договора), и ей в течение тридцати дней будет направлен протокол разногласий к проекту договора, эта сторона

обязана в течение тридцати дней со дня получения протокола разногласий известить другую сторону о принятии договора в ее редакции либо об отклонении протокола разногласий. При отклонении протокола разногласий либо неполучении извещения о результатах его рассмотрения в указанный срок сторона, направившая протокол разногласий, вправе передать разногласия, возникшие при заключении договора, на рассмотрение суда.

Неисполнение органом, принимающим решение о предоставлении земельного участка, обязанности направить оферту в двухнедельный срок дает основания полагать, что данный орган уклоняется от заключения договора. В данной ситуации перед управомоченным лицом встает выбор либо направить свою оферту по правилам п. 1 ст. 445 Гражданского кодекса РФ, либо сразу обратиться в суд по правилам п. 4 этой же статьи.

Иногда могут возникать ситуации, когда лицо, подавшее заявление о переоформлении прав на земельный участок, решило до заключения договора, но после принятия соответствующего решения органом государственной власти или местного самоуправления отказаться от переоформления права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок (в пределах предельного установленного законом срока) либо переоформить его на иное право, чем было первоначально заявлено.

Представляется, что в этом случае органы публичной власти не вправе понудить заявителя к заключению договора, поскольку: а) право на переоформление прав на земельный участок принадлежит юридическому лицу или гражданину; б) нет оснований квалифицировать подачу заявления на переоформление права в качестве оферты о заключении предварительного договора, содержащего обязательство заключить договор аренды или купли- продажи, а решение органа публичной власти - в качестве акцепта этой оферты.

Весьма важным представляется также вопрос о статусе земельного участка в период после принятия решения о его предоставлении на новом праве и заключения договора. Это связано с тем, что на практике органы

публичной власти вносят в решение о переоформлении прав на земельный участок отдельный пункт о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок. Однако означает ли это, что право постоянного бессрочного пользования прекращается немедленно с момента принятия такого решения и что в указанный период землепользователь не имеет никакого титула на земельный участок? Положительный ответ на данный вопрос означал бы, что заявитель под гнетом такой неопределенности фактически вынужден был бы заключить договор в соответствии с решением органа публичной власти, поскольку закон не предусматривает ни механизма

«возврата» права постоянного (бессрочного) пользования, ни возможности изменения сделанного ранее выбора будущего права на земельный участок (аренда или собственность).

Действительно, предоставлению земельного участка на ином праве логически должно предшествовать прекращение прежнего права. Анализ пунктов 1 и 3 ст. 53 Земельного кодекса РФ приводит к выводу, что право постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок прекращается в момент, когда уполномоченный орган публичной власти распорядился земельным участком на основании поданного лицом заявления об отказе от права на земельный участок. При существующей законодательной неурегулированности порядка прекращения права на земельный участок есть риск того, что таким распоряжением будет признано издание акта о предоставлении земельного участка на новом праве.

Однако, по нашему мнению, в ситуации с переоформлением права постоянного (бессрочного) пользования момент прекращения указанного права не может совпадать с моментом издания органом публичной власти соответствующего решения. Данное утверждение может быть обосновано тем, что примечание к ст. 3 Вводного закона, описывающее процедуру переоформления прав, говоря и о содержании заявления, и о содержании решения о предоставлении земельного участка, не упоминает о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования, но лишь о предоставлении

земельного участка на соответствующем праве. Данный подход представляется совершенно логичным и обусловлен тем, что отказ от

«старого» права при переоформлении осуществляется лишь при условии фактического возникновения нового права, и прекращение «старого» права как самостоятельная процедура отсутствует.

Из вышеизложенного следует, что право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком при переоформлении этого права прекращается лишь в случае подписания сторонами договора купли-продажи или аренды, причем обязанность подписания такого договора лежит лишь на государстве или муниципальном образовании.

Важное практическое значение имеет вопрос о том, кто решает, на какой титул будет переоформлено право постоянного (бессрочного) пользования - собственность или аренда. С одной стороны, из п. 6 ст. 36 Земельного кодекса РФ можно сделать вывод о том, что окончательное решение относительно судьбы земельного участка (продажа или передача в аренду) принимает орган, уполномоченный распоряжаться соответствующим земельным участком, по собственному усмотрению. В то же время п. 2 ст. 3 Вводного закона говорит о том, что приобретение земельного участка в собственность осуществляется по желанию землепользователя.

Конституционный Суд РФ в своем Определении от 25 декабря 2003 г. № 512-О истолковал рассматриваемые положения законодательства следующим образом: «Указание... на возможность для юридического лица по своему желанию приобрести земельный участок в собственность или использовать его на правах арендатора при том, что в соответствии с п. 3 ст. 20 Земельного кодекса РФ за ним сохраняется право постоянного (бессрочного) пользования этим участком, свидетельствует о предоставлении права выбора самому юридическому лицу и отсутствии какого-либо произвольного ограничения свободы в заключении договора».

Более того, во Вводном законе прямо указано, что при продаже зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках,

предоставленных юридическим лицам на праве постоянного (бессрочного) пользования, право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками подлежит переоформлению на право аренды земельных участков или земельные участки должны быть приобретены в собственность в соответствии с положениями Земельного кодекса РФ по выбору покупателей зданий, строений, сооружений. Представляется необоснованным такое положение вещей, при котором право выбора собственника зданий, строений, сооружений на приватизацию земельного участка будет поставлено в зависимость от того, когда он приобрел соответствующие здания, строения, сооружения - до или после введения в действие Земельного кодекса РФ.

Таким образом, мы видим, что выбор способа переоформления - аренда или собственность принадлежит исключительно землепользователю. Любые ограничения этого права должны быть ясно и недвусмысленно установлены в законе. Такие ограничения указаны как в ст. 27 Земельного кодекса РФ - земли, изъятые из оборота, и земли, ограниченные в обороте, так и в п. 5 ст. 3 Вводного закона, согласно которому до установления Президентом РФ указанного в п. 3 ст. 15 Земельного кодекса РФ перечня приграничных территорий не допускается предоставление земельных участков, расположенных на указанных территориях, в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам.

В соответствии с п. 7 ст. 3 Вводного закона со дня введения в действие Земельного кодекса РФ приватизация зданий, строений, сооружений, в том числе зданий, строений, сооружений промышленного назначения, без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается, за исключением случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в нем. Таким образом, помимо норм земельного законодательства порядок выкупа земельного участка, на котором расположены приватизированные объекты недвижимости, регулируется также ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ, в частности ст. 28 этого Закона.

На практике возникает вопрос о том, в какой мере указанные нормы следует применять при переоформлении права постоянного бессрочного пользования. Так, в Постановлении Президиума ВАС РФ от 28 сентября 2004 г. № 992/04 при рассмотрении спора, возникшего именно в связи с переоформлением этого права, было указано, что «в силу пункта 1 статьи 36 Земельного кодекса РФ и пункта 3 статьи 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»1 истец имеет право на приобретение в собственность данного участка». После этого последовал переход к нормам п. 14 ст. 43 Закона о приватизации, согласно которым до разграничения государственной собственности на землю решение о приватизации земельного участка принимается органом, принявшим решение о приватизации находящейся на этом участке недвижимости.

Определившись с основаниями и процедурой переоформления права постоянного (бессрочного) пользования, необходимо рассмотреть вопрос о составе земельных участков, права на которые подлежат переоформлению. Здесь у землепользователя может возникнуть два вопроса:

- все ли территории он вправе переоформить из постоянного (бессрочного) пользования в собственность или нет;

- обязан ли землепользователь переоформлять фактически не используемые им территории и может ли он от них отказаться вообще.

В отношении первого вопроса следует сказать следующее.

В соответствии с законодательством о переоформлении предприятия могут выкупить весь земельный участок, который находится у них на праве постоянного (бессрочного) пользования, несмотря на то что зачастую местные власти будут препятствовать этому. Особенно часто это случается в крупных городах, где органы местного самоуправления пытаются урезать территорию. В этом случае законодатель на стороне землепользователя, который вправе выкупить землю в тех границах, в которых она была ему изначально

1 Российская газета. 2002. № 16.

предоставлена. Однако здесь следует учитывать следующее.

В соответствии со ст. 27 Земельного кодекса РФ выделяются земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, которые не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Кроме этого, выделяются земельные участки, ограниченные в обороте, которые не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Из анализа этих перечней вытекает, что ситуации, когда эти нормы могут быть применены к землям, используемым организациями на праве постоянного (бессрочного) пользования, в настоящее время будут редки. Все большее значение будет приобретать возможность применения к указанной ситуации нормы п. 8 ст. 28 Закона о приватизации, многократно сужающей состав земель, которые можно переоформить в собственность в порядке, предусмотренном Вводным законом. Применение Закона о приватизации позволяет на практике существенно ограничить возможности землепользователей в приватизации земельных участков. Согласно п. 8 ст. 28 Закона о приватизации, в частности, не подлежат отчуждению в соответствии с данным Законом земельные участки водоохранного и санитарно-защитного назначения, общего пользования, зараженные опасными веществами и подвергшиеся биогенному заражению, а также предусмотренные генеральными планами развития территории для использования в государственных или общественных интересах. При столь расплывчатых формулировках подтянуть любой, подчеркиваем - любой, земельный участок к таким категориям не составляет особого труда.

Кстати, существует и обратное несовпадение, когда перечень участков, ограниченных в обороте по Земельному кодексу РФ, охватывает случаи, не вошедшие в перечень п. 8 ст. 28 Закона о приватизации, например участки для нужд связи, космической инфраструктуры, гидротехнических сооружений, для производства ядовитых веществ и наркотических средств. В данной ситуации следует сказать, что, во-первых, Закон о приватизации изначально

не устанавливает свой перечень ограниченных в обороте участков. Он указывает лишь на неприменимость к данным участкам процедуры приватизации, установленной данным конкретным законом. Во-вторых, поскольку в силу Вводного закона действует общее правило о том, что приватизация зданий, строений, сооружений, в том числе промышленного назначения, без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается, за исключением случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте, то следует считать, что, несмотря на отсутствие в перечне ст. 28 Закона о приватизации всех изъятых из оборота земельных участков, все равно неохваченные участки будут относиться к изъятым из оборота, в том числе и для целей приватизации, на основании общего правила ст. 27 Земельного кодекса РФ.

Ситуация с перечнем Закона о приватизации, ограничивающим перечень подпадающих под приватизацию участков, уже получила отражение в судебной практике. Так, Постановлением ФАС Дальневосточного округа от

23 июля 2003 г. № Ф03-А04/03-2/1578 были отменены судебные акты нижестоящих инстанций, обязавшие орган местного самоуправления заключить договор купли-продажи земельного участка, принадлежащего на праве постоянного (бессрочного) пользования. Дело было направлено на новое рассмотрение как раз для того, чтобы определить, «действуют ли в отношении испрашиваемого земельного участка ограничения, установленные генеральным планом развития города». При новом же рассмотрении землепользователю было отказано в иске по мотиву обращения в ненадлежащий орган (Постановление ФАС Дальневосточного округа от 18 февраля 2004 г. № Ф03-А04/032/3250). Нетрудно предвидеть, что если землепользователь обратится в орган, определенный ст. 43 Закона о приватизации, то ограничения, установленные ст. 28 этого же Закона, опять возникнут перед ним в полном объеме.

Таким образом, в законодательстве прямо содержатся нормы,

способствующие коррупции и позволяющие не допустить переоформление права постоянного (бессрочного) пользования на право собственности. Следовательно, в такой ситуации у землепользователя остается только один вариант - аренда. Говорить при этом о праве выбора не приходится. Однако здесь не следует забывать о том, что в силу Постановления Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. № 3-П нормы законодательства, дающие возможность произвольного применения закона, нарушают конституционный принцип равенства всех перед законом и судом.

Несомненно, что данная коллизия до ее разрешения высшими судебными инстанциями создаст серьезные препятствия на пути переоформления права постоянного (бессрочного) пользования. Выход из данной ситуации должен быть основан на признании в правоприменительной практике позиции, в соответствии с которой п. 8 ст. 28 Закона о приватизации будет рассматриваться не в качестве перечня запрещенных к приватизации участков, а в качестве перечня территорий, приватизация которых осуществляется не по нормам указанного Закона, а по нормам ЗК РФ. Тем более что именно такой подход вытекает из буквального прочтения рассматриваемых положений Закона о приватизации, которые указывают на то, что отчуждению не подлежат участки по содержащемуся перечню лишь в соответствии с Законом о приватизации.

Представляется, что навязывание арендных правоотношений тем более не может быть признано правомерным. Дело в том, что арендные правоотношения подчиняются требованиям норм гражданского законодательства, а в соответствии со ст. 606 Гражданского кодекса РФ по договору аренды арендодатель обязуется предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. То есть аренда - это в любом случае правоотношение по использованию земли, по извлечению из нее полезных свойств. В том случае, если санитарная зона используется предприятием для промышленных целей и предоставлена ему официально в пользование, то говорить о пользовании землей еще возможно.

Однако если предприятие не использует земли санитарной зоны для производственных целей, не извлекает каких-либо полезных свойств, то и не может быть по своей природе и правоотношений аренды.

По действующему земельному законодательству Российской Федерации граждане также имеют возможность приобрести в собственность земельные участки, путем переоформления права пожизненного наследуемого владения земельным участком (ст. 265 - 267 ГК РФ, ст. 21 ЗК РФ).

В настоящее время в связи с установлением упрощенного порядка оформления прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества1 особую актуальность приобретает переоформление в собственность ранее предоставленных гражданам земельных участков на праве пожизненного наследуемого владения.

Появление в России в начале 90-х годов права пожизненного наследуемого владения земельными участками было вызвано скорее политическими, чем экономическими причинами. Наше общество не было готово к появлению и становлению частной собственности на землю, однако было очевидно, что земле необходим хозяин. Указанное право, с одной стороны, закрепляло земельный участок за конкретным лицом, наделяя его широкими полномочиями в отношении такого земельного участка, а с другой

- было формально правом частной собственности на землю. Такое положение дел являлось своего рода компромиссом. Земельные участки на праве пожизненного наследуемого владения предоставлялись гражданам в виде приусадебного участка для ведения личного подсобного хозяйства и гражданам для создания крестьянского (фермерского) хозяйства.

Право пожизненного наследуемого владения впервые введено Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28

1 Подробнее см.: Федеральный закон от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» // Российская газета. 2006. 7 июля.

февраля 1990 г1. В дальнейшем это право было воспроизведено ЗК РСФСР 1991 г., по которому граждане наделялись правом на получение земельных участков в собственность, пожизненное наследуемое владение или аренду (ст. 7). Однако последующее введение права частной собственности на землю сделало излишним существование права пожизненного наследуемого владения как особой разновидности вещных прав. Поэтому Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» право пожизненного наследуемого владения из ЗК РСФСР было исключено. Вместе с тем в других федеральных законах, прежде всего в ГК РФ и ЗК РФ, это право сохранилось (хотя и с определенными ограничениями). По своему содержанию оно представляло собой завуалированную форму ограниченного права частной собственности на землю.

Вместе с тем пожизненное наследуемое владение к тому времени было уже предусмотрено рядом иных законов и нормативных правовых актов как Российской Федерации, так и ее субъектов. Полностью не удалось отказаться от пожизненного наследуемого владения в 90-х годах, что повлияло на включение его в перечень видов прав на землю в новом ЗК РФ 2001 г. В то же время законодателем сделан новый существенный шаг, который позволил отказаться от этого института, - предоставление земельных участков на указанном праве вновь после введения в действие ЗК РФ не производится, и главное - содержание права пожизненного наследуемого владения существенно сужено. Представляется, что с течением времени физические лица, владеющие земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения, переоформят его на право частной собственности на землю, предоставляющее наиболее широкие возможности по распоряжению земельными участками.

1 Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 10. Ст. 129.

По ныне действующему земельному законодательству (ст. 21 ЗК РФ) распоряжение земельным участком, предоставленным на праве пожизненного наследуемого владения, не допускается, за исключением перехода прав на земельный участок по наследству. Введенное ограничение на распоряжение земельным участком означает невозможность передачи такого участка в аренду или безвозмездное срочное пользование, как это было предусмотрено ст. 267 ГК РФ. Но с недавнего времени указанное противоречие норм ЗК РФ (ст. 21) и ГК РФ (ст. 267) устранено. Ст. 267 ГК РФ в настоящее время действует в следующей редакции: «распоряжение земельным участком, находящимся в пожизненном наследуемом владении, не допускается, за исключением случая перехода права на земельный участок по наследству»1.

Для того чтобы получить право распоряжения участком в полном объеме, его необходимо переоформить в собственность бесплатно (ст. 25.2 Федерального закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество)2. Необходимо подчеркнуть, что перерегистрация является правом, а не обязанностью лиц, владеющих участками на праве пожизненного наследуемого владения. Указанное положение ЗК РФ было принято в развитие ранее действовавшего земельного законодательства, направленного на поддержание стабильности прав на землю. Так, Указом Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю» было установлено, что находящиеся в пожизненном наследуемом владении граждан земельные участки сохраняются за ними в полном размере и что запрещается обязывать указанных граждан выкупать эти участки либо брать в аренду.

Анализируя содержание такого вещного права, как пожизненное наследуемое владение земельным участком, важно отметить следующие

1 Ст. 267 ГК РФ в редакции, установленной Федеральным законом от 26 июня 2007 г. № 118-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2007. № 27. Ст. 3213.

2 Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Российская газета. 1997. 30 июля.

моменты. Изменение правового регулирования права пожизненного наследуемого владения земельным участком, предусмотренного ст. 265 - 267 ГК РФ, было вызвано, прежде всего, тем, что право бесплатного «вечного» пользования земельным участком нехарактерно для рыночной экономики и дальнейшее его использование при существовании в правовой системе РФ вещного права собственности, обязательственных прав аренды и безвозмездного пользования было бы нецелесообразным, ибо при помощи данных прав можно описать все возможные модели отношений лиц и публично-правовых образований к земельным участкам, востребованные в гражданском обороте. Такое понимание логики законодателя подтверждается и тем, что закрепленное в ГК РФ право пожизненного наследуемого владения земельным участком - еще одно наследие прошлой системы хозяйствования - также не воспринято как имеющее перспективы применения, но лишь как остаточное явление. Его регулирование сходно с регулированием права постоянного пользования: уже существовавшее на момент введения в действие ЗК РФ право сохраняется, в дальнейшем же предоставление гражданам земельных участков на подобном праве запрещается, распоряжение участком также не допускается (в данных обстоятельствах - за исключением случаев перехода права по наследству)1.

Представляются сомнительными и необоснованными необходимость и целесообразность существования права пожизненного наследуемого владения земельным участком в сегодняшних экономических реалиях, когда все большее значение приобретают обязательственные права, право пожизненного наследуемого владения земельными участками может существовать только в «переходном» ЗК РФ, и от них следует отказаться в дальнейшем. Право пожизненного наследуемого владения - это искусственно созданный институт: «он не был присущ ни советскому земельному праву, ни

1 См.: Певницкий С.Г. Актуальные проблемы вещных прав: институт права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками после принятия Земельного кодекса.

дореволюционному российскому праву. Никаких экономических задач его введение также не решило. Поэтому в условиях все более широкого предоставления гражданам земельных участков в собственность стала вызывать сомнение необходимость существования этого вида прав на землю»1.

С момента введения в действие ЗК РФ 2001 г. земельные участки в пожизненное наследуемое владение не предоставляются, но приобретенные ранее участки на том или ином праве сохраняются. Если ГК РФ допускал ограниченное распоряжение земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения2, то ЗК РФ полностью исключил всякое распоряжение указанными участками. Одновременно было предоставлено гражданам право на однократную бесплатную приватизацию таких участков, причем без ограничения каким-либо сроком, а также независимо от их размера, нахождения в собственности гражданина иных земельных участков и взимания дополнительных денежных сумм, помимо установленных федеральными законами сборов (ст. 20, 21 ЗК РФ)3.

Таким образом, Земельный кодекс Российской Федерации 2001 г., а также Федеральный закон от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ об упрощенном порядке оформления прав граждан на земельные участки позволил гражданам, владеющим земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения, приобрести их в собственность, после чего распорядиться ими по своему усмотрению в полной мере: продать, подарить и конечно же передать

1 Гришаев С.П. Право пожизненного наследуемого владения. // СПС «Консультант Плюс».

2 Пункт 5 ст. 20, п. 3 ст. 21 ЗК РФ, касающиеся положений об однократной бесплатной приватизации земельных участков на указанных правах, утратили силу в связи с вступлением в силу Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ.

3 Положения ГК РФ, касающиеся возможности распоряжаться земельными участками, закрепленными на праве пожизненного наследуемого владения (ст. 267), подверглись изменению со стороны законодателя. В настоящее время у правообладателей земельных участков на указанном праве нет возможности распоряжаться такими земельными участками (подробнее см.: Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ, Федеральный закон от 26 июня 2007 г. № 118-ФЗ).

по наследству. Последний способ перехода права пожизненного наследуемого владения земельным участком другому лицу до внесения изменений в гражданское и земельное законодательство Российской Федерации был единственным, что естественно, ограничивало возможности гражданского оборота земельных участков.

<< | >>
Источник: Свиридов Илья Тимурович. Особенности приобретения права частной собственности на землю в городах федерального значения: на примере города Москвы. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2014. 2014

Еще по теме § 2. Приобретение права частной собственности на земельные участки в городе Москве путем переоформления:

  1. § 1. Приобретение права частной собственности на земельные участки в городе Москве путем приватизации
  2. § 4. Другие основания приобретения права частной собственности на земельные участки в городе Москве
  3. § 3. Приобретение права частной собственности на земельные участки в городе Москве через процедуру предоставления из публичной собственности
  4. ГЛАВА 2. СПОСОБЫ ПРИОБРЕТЕНИЯ ПРАВА ЧАСТНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ В ГОРОДЕ МОСКВЕ
  5. ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРИОБРЕТЕНИЯ В ЧАСТНУЮ СОБСТВЕННОСТЬ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В ГОРОДЕ МОСКВЕ
  6. § 1. Роль права частной собственности на земельные участки в развитии земельных отношений в городе Москве
  7. ГЛАВА 3. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРОВ, ВОЗНИКАЮЩИХ ПРИ ПРИОБРЕТЕНИИ В ЧАСТНУЮ СОБСТВЕННОСТЬ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В ГОРОДЕ МОСКВЕ
  8. § 3. Приобретение права частной собственности на земельные участки как правовая категория
  9. Свиридов Илья Тимурович. Особенности приобретения права частной собственности на землю в городах федерального значения: на примере города Москвы. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2014, 2014
  10. § 2. Проблемы судебной защиты права частной собственности на землю в городе Москве
  11. § 1. Значение судебной практики в защите права частной собственности на землю в городе Москве
  12. Аракельян Роберт Грантович. Резервирование и изъятие земельных участков в механизме правового регулирования отношений собственности [Электронный ресурс] : гражданско-правовой аспект : диссертация ... кандидата юридических наук : 12.00.03. - Москва: РГБ, 2007, 2007
  13. § 3. Этапы организации и проведения торгов по продаже земельных участков в собственность или в аренду
  14. § 2. Понятие и формы торгов по продаже земельных участков или права их аренды
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право социального обеспечения - Право ценных бумаг - Правоведение - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная экспертиза - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Хозяйственное право - Экологическое право - Юридическая психология -