<<
>>

§ 1. Государственные и муниципальные нужды как условия резер­вирования и изъятия земельных участков

Действующее российское и законодательство Краснодарского края допускает резервирование и изъятие земельных участков только для госу­дарственных и муниципальных нужд. Понятие государственных нужд от­сутствует в законодательстве, однако может быть дано на основе анализа норм Конституции РФ и Закона о Правительстве РФ.

К числу государствен­ных нужд могут быть отнесены: обеспечение неприкосновенности границ РФ, охрана ее конституционного строя, защита жизни, здоровья и имущест­ва граждан, охрана общественного порядка и экологической безопасности. В качестве муниципальных нужд могут рассматриваться вопросы непосред­ственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального об­разования, отнесенные федеральными законами к самостоятельному ведению населения и (или) органов местного самоуправления.

Согласно п. 1 ст. 55 ЗК РФ «Условия и порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд» изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муници­пальных нужд осуществляется только по основаниям, установленным ст. 49 ЗК РФ. Иные основания изъятия земельных участков не допускаются.

В соответствии со ст. 49 ЗК РФ «Изъятие, в том числе путем выку­па, земельных участков для государственных или муниципальных нужд», изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государст­венных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с:

1) выполнением международных обязательств Российской Федерации;

2) размещением следующих объектов государственного или муници­пального значения при отсутствии других вариантов возможного размеще­ния этих объектов:

- объекты федеральных энергетических систем и объекты энергети­ческих систем регионального значения;

- объекты использования атомной энергии;

- объекты обороны и безопасности;

- объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;

- объекты, обеспечивающие космическую деятельность;

- объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной гра­ницы Российской Федерации;

- линейные объекты федерального и регионального значения, обес­печивающие деятельность субъектов естественных монополий;

- объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения;

- автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мосты и иные транспортные ин­женерные сооружения местного значения в границах населенных пунктов и вне границ населенных пунктов;

3) иными обстоятельствами в установленных федеральными закона­ми случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, зе­мельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях, ус­тановленных законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, «государственные и муниципальные нужды» пред­ставляют собой задачи органов государственной власти и местного само­

управления, предусмотренные Конституцией РФ, Законом о Правительстве РФ и Законом об основах местного самоуправления.

В Законе Краснодарского края «Об основах регулирования земель­ных отношений в Краснодарском крае» содержится ст. 18 «Изъятие зе­мельных участков для государственных нужд Краснодарского края» следующего содержания:

«Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для госу­дарственных нужд Краснодарского края осуществляется в исключитель­ных случаях, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, а из земель, находящихся в государственной собственности Краснодарского края или в муниципальной собственности, также для:

- выполнения обязательств Краснодарского края, в том числе меж­дународных, связанных с созданием, реконструкцией, расширением зда­ний, строений, сооружений и их комплексов независимо от форм собственности, осуществляемыми за счет полного или частичного финан­сирования из средств краевого бюджета;

- обеспечения площадей, необходимых для лесоразведения и лесо­восстановления;

- образования особо охраняемых природных территорий краевого значения;

- застройки в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений, правилами землепользования и застройки, в том чис­ле и для отнесения земельных участков к земельным участкам общего пользования;

- разработки месторождений полезных ископаемых (за исключением общераспространенных полезных ископаемых).

Условием изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных нужд Краснодарского края является соблюдение ог­

раничений, установленных Земельным кодексом Российской Федерации для отдельных категорий земель.

Закон предусматривает возможность изъятия земельных участков только для государственных нужд. Однако содержание приведенной нор­мы Закона допускает возможность изъятия земельных участков из земель не только находящихся в собственности субъектов РФ, но и муниципаль­ных образований без учета их воли.

При этом не предусматривается пре­доставление выкупа земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, при их изъятии для государственных нужд Краснодарского края. Как нам представляется, такой подход ущемляет права муниципаль­ных образований и противоречит Земельному кодексу РФ. Кроме того, со­гласно ст. 49 ЗК РФ иные обстоятельства, предусмотренные законами субъектов РФ, как основания изъятия земельных участков, должны носить исключительных характер. В этой связи вызывает определенные сомнения исключительность таких обстоятельств, как:

- создание, реконструкция, расширение зданий, строений, сооружений и их комплексов независимо от форм собственности, осуществляемые за счет полного или частичного финансирования из средств краевого бюджета;

- застройка в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений, правилами землепользования и застройки.

Земельным кодексом РФ установлено, что земельные участки в город­ских и сельских поселениях могут быть изъяты, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд в целях застройки в соот­ветствии с генеральными планами городских и сельских поселений, прави­лами землепользования и застройки (п. 3 ст. 83 ЗК РФ). В данном случае речь идет о застройке, объекты которой подпадают под понятие государст­венные и муниципальные нужды, с одной стороны. С другой, они должны вписываться в архитектурный облик города, т.е. соответствовать генераль­ному плану городского поселения, правилам землепользования и застройки.

Для строительства иных объектов указанная норма Земельного кодекса РФ не может быть правовым основанием изъятия земельных участков.

В настоящее время наиболее пристальное внимание уделяется проек­ту Федерального закона № 321847-4 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части установления по­рядка резервирования земельных участков для государственных или муни­ципальных нужд»[88].

Правительство РФ одобрило проект федерального закона «О внесе­нии изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земельных участков для го­сударственных или муниципальных нужд».

Государство подтвердило свое право зарезервировать земельный участок, если на его территории плани­руется строительство объектов инженерной инфраструктуры. При после­дующем изъятии земель собственник должен будет получить за них компенсацию. В настоящий момент законопроект находится еще на рас­смотрении.

Законопроект разработан в рамках положений Конституции Россий­ской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации и направлен на устранение имеющегося в федеральном законодательстве пробела в от­ношении правового регулирования резервирования земельных участков. С целью повышения эффективности управления земельными ресурсами в Российской Федерации и снижения расходов публичных собственников при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд законопроектом предусматривается процедура утверждения и внесе­ния изменений в документацию о резервировании земель, а также устанав­ливается порядок использования земельных участков и их изъятия (в том

числе путем выкупа) для государственных и муниципальных нужд. Наряду с правовыми нормами резервирования документ установит критерии оцен­ки компенсации за изъятые участки. Вносимые изменения предполагают возможность резервирования земельных участков федеральными и регио­нальными органами государственной власти, органами местного само­управления для федеральных, региональных и муниципальных нужд соответственно.

Комитет по собственности считает законопроект крайне актуальным и поддерживает его концепцию. Вместе с тем к законопроекту имеется ряд конкретных замечаний, требующих устранения при доработке зако­нопроекта[89].

Анализ концепции законопроекта позволяет сделать вывод об отсут­ствии в ней единого подхода к содержанию института резервирования. В частности, в пункте 1 статьи 43.1 законопроекта говорится о том, что ре­зервирование осуществляется посредством введения ограничений на ис­пользование и (или) распоряжение зарезервированными земельными участками. Однако уже в пункте 3 той же статьи сказано, что само резер­вирование представляет собой ограничение прав на землю, что, по мень­шей мере, представляется спорным.

Таким образом, комитет по собственности считает, что в текст зако­нопроекта следует включить исчерпывающий перечень ограничений, ко­торые могут быть установлены решением о резервировании, поскольку орган, уполномоченный на принятие решения о резервировании, вправе лишь выбрать одно или несколько ограничений, которые прямо поимено­ваны в федеральном законе, но не вправе устанавливать иные ограничения. В частности, согласно статьям 36 и 55 Конституции РФ условия и порядок

пользования землей определяются на основании федерального закона и могут ограничиваться только федеральным законом, а согласно пункту 1 статьи 9 Земельного кодекса РФ установление ограничений прав собствен­ников (землепользователей, землевладельцев и арендаторов) земельных участков, ограничений оборотоспособности земель отнесено к компетен­ции Российской Федерации. Тем самым введение решением о резервиро­вании ограничений, не предусмотренных федеральным законом, формально будет противоречить земельному законодательству. При этом усложнит положение землепользователей, вынужденных обжаловать не­правомерные решения публичных собственников в судебном порядке.

В соответствии с законопроектом Земельный кодекс РФ дополняется новой главой - главой VI. 1 «Резервирование земель». В то же время, как следует из содержания указанной главы, объектом резервирования явля­ются исключительно земельные участки, то есть в силу статьи 6 Земельно­го кодекса РФ и статьи 1 Федерального закона «О государственном земельном кадастре» - части поверхности земли, границы которых описа­ны и удостоверены в установленном порядке. Тем самым в качестве объек­та резервирования могут рассматриваться только прошедшие государственный кадастровый учет земельные участки. Решение о резер­вировании, принятие которого предусматривает законопроект, должно в обязательном порядке содержать кадастровые номера резервируемых уча­стков (их частей). Тем самым не допускается возможность резервирования земель - территорий, не разделенных на прошедшие государственный ка­дастровый учет земельные участки. Однако пристальный анализ проекта вызывает ряд вопросов и опасений.[90]

Резервирование земельного участка, то есть объявление о его буду­щем изъятии или существенном ограничении в использовании, существует во всех экономически развитых странах. Резервирование должно пред-

ставлять собой весьма деликатный инструмент. Между тем согласно про­екту резервирование - инструмент весьма грубый. Объективно говоря, проект будет способствовать не сбалансированию частных и обществен­ных интересов, а административному переделу недвижимости.

Понятие «резервирование» необоснованно расширено: наряду с ог­раничением на использование в него включен также запрет на распоряже­ние. Смена собственника участка никак не затрагивает государственные или муниципальные интересы. Ведь требования и ограничения по исполь­зованию участка в равной степени обязательны для всех. Результатом та­кого нововведения станет административное манипулирование рынком. Администрации даруется право произвольного резервирования участков (до утверждения документов территориального планирования резервиро­вание допускается на основании решения о предварительном согласовании места размещения объекта п. 3 ст. 43.3 ЗК РФ.

Норма проекта о том, что до утверждения документов территориаль­ного планирования резервирование допускается на основании решения о предварительном согласовании места размещения объекта (п. 3 ст. 43.3 ЗК РФ), представлена как исключение. На самом деле она устанавливает правило: право администрации принимать решение о резервировании аб­солютно произвольно.

Поскольку «резервирование... допускается исключительно в связи с запланированным изъятием... « (п. 3 новой ст. 43.1 ЗКРФ, п. 8 ст. 1 проек­та), решение в отношении резервирования участка фактически есть решение именно об изъятии. Результатом его будет снижение стоимости недвижимо­сти. Тем не менее проект не содержит норм о возмещении собственникам и землевладельцам ущерба, вызванного непосредственно резервированием. Согласно проекту, «если земельный участок... изъят... для государственных или муниципальных нужд, убытки, причиненные резервированием земель­ных участков, подлежат включению в состав убытков, причиненных изъя­

тием (выкупом) земельного участка» (п. 2 ст. 43.6 ЗК РФ). Если же админи­страция зарезервировала частную собственность «про запас», но не провела изъятие, то никакого возмещения проект не предполагает. Следует учесть, что решение о резервировании может быть продлено или вновь принято в связи с произвольным предоставлением участка посредством предваритель­ного согласования места размещения объекта.

А. Лазаревский считает «такое положение открывает для администра­ции возможность безнаказанно манипулировать правами на недвижимость частных лиц. Изложенная схема возмещения противоречит норме Консти­туции РФ о предварительном и равноценном возмещении, которое должно предшествовать решению об изъятии прав (ч. 3 ст. 35 Конституции РФ)»[91].

Запрет резервирования земель, изъятых из оборота (п. 2 ст. 43.1 ЗК РФ, п. 8 ст. 1 проекта), не имеет рационального объяснения. Изъятыми из оборота сегодня могут быть самые различные земли, в том числе произ­вольно относимые постановлениями органов государственной власти или решениями органов местного самоуправления к особо охраняемым терри­ториям (ч. 1 ст. 94), закрытые административно-территориальные образо­вания (п. 7 ч. 4 ст. 27 ЗК РФ). Неизбежно возникновение коллизии между интересами различных уровней власти и местного самоуправления. На­пример, муниципалитет, не заинтересованный в прокладке на своей терри­тории государственного объекта инфраструктуры, сможет заблокировать проект, объявив территорию изъятой из оборота. Аналогично могут посту­пать и органы государственной власти в отношении муниципальных про­ектов инфраструктуры.

Ущерб от такой коллизии будет нести как все общество, так и все большее число частных собственников - из-за изъятия из оборота частных земельных участков[92].

Несколько противоречиво изложены в законодательстве нормы, оп­ределяющие круг органов, уполномоченных принимать нормативные акты о резервировании земельных участков для муниципальных нужд. Дело в том, что в соответствии с пунктом 2 статьи 279 ГК РФ решение об изъятии земельного участка для муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъ­ектов Российской Федерации. Государственные органы, уполномоченные принимать решения об изъятии земельных участков для муниципальных нужд, порядок подготовки и принятия этих решений определяются феде­ральным земельным законодательством, то есть Земельным кодексом РФ и иными федеральными законами.

Однако в соответствии с пунктом 1 статьи 11 ЗК РФ изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд входит в компетенцию не только государственных органов (статьи 9, 10 ЗКРФ), но и относится к полномочиям органов местного самоуправления в облас­ти земельных отношений. Кроме того, согласно пункту 1 (подпункт 20) статьи 14 Федерального закона «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации»[93] к вопросам местного зна­чения поселения относятся помимо утверждения генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки утверждение подготов­ленной на основе генеральных планов поселения документации по плани­ровке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градо­строительного проектирования поселений, а также резервирование и изъя­тие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд. Возникает вопрос: какой федеральный орган исполнительной власти вправе осуществлять изъятие земельных участков,

в том числе путем выкупа, для нужд Российской Федерации? В соответст­вии с подпунктом 5 пункта 1 статьи 9 Земельного кодекса РФ к полномо­чиям РФ в области земельных отношений относится изъятие для нужд РФ земельных участков, в том числе путем выкупа.

В Законе Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. № 532-K3 «Об ос­новах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» (с из­менениями и дополнениями от 10 октября 2006 г.) содержатся статья 15 «Резервирование земельных участков» и статья 16 «Изъятие земельных участков для государственных нужд Краснодарского края». Поскольку в названии статьи 15 не говорится о резервировании для государственных и муниципальных нужд, можно предположить, что резервирование земель­ных участков вполне возможно и для иных целей.

Изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд представляет собой национализацию (муниципализацию) объекта недвижимости, осуществляемую на основании судебного решения с пред­варительной компенсацией стоимости земли и находящегося в границах земельного участка иного недвижимого имущества. В соответствии с принципом, закрепленном п. 3 ст. 35 Конституции РФ изъятие земельного участка возможно лишь по решению суда.

Нами установлено, что резервирование земельных участков должно оканчиваться их выкупом (изъятием). Предлагается дополнить норму ст. 282 ГК РФ положением о том, что суд, рассматривая дело о принуди­тельном выкупе земельного участка, обязан установить действительную нужду органа публичной власти в использовании данного земельного уча­стка в целях, закрепленных в Конституции РФ.

Таким образом, «государственные и муниципальные нужды» пред­ставляют собой задачи органов государственной власти и местного само­управления, предусмотренные Конституцией РФ, Законом о Правительстве РФ и Законом о местном самоуправлении. С этой точки зрения не диожет

рассматриваться в качестве государственных и муниципальных нужд осу­ществление проектов строительства, не связанных с выполнением феде­ральных целевых программ.

<< | >>
Источник: Аракельян Роберт Грантович. Резервирование и изъятие земельных участков в механизме правового регулирования отношений собственности [Электронный ресурс] : гражданско-правовой аспект : диссертация ... кандидата юридических наук : 12.00.03. - Москва: РГБ, 2007. 2007

Еще по теме § 1. Государственные и муниципальные нужды как условия резер­вирования и изъятия земельных участков:

  1. § 2. Основания и порядок резервирования земельных участков для государственных и муниципальных нужд
  2. Глава 2. РЕЗЕРВИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
  3. § 3. Особенности резервирования земельных участков сельскохо­зяйственного назначения для государственных и муниципальных нужд
  4. § 1. Преобразование государственных и муниципальных предприятий в акционерные общества и внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы акционерных обществ как основные способы приватизации в России. Управление акциями, находящимися в государственной и муниципальной собственности, как один из главных механизмов управления государственным и муниципальным имуществом
  5. § 1. Понятие резервирования и изъятия земельных участков
  6. Глава 1. ПОНЯТИЕ И ИСТОЧНИКИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕЗЕРВИРОВАНИЯ И ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
  7. § 1. Понятие и условия действительности сделок с земельными участками, совершенных по итогам торгов
  8. Аракельян Роберт Грантович. Резервирование и изъятие земельных участков в механизме правового регулирования отношений собственности [Электронный ресурс] : гражданско-правовой аспект : диссертация ... кандидата юридических наук : 12.00.03. - Москва: РГБ, 2007, 2007
  9. Глава 2. Ведение государственного земельного кадастра как функция государственного управления земельными ресурсами
  10. § 3. Приобретение права частной собственности на земельные участки как правовая категория
  11. § 1. Роль права частной собственности на земельные участки в развитии земельных отношений в городе Москве
  12. Снос самовольной постройки как способ защиты прав при незаконной застройке земельного участка
  13. § 3. Особенности управления и контроля в акционерных обществах, созданных в процессе приватизации государственного и муниципального имущества, при передаче акций, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в доверительное управление и залог
  14. § 1. Казенное предприятие как элемент системы управления государственной и муниципальной собственностью
  15. § 2.2. Государственный или муниципальный контракт как раз­новидность договора подряда
  16. Глава I. Казенное предприятие как субъект правоотношений государственной и муниципальной собственности
  17. § 2. Понятие и формы торгов по продаже земельных участков или права их аренды
  18. § 4. Особенности недействительности сделок с земельными участками на торгах для жилищного строительства
  19. § 2. Правовое положение представителей РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в органах управления и контроля акционерных обществ, созданных в процессе приватизации государственного и муниципального имущества
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право социального обеспечения - Право ценных бумаг - Правоведение - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная экспертиза - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Хозяйственное право - Экологическое право - Юридическая психология -