ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Произошедшие в последние го­ды общественно-экономические перемены потребовали пересмотра основ правового регулирования отношений по поводу земельных участков, кото­рые долгое время были исключены из гражданского оборота.

С одной стороны, признание земельных участков недвижимым иму­ществом позволило вовлечь их в гражданский оборот и распространить на них нормы гражданского законодательства об объектах гражданских прав. С другой стороны, земля, земельные участки являются весьма специфиче­ским видом имущества: к их использованию всегда предъявляются высо­кие требования, обусловленные общественной значимостью и многофункциональным значением земли. Как справедливо отмечено Кон­ституционным Судом РФ, «земля является особого рода товаром, не­движимостью, а значит, в регулировании земельных отношений должны гармонично взаимодействовать нормы земельного и гражданского законо­дательства»^[1].

Земля, как и другие природные ресурсы, является достоянием народов Российской Федерации и составляет основу их жизнедеятельности. Право­вой режим земельных участков в границах муниципальных образований вы­зывает значительный общественный интерес, поскольку всякое изменение законодательства о праве собственности на земельные участки поселений непосредственно сказывается на судьбах миллионов российских граждан.

Введение в действие Части первой Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 г.^[2] (далее - ГК РФ) и Земельного кодекса Российской Фе­

дерации 2001 г.^[3] (далее - ЗКРФ) ознаменовали переход к регулированию отношений собственности на земельные участки с помощью частно­правовых методов. В ГК и ЗК РФ нашли свое отражение конституционные положения о праве частной собственности на земельные участки.

Остаются нерешенными проблемы установления четкого правового режима отдельных земельных участков, оснований и порядка прекращения субъективного права собственности на земельные участки, порядка разре­шения спорных вопросов землепользования.

Необходимость научного исследования проблем осуществления пра­ва собственности на земельные участки обусловлена, прежде всего, недос­татками и противоречиями, содержащими в нормах гражданского и земельного законодательства. Имеют место не только различные подходы в регулировании общественных отношений гражданским и земельным за­конодательством, но и отсылочные нормы к правовым актам, которые еще не приняты.

Вызывают обоснованную тревогу практика принятия региональных нормативных актов в отсутствие федерального регулирования принуди­тельного ограничения и прекращения права частной собственности на зе­мельные участки, особенно в части резервирования и изъятия земель для государственных и муниципальных нужд.

Актуальность исследования проблем перераспределения земельных участков в целях выполнения государственных и муниципальных социально­экономических программ определяется также недостаточной разработанно­стью цивилистической наукой понятия земельного участка как объекта граж­данских прав, а также понятия государственных и муниципальных нужд, которые выступают основанием резервирования и изъятия земельных участ­

ков. Требуется не только научная разработка, но и закрепление в действую­щем гражданском и земельном законодательстве правовых оснований и по­следствий резервирования и изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

Степень разработанности темы. Во многих научных работах рас­сматривались общие проблемы права собственности на земельные участ­ки^[4]. Имеют место целый ряд исследований, посвященных проблемам гражданско-правового статуса муниципальных образований, осуществле­нию ими прав и обязанностей в сфере гражданского оборота^[5]. Несмотря на это, в настоящее время отсутствует всестороннее теоретическое исследо­вание вопросов, связанных с резервированием и изъятием земельных уча­стков для государственных и муниципальных нужд, на базе современного гражданского и земельного законодательства. Диссертационные и моно­графические исследования, научные публикации в юридической периодике касаются лишь отдельных, специальных аспектов правового режима зе­мельных участков.

Учитывая накопленный опыт в исследовании рассматриваемой про­блемы, современное состояние гражданского и земельного законодатель­ства, определяющих правовой режим земельных участков, судебно­арбитражной практики, представляется необходимым провести ком­плексное правовое исследование проблем ограничения и принудительно­

го прекращения права частной собственности на земельные участки пу­тем их резервирования и изъятия для нужд государства и муниципальных образований.

Объектом диссертационного исследования являются обществен­ные отношения в сфере гражданского оборота земельных участков, возни­кающие в связи с их резервированием и принудительным изъятием для государственных и муниципальных нужд.

Предмет исследования - современное, советское и дореволюцион­ное нормативно-правовое регулирование отношений, возникающих в связи с ограничением и прекращением права частной собственности на земель­ные участки, резервируемые и изымаемые для публичных нужд, зарубеж­ный правовой опыт в указанной сфере.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью данной ра­боты является комплексное изучение теоретических и практических про­блем прекращения права частной собственности на земельные участки, ограничений правомочий собственников участков, представляющих инте­рес в связи с удовлетворением общественных нужд, поиск путей разреше­ния обозначенных проблем и формулирование предложений по совершенствованию российского законодательства.

Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи исследования:

- провести исследование сущностных признаков земельного участка как объекта права собственности;

- определить юридические признаки и соотношение понятий госу­дарственных, муниципальных и общественных нужд;

- исследовать юридическую природу резервирования земельных уча­стков для государственных и муниципальных нужд;

- исследовать правовые основания, порядок и последствия изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд;

- исследовать особенности резервирования и изъятия отдельных ка­тегорий земельных участков;

- раскрыть механизм взаимодействия норм федерального, регио­нального законодательства и актов органов местного самоуправления в сфере принудительного прекращения права частной собственности на зе­мельные участки;

- дать комплексный анализ гражданско-правовым способам защиты прав и законных интересов собственников земельных участков, в отноше­нии которых начата процедура резервирования и изъятия;

- выработать предложения по совершенствованию действующего за­конодательства, относящегося к проблеме исследования и практики его применения.

Методологической основой диссертационного исследования яв­ляются базовые положения диалектического метода познания, позволяю­щие отразить взаимосвязь теории и практики, формы и содержания предмета исследования, процессы развития и качественного совершенст­вования отношений, связанных с осуществлением права собственности на земельные участки. В работе также использованы общенаучные методы познания (анализ, синтез и др.), а также ряд частнонаучных методов: исто­рико-правовой, метод сравнительного правоведения, системно­структурный, формально-логический, нормативно-аналитический, ком­плексного исследования, социологический и ряд других.

Теоретическую базу исследования составили труды российских уче­ных, занимавшихся проблемами гражданского, муниципального и земельно­го права: А.П. Анисимова, С.А. Боголюбова, Г.А. Волкова, И.В. Выдрина, В.В. Залесского, И.А. Покровского, А.К. Голиниченко, В.П. Грибанова, И.А. Иконицкой, О.С. Иоффе, В.П. Камышанского, О.М. Козырь, А.В. Коно­валова, О.И. Крассова, М.И. Кудилинского, А.В. Малько, Д.И. Мейера, Т.А. Мечетиной, А.П. Сергеева, Е.А. Суханова, М.Ю. Тихомирова, Ю.К. Толстого, Л.В. Щенниковой, Г.Ф. Шершеневича и других.

Эмпирическую базу исследования составили Конституция РФ, дей­ствующее российское гражданское, земельное и муниципальное законода­тельство, а также нормативно-правовые акты СССР и РСФСР, нормативно­правовые акты Президента и Правительства РФ.

Ряд положений работы основывается на анализе норм зарубежного законодательства, судебно-арбитражной практики, региональных норма­тивных актах.

Научная новизна исследования состоит в постановке актуальных вопросов, проведении целостного, комплексного исследования граждан­ско-правовых аспектов резервирования и изъятия земельных участков в механизме правового регулирования отношений собственности.

В работе содержатся новые выводы относительно юридической при­роды резервирования и изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд; разграничения предметов регулирования граж­данского и земельного права; разграничения компетенции органов субъек­тов Федерации и муниципальных образований в сфере по резервированию и изъятию земельных участков; понятия и содержания государственных и муниципальных нужд. Сформулировано авторское определение земельно­го участка как объекта права собственности.

Настоящая работа является одним из первых комплексных исследо­ваний, посвященных проблемам осуществления и прекращения права соб­ственности на земельные участки в связи с возникновением потребностей их использования муниципальными образованиями и государством. Выво­ды автора основаны на анализе и сопоставлении норм гражданского, зе­мельного и муниципального права России. На основе проведенного анализа сформулированы выводы и предложения, выражающие научную новизну исследования и направленные на совершенствование нормативно­правовой базы.

На защиту выносятся следующие основные положения, отражаю­щие научную новизну проведенного исследования:

1. Резервирование земельных участков для государственных и муни­ципальных нужд представляет собой ограничение права собственности или иного вещного права граждан и юридических лиц в отношении земельного участка из состава земель поселений или земель сельскохозяйственного назначения. Предлагается дополнить п. 2 ст. 56 ЗК РФ положением, кото­рое при резервировании земельных участков для государственных и муни­ципальных нужд предусматривало бы следующие ограничения прав на земельный участок:

- запрет на строительство и регистрацию объектов недвижимости, возведенных после изъятия в резерв находящегося под ним земельного участка;

- запрет на совершение сделок купли-продажи, аренды, дарения, рен­ты в отношении зарезервированного земельного участка, а также на внесе­ние его в уставный капитал юридических лиц;

- исключение стоимости неотделимых улучшений объектов недви­жимости, произведенных после резервирования земельных участков, из общего объема убытков, подлежащих возмещению;

- запрет на перевод зарезервированных земельных участков в кате­горию земель иного назначения.

2. Резервирование земельных участков для государственных нужд возможно также в отношении земель, находящихся в муниципальной соб­ственности. В связи с этим предлагается дополнить Федеральный закон от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Земельный кодекс РФ поло­жением о возможности резервирования земель, находящихся в муници­пальной собственности, для государственных нужд на основании акта Правительства РФ.

3. Правовой режим резервирования земельного участка представляет собой совокупность предусмотренных законом запретов и обязываний, ад­ресованных собственнику земельного участка, вступающих в силу с мо­мента принятия управомоченным органом государственной власти или местного самоуправления акта о введении режима резервирования, подле­жащего обязательному опубликованию и регистрации. Предлагается ре­жим резервирования земельного участка вводить на срок не свыше одного года, после чего земельный участок подлежит изъятию, либо прекращается действие режима резервирования.

4. Изъятие земельного участка для государственных и муниципаль­ных нужд представляет собой национализацию (муниципализацию) объек­та недвижимости, осуществляемую на основании судебного решения с предварительной компенсацией стоимости земли и находящегося в грани­цах земельного участка иного недвижимого имущества. В соответствии с принципом, закрепленном п. 3 ст. 35 Конституции РФ, изъятие земельного участка возможно лишь по решению суда. В связи с этим предлагается до­полнить норму ст. 282 ГК РФ положением о том, что суд, рассматривая де­ло о принудительном выкупе земельного участка, обязан установить действительное наличие нужды органа публичной власти в использовании данного земельного участка в целях, закрепленных в Конституции РФ.

5. Обосновывается вывод о том, что «государственные и муници­пальные нужды» представляют собой задачи органов государственной вла­сти и местного самоуправления, предусмотренные Конституцией РФ, Законом о Правительстве РФ и Законом о местном самоуправлении. С этой точки зрения не может рассматриваться в качестве государственных и му­ниципальных нужд осуществление проектов строительства, не связанных с выполнением федеральных целевых программ.

6. Обосновывается положение о том, что резервирование земельных участков в границах поселений, как ограничение права собственности, до­пустимо лишь в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных

интересов населения и иных лиц, обеспечения обороны страны и безопас­ности государства. Ограничения права собственности на земельные участ­ки поселений допустимы в той мере, в какой это необходимо для решения вопросов местного значения по непосредственному обеспечению жизне­деятельности населения муниципального образования, отнесенных феде­ральными законами к самостоятельному ведению населения и (или) органов местного самоуправления.

7. Предлагается дополнить ст. 279 ГК РФ и ст. 44 ЗК РФ положением о том, что орган, принявший решение о предстоящем изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, вводит с момента принятия указанного решения режим резервирования земельного участка на один год, о чем обязан письменно уведомить собственника. Изъятие пу­тем выкупа земельного участка на основании судебного решения возмож­но только по истечении срока резервирования. Решение о резервировании и изъятии земельного участка может быть оспорено собственником в суде.

8. Предлагается дополнить ст. 6 Федерального закона от 24.07.2002 г. № 10І-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» пунк­том 4 в следующей редакции: «Резервирование и изъятие земельного уча­стка из состава земель сельскохозяйственного назначения допускается для государственных нужд в интересах обеспечения неприкосновенности гра­ниц РФ, охраны ее конституционного строя, защиты жизни, здоровья и имущества граждан, охраны общественного порядка и экологической безопасности. Резервирование и изъятие земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения осуществляется с соблюдением требований Гражданского и Земельного кодексов РФ».

9. Предлагается конкретизировать норму п. «в» ч. 1 ст. 72 Конститу­ции РФ, включив в нее положение о том, что вопросы возникновения, ог­раничения и прекращения права собственности на земельные участки относятся к исключительному ведению Российской Федерации. Это позво­лит установить четкие границы компетенции Российской Федерации и

субъектов Российской Федерации при установлении ограничений права собственности на земельные участки.

10. Предлагается закрепить в ст. 56 ЗК РФ и главе 17 ГК РФ в каче­стве основания резервирования и изъятия земельных участков не только государственные, муниципальные, но и градостроительные нужды, а также иные социально значимые цели. Например, обеспечение экологической, экономической, пожарной безопасности, сохранение исторического облика отдельных объектов недвижимости или их совокупности.

11. Автор делает вывод о том, что введение режима резервирования земельного участка не прекращает прав собственников, землепользовате­лей, землевладельцев и арендаторов в отношении зарезервированных зе­мельных участков. Резервирование земельного участка предполагает возникновение права на возмещение убытков, причиненных титульным владельцем, на период нахождения земельного участка в резерве до его отчуждения, либо передачи прав на него третьим лицам (инвесторам).

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные выводы развивают и дополняют многие положения и отдель­ные институты гражданского и земельного права в направлении совершен­ствования правового регулирования отношений собственности на земельные участки.

Автором, в частности, предложены изменения в основополагающие нормы ГК и ЗК РФ, позволяющие более точно определить понятие, основа­ния и правовые последствия резервирования земельных участков и их изъя­тия для публичных нужд. Автором исследовано понятие государственных и муниципальных нужд, разработано их определение на основе конституцион­ных норм, предложена классификация нужд государства и муниципальных образований. В работе дано теоретическое обоснование некоторым предла­гаемым юридическим конструкциям, в т.ч. резервированию отдельных кате­горий земельных участков.

Практическая значимость исследования состоит в возможности использовать полученные автором результаты в работе по дальнейшему совершенствованию земельного, гражданского и муниципального законо­дательства в сфере вещных прав на землю. Содержащиеся в работе реко­мендации могут быть использованы при разрешении споров в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, а также в работе органов местного са­моуправления. Материалы диссертации могут быть использованы в учеб­ном процессе при изучении курсов гражданского, земельного и муниципального права.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре гражданского права Кубанского государственного аграрного университета, где проведено ее обсуждение. Основные положения и выво­ды изложены в опубликованных статьях по теме исследования на всерос­сийских и международной научно-практических конференциях. Материалы исследования нашли применение в учебном процессе Северо­Кавказского филиала ГОУ ВПО «Российская академия правосудия».

Структура и содержание работы обусловлены целями и задачами диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих параграфы, заключения, библиографического списка использованных нормативных актов и литературы.