<<
>>

Роль толкования конституций (уставов) субъектов РФ в совершенствовании правового регулирования выборов в субъектах Российской Федерации

Определение «толкования конституции (устава) субъекта РФ», осуществляемого конституционным (уставным) судом субъекта РФ, сегодня

в юридической литературе не выработано . При этом полномочие по толкованию положений конституции (устава) субъекта РФ является одним из стержневых элементов, образующих систему полномочий органов конституционной (уставной) юстиции субъектов РФ.

Это подтверждается, в частности, тем фактом, что особенностям конституционного (уставного) производства по делам о толковании конституции (устава) субъекта РФ в большинстве действующих в настоящее время законов об органах конституционного (уставного) правосудия субъектов РФ посвящена отдельная глава. Кроме того, решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ, принятые по результатам рассмотрения дел о толковании основного закона субъекта РФ, занимают второе (после решений, принятых по итогам рассмотрения дел в порядке осуществления полномочий по нормоконтролю), место в общем объеме практики органов конституционной (уставной) юстиции субъектов РФ. Как отмечает А.Г. Гатауллин, «... большинство субъектов, учредивших органы конституционного судебного контроля, наделяют их полномочиями по толкованию конституции (устава), которое выражается в специальном, обладающем официальным и общеобязательным характером разъяснении положений конституции или устава. Эти полномочия, как правило, закрепляются не только в законах об органах конституционного контроля, но и в самих конституциях и уставах» . Вместе с тем вывод А.Г. Гатауллина о том, что конституционные (уставные) суды субъектов РФ, выполняя предоставленные им полномочия по толкованию конституции (устава), в условиях отсутствия в законах специально предусмотренной процедуры по рассмотрению данной категории дел руководствуются общими положениями законов, устанавливающих допустимость, пределы и другие особенности рассмотрения дел вышеназванными органами, видится не вполне обоснованным.
Как уже было отмечено, глава, закрепляющая особенности рассмотрения конституционным [297] [298]

(уставным) судом дел о толковании, присутствует в законах об органах конституционного (уставного) правосудия всех субъектов РФ, за исключением законов «О Конституционном Суде Республики Башкортостан», «О Конституционном Суде Республики Дагестан», «Об Уставном суде Челябинской области». Но, несмотря на наличие такой главы в подавляющем большинстве действующих на сегодня законов о конституционных (уставных) судах, структура глав, посвященных особенностям конституционного (уставного) производства по делам о толковании основного закона субъекта РФ, в региональных законах не характеризуется однопорядковым содержанием. Так, статью, определяющую круг субъектов, имеющих право на обращение с запросом о толковании положений конституции (устава) субъекта РФ, и статью об обязательности произведенного толкования содержат все, за исключением законов «Об Уставном суде города Москвы» и «Об Уставном суде Челябинской области», законы субъектов РФ о конституционных (уставных) судах[299]. В ряде других субъектов РФ содержание глав о рассмотрении дел о толковании дополнено статьями, регулирующими допустимость запроса о толковании, особенности производства, пределы толкования. Самыми содержательными главами являются главы законов «О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия)» и «Об Уставном Суде Ханты-Мансийского автономного округа - Югры». Помимо обозначенных выше статей, в содержание главы 10 Закона «О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия)» включены статьи об основании к рассмотрению дела, о возможности соединения дел, рассматриваемых в этом порядке, а ст. 113 Закона об общеобязательности решения Конституционного Суда Республики по делу о толковании определяет также и юридические последствия принятия такого решения. Глава 12 Закона «Об Уставном Суде Ханты-Мансийского автономного округа - Югры» отдельное внимание уделяет особенностям применения общих правил производства при рассмотрении дел о даче толкования Устава

автономного округа, а также процедуре принятия итогового решения по делу

300

о даче толкования .

В то же время пределы толкования определены далеко не всеми законами о конституционных (уставных) судах субъектов РФ. Те региональные законы, которые все же конкретизируют указанные пределы, характеризуются единством правового регулирования этого вопроса. В статьях о пределах толкования предусмотрено, что при толковании положений конституции (устава) субъекта РФ конституционный (уставный) суд субъекта РФ исходит:

1) из принципов, получивших закрепление в конституции (уставе) субъекта РФ;

2) из недопустимости противоречия другим нормам конституции (устава) субъекта РФ;

3) из признания человека, его прав и свобод высшей ценностью;

4) из непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл, содержание и применение законов, деятельность органов и учреждений публичной власти.

В этих статьях также отражены важнейшие правила толкования, в соответствии с которыми:

1) толкование положений конституции (устава) субъекта РФ конституционным (уставным) судом не может вступать в противоречие с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права;

2) толкованием конституции (устава) субъекта РФ должна быть обеспечена максимальная защита прав граждан;

3) при толковании положений конституции (устава) субъекта РФ конституционный (уставный) суд субъекта РФ связан поставленным в обращении заявителя вопросом (вопросами), однако не связан пределами [300] изложенной в запросе конкретной правовой ситуации, побудившей заявителя к обращению, и его правовой аргументацией[301] [302] [303].

Дополнительные правила толкования положений Устава, вытекающие из целевой направленности уставных норм, закреплены в Законе «Об Уставном Суде Ханты-Мансийского автономного округа - Югры», в ч. 4 ст. 91 которого предусмотрено, что Уставный Суд при толковании уставных положений исходит из того, что любая норма Устава должна иметь положительный эффект, и не допускает такого толкования, которое:

1) лишает норму этого эффекта;

2) позволяет параллельно применять другую уставную норму;

3) ничего не добавляет к правовому регулированию, содержащемуся в

302

других уставных нормах .

Очень лаконичен в регулировании пределов толкования законодатель Республики Якутии, который закрепляет следующее: «Пределы толкования положений Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) ограничены содержанием конституционного регулирования, способами и

303

приемами толкования права» .

Редкостью для регионального законодательства является выделение особенностей принятия итогового решения по делу о толковании положений основного закона субъекта РФ. Законы тех субъектов РФ, где данный порядок регламентирован отдельной статьей, обращают на себя внимание не только по этой причине. Интересным видится сам подход регионального законодателя к регулированию указанной процедуры, который не может быть охарактеризован как стандартный. Так, законодатель Республики Якутия предусматривает, что решение о толковании Конституции (Основного закона) Республики принимается большинством голосов судей, участвовавших в голосовании[304] [305]. В Республике Карелия решение о толковании Конституции Республики принимается большинством не менее четырех пятых от общего числа судей Конституционного Суда Республики . Не устанавливая необходимости принятия итогового решения по делу о толковании квалифицированным большинством голосов судей, участвующих в рассмотрении дела, законодатель Ханты-Мансийского автономного округа - Югры закрепляет иную, в некотором смысле еще более усложненную процедуру принятия итогового решения по делам о толковании положений Устава автономного округа. В соответствии со ст. 92 Закона «Об Уставном Суде Ханты-Мансийского автономного округа - Югры», решение о толковании Устава автономного округа принимается в общем порядке, определенном для принятия итоговых решений Уставного Суда. Однако если при принятии решения по делу о толковании Устава голоса судей разделились поровну, Уставный Суд откладывает рассмотрение дела. В дальнейшем рассмотрении дела допускается участие также судей, ранее не участвовавших в первоначальном рассмотрении. Если подобная ситуация повторяется при вторичном рассмотрении дела о толковании Устава, принятой признается позиция, занимаемая той частью судей, в которую входит Председатель Уставного Суда[306].

Следует также отметить, что законы всех субъектов РФ о конституционных (уставных) судах субъектов РФ содержат правило о том, что толкование основного закона субъекта РФ, отраженное в итоговом решении суда, является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений[307].

Не вступая в актуальную для современной науки конституционного права дискуссию относительно правовой природы и юридической силы актов толкования органов конституционной юстиции, представляется необходимым отметить, что сегодня в юридической литературе активно обсуждается вопрос о правовых границах и объеме толкования, осуществляемого органами конституционной (уставной) юстиции субъектов РФ. Выделяются две доктрины, являющиеся теоретической основой границ толкования норм конституции (устава) субъекта РФ: субъективная (статическая) и объективная (динамическая). Как пишет В.В. Дмитриев, «Субъективная доктрина направлена на то, чтобы раскрыть неизменную волю законодателя. Суть объективной (динамической) теории сводится к обоснованию адекватности нормы права существующей реальности в период действия закона»[308]. Приверженность ученого к одной из двух обозначенных концепций предопределяет его отношение к процессу и результату толкования органом конституционного (уставного) правосудия субъекта РФ положений основного закона субъекта РФ. При этом даже позиции виднейших конституционалистов по этому вопросу могут быть полярными и противоречивыми. По мнению Н.В. Витрука, толкование отдельных положений Конституции практически невозможно осуществить, не формулируя новых положений нормативного характера, имеющих юридическую силу, равную юридической силе самой Конституции[309]. Независимо от вида и уровня органа судебной власти исключительно правоприменительную направленность деятельности судов, в том и числе и органов конституционного (уставного) правосудия субъектов РФ признает В.С. Нерсесянц, которому принадлежит часто цитируемое высказывание:

«Суд не творит право, а отправляет правосудие, т.е. судит и решает по праву,

310

применяет его» .

Однако динамика развития общественных отношений, в том числе электоральных, неизбежно ставит все новые вопросы, за ответом на которые правоприменители в первую очередь обращаются к фундаментальным правилам основного закона субъекта РФ.

Следует отметить, что сама юридическая природа актов учредительного характера в ряде случаев исключает детальное регулирование им всех сфер общественных отношений. Высказанное в отношении предписаний Конституции Российской Федерации суждение В.А. Петрушева о том, что «...абстрактность характерна для любых правовых предписаний, и текст Конституции Российской Федерации не является в этом отношении каким-то особым текстом»[310] [311] является справедливым и в отношении правовых предписаний конституций (уставов) субъектов РФ. «Мысленное отвлечение в конституционных формулировках иногда действительно достигает такой большой степени, что бывает неясно, охватываются ими или нет те или иные случаи», - продолжает В.А. Петрушев.

Исследуя правовую природу избирательных прав, А.Р. Акчурин пишет: «Содержанием избирательного права в объективном смысле являются облеченные в форму правовых норм принципы, положения, гарантии, согласно которым назначаются и проводятся выборы, осуществляются действия и принимаются решения гражданами, избирательными объединениями, избирательными комиссиями, иными субъектами правоотношений на различных стадиях избирательного процесса». При этом автор обращает внимание на то, что «... от объективного права следует отличать право субъективное, представляющее собой предоставляемую и охраняемую государством возможность субъекта по своему усмотрению удовлетворять те интересы, которые предусмотрены объективным правом» .

Обозначенные особенности избирательных прав изначально предполагают закрепление в конституции (уставе) субъекта РФ значительного числа правовых норм, регулирующих электоральные правоотношения, особенно норм общего характера.

Вместе с тем представление о том, насколько удачны и применимы без дополнительной конкретизации органами конституционной (уставной) юстиции субъекта РФ положения конституции (устава) субъекта РФ, какую роль играют правовые позиции конституционных (уставных) судов субъектов РФ в регулировании избирательных отношений на региональном уровне и могут ли они при определенных условиях выступать в качестве источников правового регулирования этих отношений, не может быть сформировано верно и полно без изучения реальной практики органов конституционного (уставного) правосудия субъектов РФ.

Существующие сегодня правовые позиции конституционных (уставных) судов субъектов РФ по вопросам избирательно права и избирательного процесса, принятые в порядке реализации полномочия по толкованию положений основного закона субъекта РФ, в значительной степени посвящены вопросам определения срока полномочий выборных органов и дня проведения очередных выборов . [312] [313]

Вопросы толкования положений основного закона субъекта РФ, определяющие основы регионального избирательного законодательства, впервые были затронуты в постановлении Уставного суда Санкт-Петербурга от 14 марта 2001 г. № 008-3[314]. В поступившем в Уставный суд запросе была обозначена потенциальная возможность неоднозначного толкования положений Устава города относительно определения срока полномочий и даты проведения очередных выборов.

В процессе рассмотрения дела Уставным судом были проанализированы не только материальные нормы Устава, регулирующие порядок назначения даты выборов, но и нормы процессуального характера, позволяющие определить надлежащий источник правового регулирования данного вопроса. Так, в п. 4.4 постановления суд указывал, что согласно положению, сформулированному в первом предложении п. 3 ст. 24 Устава Санкт-Петербурга, очередные выборы в Законодательное Собрание Санкт- Петербурга проводятся в порядке, определяемом законом Санкт-Петербурга. Право Законодательного Собрания Санкт-Петербурга принимать закон Санкт-Петербурга по данному вопросу подтверждено подп. «и» п. 1 ст. 31 Устава Санкт-Петербурга. При этом судом было отмечено, что порядок назначения выборов и порядок их проведения не являются идентичными нормативными процедурами. Процедура проведения выборов, урегулированная в избирательных законах, включает в себя как отдельную стадию процедуру их назначения. Эти процедуры применительно к выборам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга регламентируются законом «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга». В то же время по существу эта процедура урегулирована в Уставе Санкт- Петербурга (п. 3 ст. 24, подп. 10 п. 1 ст. 31). Поэтому закон, как нормативный правовой акт, имеющий меньшую юридическую силу, чем Устав Санкт- Петербурга, иных правил назначения выборов в Законодательное Собрание

Санкт-Петербурга устанавливать не должен. В п. 3 ст. 24 Устава закреплена норма, в соответствии с которой голосование по выборам в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга проводится в первое воскресенье апреля последнего года полномочий Законодательного Собрания предыдущего созыва. Из этого следовал вывод суда о том, что данное положение Устава ограничивает возможности Законодательного Собрания в самостоятельном определении даты проведения голосования на очередных выборах с указанием на определенный год, месяц, неделю и день недели независимо от месяца, недели, дня недели возникновения или прекращения полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга предыдущего созыва. Решающее значение для правильного определения даты выборов в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, с позиции суда, имеет однозначное понимание словосочетания «последний год полномочий», под которым в резолютивной части постановления суд предлагает понимать «временной период, начинающийся после истечении трех лет с момента возникновения полномочий Законодательного Собрания текущего созыва и заканчивающейся истечением четырехлетнего (уставного) срока его полномочий». Именно такое понимание позволит, по мнению суда, не допустить произвольного сокращения или продления уставного срока полномочий законодательного органа субъекта РФ. В постановлении суда оговариваются только два возможных случая изменения срока полномочий Законодательного Собрания (введение чрезвычайного положения и применение института досрочного прекращения полномочий законодательного органа).

Толкование словосочетания «последний год полномочий» претерпело изменения в постановлении Уставного суда Санкт-Петербурга от 15 июня 2001 г. , согласно которому под «последим годом полномочий» стал пониматься год, на который приходится последний день нормативно [315]

установленного срока полномочий Законодательного Собрания Санкт- Петербурга, даже если продолжительность полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в этом году не составляет полного года. Корректирование своей позиции суд мотивировал изменениями

федерального и регионального законодательства относительно порядка формирования законодательной власти Санкт-Петербурга. Подчеркивая невозможность «произвольного и искусственного» продления срока полномочий законодательного органа, Уставный суд в то же время не исключает возможности изменения четырехлетнего срока полномочий «по причинам объективного характера». Эта позиция суда получила развитие в постановлении от 16 мая 2003 г. № 072-П[316] [317]. Обстоятельством объективного характера, выступающим основанием досрочного прекращения полномочий выборных лиц Санкт-Петербурга, по мнению Уставного суда, может быть совмещение даты голосования на региональных выборах с днем голосования на выборах в федеральные органы государственной власти .

Принципиальным с точки зрения закрепленных в предыдущих решениях суда гарантий недопустимости «произвольного и искусственного» изменения уставного срока полномочий законодательного органа субъекта РФ, видится замечание Уставного суда относительно того, что следует различать правовые последствия определения даты голосования на выборах в региональные органы государственной власти и правовые последствия прекращения их полномочий. Так, в постановлении от 16 мая 2003 г. было отмечено следующее: «Установление даты голосования предопределяет лишь возможный момент прекращения полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Голосование на выборах может не состояться по причинам объективного характера (введение чрезвычайного или военного положения, низкая явка избирателей и др.), что приведет к сохранению полномочий действующего Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. В случае совмещения даты голосования на выборах также возможно возникновение обстоятельств, препятствующих одновременно проведению с выборами в федеральные органы власти. Например, дата голосования на федеральных выборах, с которыми были совмещены выборы в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, может быть перенесена» .

Важно отметить, что впервые вопрос определения срока полномочий законодательного органа был затронут в постановлении Уставного суда Санкт-Петербурга от 14 марта 2001 г. Относительно моментов начала и окончания срока полномочий Законодательного Собрания города соответствующего созыва Уставным судом была сформулирована следующая правовая позиция: «Прекращение срока полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга предыдущего созыва определяется датой (днем проведения) первого заседания Законодательного Собрания Санкт- Петербурга нового созыва только при условии, если она совпадает с днем истечения четырехлетнего (уставного) срока полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» . В исследуемом постановлении также указывалось на возможность несовпадения продолжительности сроков полномочий депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и срока полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга как органа государственной власти субъекта РФ. В п. 4.1. постановления суд конкретизирует: «Полномочия правомочного Законодательного Собрания Санкт-Петербурга возникают с момента начала работы (первого заседания) Законодательного Собрания нового созыва, которое может быть сформировано как после первого, так и после второго туров голосования, а в случае признания выборов несостоявшимися - и в более поздний срок. Полномочия каждого из депутатов Законодательного Собрания возникают со дня принятия Санкт-Петербургской избирательной комиссией решения об общих результатах выборов». [318] [319]

Последний вывод был существенно дополнен Уставным судом Санкт- Петербурга в постановлении от 15 июня 2001 г., в п. 3 резолютивной части которого указывалось: «Полномочия депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга нового созыва возникают со дня принятия Санкт- Петербургской избирательной комиссией решения об общих результатах выборов, но не ранее истечения срока полномочий депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга предыдущего созыва». Весьма примечательным в этой связи представляются выводы Уставного суда, отраженные в п. 1 резолютивной части постановления Уставного суда от 29 октября 2002 г. № 047-П . В принятом больше года спустя решении

суд при определении момента прекращения полномочий всех депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга предыдущего созыва «исходит от обратного»: «Полномочия депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга прекращаются со дня возникновения полномочий у избранного по соответствующему избирательному округу депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга нового созыва. Полномочия всех депутатов Законодательного Собрания предыдущего созыва прекращаются, а полномочия всех депутатов Законодательного Собрания нового созыва возникают со дня начала работы (первого заседания) Законодательного Собрания нового созыва». Таким образом, именно день первого заседания Законодательного Собрания нового созыва является ключевым моментом в решении данного вопроса.

Позднее, в постановлении от 24 ноября 2006 г. № 013/06-П, Уставный суд Санкт-Петербурга существенно поправит данную правовую позицию . Толкуя соответствующие положения Устава города применительно к сроку полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга третьего созыва, Уставный суд в п. 2 резолютивной части постановления конкретизировал: [320] [321] «Полномочия Законодательного Собрания третьего созыва возникли в день проведения первого заседания (8 января 2003 г.) и прекратятся в день, предшествующий дню проведения первого заседания Законодательного Собрания четвертого созыва». С одной стороны, определение одного дня для прекращения полномочий законодательного органа предыдущего созыва и возникновения полномочий нового может вызвать следующий вопрос: законодательный орган какого созыва является правомочным в этот день? С другой, правовая позиция суда, согласно которой полномочия законодательного органа предыдущего созыва прекращаются в день, предшествующий дню проведения первого заседания законодательного органа нового созыва, создает возможную опасность нарушения принципа преемственности власти, так как не исключена ситуация, когда намеченное на определенную дату первое заседание может не состояться по причинам как объективного, так и субъективного характера.

Думается, что только взаимный учет этих позиций суда в их системной взаимосвязи позволит уяснить истинный смысл положений Устава Санкт- Петербурга. Верным представляется вывод, в соответствии с которым полномочия законодательного органа предыдущего созыва прекращаются с момента первого заседания законодательного органа нового созыва только в том случае, если первое заседание законодательного органа нового созыва, намеченное на конкретную дату, действительно состоялось. Прекращение полномочий законодательного органа предыдущего созыва должно, таким образом, связываться не с фактом назначения первого заседания законодательного органа нового созыва, а именно с фактом его проведения в правомочном составе.

Принципиально иная позиция относительно момента прекращения полномочий законодательного органа предыдущего созыва и возникновения полномочий законодательного органа нового созыва была сформулирована Конституционном Судом Республики Тыва. Апеллируя в большей степени к положениям закона об основных гарантиях избирательных прав, а не к положениям республиканской конституции, Конституционный Суд Республики фактически отождествил понятия срока избрания выборного органа и срока его полномочий . Следствием такого понимания законодательных норм стал вывод о том, что днем окончания срока полномочий палат Великого Хурала Республики Тыва (в том числе полномочия должностных лиц (председателей, заместителей, председателей палат, председателей комитетов, председателей комитетов палат), включая полномочие по принятию законов республики, является день выборов депутатов парламента нового созыва. Данный вывод Конституционного Суда Республики Тыва подкреплен ссылкой на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 г. № 19-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Тамбовской области[322] [323] [324]. Однако эта позиция федерального Конституционного Суда может быть распространена только на выводы суда относительно одновременного прекращения полномочий всех должностных лиц палат Великого Хурала Республики Тыва с прекращением полномочий Палат в целом и невозможность их необоснованного продления в отрыве от полномочий Палат, но никак не на момент определения истечения срока полномочий законодательного органа предыдущего созыва и возникновения полномочий законодательного органа нового созыва.

Схожий с последним, но в контексте срока полномочий отдельных депутатов законодательного органа вопрос был рассмотрен в Санкт-

324

Петербурге. В постановлении от 29 октября 2002 г. Уставный суд Санкт- Петербурга разрешил поставленный в обращении заявителя вопрос

относительно возможности сохранения полномочий конкретного депутата Законодательного Собрания предыдущего созыва в Законодательном Собрании нового созыва в ситуации, когда по результатам выборов депутатов Законодательного Собрания нового созыва по соответствующему избирательному округу не был избран конкретный депутат. В процессе толкования уставных норм суд отметил, что словосочетания «полномочия депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» указывают на то, что полномочия этих депутатов существуют не сами по себе, а в связи с вхождением депутатов в состав законодательного (представительного) органа государственной власти. В свою очередь, словосочетание «депутат Законодательного Собрания Санкт-Петербурга нового созыва» означает, что депутат законодательного (представительного) органа правомочен осуществлять свою деятельность в Законодательном Собрании Санкт- Петербурга только конкретного созыва . Суд также обратил внимание на то, что участие отдельных депутатов законодательного органа предыдущего созыва в работе законодательного органа нового созыва не обеспечивает реализацию принципа сменяемости законодательной власти .

Необходимость обеспечения принципа сменяемости выборных органов, минимизации негативных факторов функционирования единоначальной выборной власти и гарантирования прав граждан на участие в управлении делами государства были подтверждены и другим судебным решением. В октябре 2002 г. Уставный суд Санкт-Петербурга вынес постановление по результатам рассмотрения обращения, в котором была обозначена неопределенность относительно порядка исчисления сроков полномочий высшего должностного лица города . Исследуя развитие федерального и регионального законодательства, регулирующего статус высшего должностного лица субъекта РФ, Уставный суд, мотивируя свое решение, исходит не из формальных особенностей (название должности, [325] [326] [327] даты ее учреждения и т.д.), а из элементов, представляющих содержательное составляющее публично-правового статуса высшего должностного лица (выборность, деятельность на принципе единоначалия, ограничение максимального числа сроков пребывания одного и того же лица в соответствующей должности). Суд отмечает: «Включая последовательно в нормативные правовые акты Санкт-Петербурга правило о невозможности для одного и того же лица более двух раз подряд замещать должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, законодатель неизменно сохранял норму о сменяемости лица, замещающего соответствующую должность, обеспечивающую реализацию принципов народовластии и свободных выборов, закрепленных в ст. 4 и 15 Устава Санкт-Петербурга» .

В анализируемом решении суд также обращал внимание и на невозможность применения в данном деле правовой позиции

Конституционного Суда Российской Федерации (на которую, в частности, ссылался заявитель), сформулированной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 9 июля 2002 г. № 12-П . Уставный суд

опроверг мнение заявителя о том, что Санкт-Петербург относится к числу субъектов РФ, урегулировавших данный вопрос в порядке опережающего правотворчества, и пояснил, что принцип ограничения пребывания в должности руководителя исполнительного органа государственной власти [328] [329] субъекта Российской Федерации был установлен в Санкт-Петербурге (Ленинграде) не законодательством Санкт-Петербурга (Ленинграда), а законодательством Российской Федерации еще в 1991 г. Последующие правовые акты Санкт-Петербурга, предусматривающие ограничение срока замещения должности руководителя исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, не могут рассматриваться как правовые акты так называемого «опережающего правового регулирования. Целью издания этих актов являлась лишь реализация норм, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

На основании вывода в отношении исчисления конкретных сроков полномочий Уставным судом Санкт-Петербурга была сформулирована правовая позиция, согласно которой «... при определении количества сроков пребывания одного и того же лица в должности губернатора Санкт- Петербурга (руководителя исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, высшего должностного лица Санкт-Петербурга) должны учитываться правоотношения, как имевшие место до вступления в силу данной нормы, так и возникающие после указанного момента. . срок полномочий руководителя исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, течение которого началось в 1991 г., срок полномочий руководителя исполнительного органа государственной власти Санкт- Петербурга, течение которого началось в 1996 г., и срок полномочий руководителя исполнительного органа государственной власти Санкт- Петербурга, течение которого началось в 2000 г., являются сроками полномочий, о которых идет речь в п. 5 ст. 40 Устава Санкт-Петербурга» , т.е. сроками полномочиями высшего должностного лица Санкт-Петербурга.

В целях обеспечения принципа непрерывности работы выборных органов в ситуации, когда выборный орган предыдущего созыва уже сложил полномочия, а выборный орган нового созыва еще не приступил к осуществлению полномочий, конституционные (уставные) суды субъектов [330]

РФ осуществляют толкование норм основного закона субъекта РФ, регулирующих сроки осуществления выборными органами своих полномочий.

Так, Конституционный Суд Республики Тыва в постановлении от 24 ноября 2006 г. № 2-П, осуществляя системное толкование положений ст. 9, ч. 1 ст. 98, ч. 1 ст. 110 и ч. 2 ст. 111 Конституции Республики, приходит к выводу о том, что моментом начала работы палат Великого Хурала Республики Тыва является день, определенный Указом Председателя Правительства Республики Тыва о созыве первого заседания. При этом предусмотрены два возможных варианта определения начала момента заседания, в зависимости от конкретных фактических обстоятельств. Первым из таких обстоятельств выступает реализация Председателем Правительства Республики своего права созыва первого заседания ранее 30-дневного срока со дня проведения выборов депутатов палат Великого Хурала Республики, в таком случае в соответствующем Указе Председателя Правительства Республики обозначается конкретный срок первого заседания палат Великого Хурала Республики нового созыва. Если же Председатель Правительства своим правом не воспользовался, то день проведения первого заседания палат депутаты вправе определить самостоятельно. Однако данный срок, согласно конституционным нормам, должен быть определен депутатами в пределах установленного 30-дневного срока. В том случае, если подобная инициатива со стороны депутатов палат избранного Великого Хурала не будет проявлена, днем первого заседания палат, согласно правовой позиции суда, следует считать следующий день по истечении 30-дневного срока со дня проведения выборов[331].

Помимо порядка определения первого заседания палат Великого Хурала, Конституционный Суд Республики Тыва в своем решении конкретизирует последствия ситуации, когда депутаты по истечении установленного срока не собираются на первое заседание. Во-первых, определена мера возможного конституционно-правового воздействия - созыв первого заседания палат Великого Хурала Председателем Правительства Республики. Данное право Председателя Правительства, с позиции суда, является «однородным по своей природе» праву Председателя Правительства созыва внеочередного заседания. Кроме этого, в анализируемом постановлении подчеркнута необходимость применения к депутатам, осуществляющим свои полномочия на постоянной профессиональной основе, мер ответственности, предусмотренных законодательством, в случае неисполнения ими своей обязанности по участию в заседаниях законодательного (представительного) органа каждым из депутатов. Так, согласно абз. 3 ч. 3.3 постановления «неисполнение депутатами законного требования высшего должностного лица республики о проведении первого заседания палаты Великого Хурала Республики Тыва является прямым нарушением положений Конституции Республики Тыва и влечет правовые последствия согласно процедурам, установленным действующим законодательством. А поскольку часть депутатов Великого Хурала Республики Тыва осуществляет свои полномочия на постоянной профессиональной основе и в соответствии с Указом Председателя Правительства Республики Тыва «О государственных должностях Республики Тыва» являются должностными лицами, замещающими государственные должности Республики Тыва, на них распространяются не только все преимущества (привилегии), но и ограничения, и вся ответственность (дисциплинарная, административная, уголовная), возложенная на должностных лиц действующим законодательством».

Исследованная практика выявляет значимость органов конституционной (уставной) юстиции субъектов РФ для формирования и развития законодательства не только о региональных, но и муниципальных выборах, даже несмотря на то, что в их практике к настоящему времени существует только одно решение, принятое по вопросам законодательства о муниципальных выборах в порядке реализации полномочий органа конституционной юстиции субъекта РФ по толкованию положений основного закона субъекта РФ. Еще в 1995 г. Конституционным Судом Республики Саха (Якутия) было принято постановление, в котором сформулирован ряд принципиальных для того периода развития законодательства о местном самоуправлении позиций . Предметом рассмотрения стала обнаружившаяся неопределенность в понимании нормы Конституции Республики о возможности совмещения должностей руководителя органа местной представительной и исполнительной власти. Следует отметить, что подобное совмещение предполагалось действовавшим на момент принятия решения Законом «О местном самоуправлении в РСФСР» . В соответствии с ч. 6 ст. 21 обозначенного Закона, «в поселковых, сельских Советах функции председателя Совета могут возлагаться на главу местной администрации. В этом случае его полномочия как председателя Совета определяются в соответствии с настоящей статьей, за исключением полномочий, предусмотренных пунктами «л», «м», «р», «с» настоящей статьи, которые возлагаются на председателей постоянных комиссий или осуществляются Советом на сессии. Установленные ограничения не позволяли в условиях совмещения должности главы местной администрации и Председателя Совета осуществлять последнему функции по координации деятельности постоянных и иных комиссий Совета и его депутатских групп, даче поручения постоянным и иным комиссиям Совета, открытию и закрытию расчетных и текущих счетов Совета в банках и являться распорядителем по этим счетам, а также выступать в качестве распорядителя кредитов по расходам, предусмотренным в бюджете на подготовку и проведение сессий, работу постоянных и иных комиссий и депутатов Совета, содержание аппарата Совета, и другим расходам, [332] [333] связанным с деятельностью Совета». В ч. 2 ст. 85 Конституции Республики Саха (Якутия) такая возможность была оформлена следующим образом: «Депутаты улусного, городского, наслежного, сельского, поселкового Собрания, а также главы соответствующей местной администрация избираются населением территории. Выборность предполагает возможность совмещения должностей руководителя органа местной представительной и исполнительной власти».

В процессе толкования суд, пытаясь установить волю законодателя путем исторического толкования, пришел к выводу о том, что вышеуказанная норма республиканской конституции отражает намерение законодателя установить правовой порядок, устраняющий двоевластие. Содержание термина «предполагает» определялось как юридическое дозволение, подразумевающее, что избранный глава местной администрации является руководителем представительного органа, а представительный орган не избирает своего руководителя[334]. Анализируя соотношение терминов «предполагает», «возможность» и «выборность», суд констатировал, что «избранный глава администрации наделен субъективным правом на совмещение должностей. Термин «возможность» уточняет и конкретизирует содержание совмещения должностей, подчеркивая меру вариантности поведения главы администрации».

Одновременно с этим, опираясь на положения закона Республики Саха (Якутия) «О выборах депутатов местных представительных органов государственной власти и глав местных администраций», подчеркивая установленное законом ограничение на занятие главой администрации двух выборных должностей, суд отметил, что глава местной администрации не может быть избран на другую выборную должность на соответствующей территории, где он избран, без сложения в установленном порядке своих полномочий.

В резолютивной части судебного решения, кроме подтверждения возможности совмещения должностей руководителя органа местной представительной и исполнительной власти главой муниципального образования, независимо от наличия у него статуса депутата представительного органа местного самоуправления соответствующего муниципального образования, закреплены также и правовые последствия отказа главы администрации от своего права совмещения - невозможность претендовать на такое совмещение в дальнейшем.

С позиции современных законодательных реалий, когда в федеральном законодательстве содержится прямой запрет на совмещение должностей председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, сформулированные Конституционным Судом Республики Саха (Якутия) выводы могут показаться неактуальными. В связи с изменениями федерального законодательства были внесены соответствующие поправки в нормативные правовые акты субъектов РФ, регулирующие вопросы организации местного самоуправления на территории соответствующего субъекта РФ, в том числе и в Конституцию Республики Саха (Якутия). Ч. 2 ст. 85 Конституции Республики в редакции от 19 марта 2002 г. закрепила обратное правовой позиции Конституционного Суда Республики правило о том, что депутаты улусного, городского, наслежного, сельского и поселкового собрания, а также главы соответствующей местной администрации избираются населением территории. Выборность предполагает недопустимость совмещения должностей руководителя органа местной представительной и исполнительной власти . В главу о местном самоуправлении данного акта в настоящее время вообще не входят какие-либо нормы, регулирующие правовой статус должностных лиц органов местного самоуправления. Утратившая силу норма республиканской конституции исключает [335] возможность продолжения действия сформулированной правовой позиции Конституционного Суда Республики. В юридической литературе совершенно справедливо подчеркивается неизбежность следования правовой позиции органа конституционной (уставной) юстиции юридической судьбе конституционной (уставной) нормы: «Решения и содержащиеся в них правовые позиции обладают юридической силой, равной юридической силе самой конституции или устава субъекта РФ»[336] [337]. Таким образом, утрата юридической силы нормой основного закона субъекта РФ является абсолютным основанием утраты юридической силы правовой позиции суда, сформулированной в итоговом решении.

Вместе с тем было бы несправедливым недооценивать выработанную на момент принятия решения Конституционным Судом Республики Саха (Якутия) правовую позицию. В условиях становления и первоначального развития избирательной системы и системы местного самоуправления, отсутствия четкого и стабильного федерального регулирования важнейших правоотношений, возникающих в рамках этих демократических институтов, произвольное региональное и, тем более, муниципальное регулирование могло привести к принятию разнородных и даже противоречивых законодательных и правоприменительных решений.

Осуществляя толкование положений конституций (уставов) субъектов РФ, органы конституционного (уставного) правосудия субъектов РФ, как правило, рассматривали дела, связанные с реализацией пассивного избирательного права граждан. Единственным исключением из общего правила выступает постановление Конституционного Суда Республики Тыва от 2 февраля 2007 г. . В качестве предмета судебного разбирательства в решении суда была обозначена необходимость толкования соответствующих статей Конституции Республики в части определения оснований для предоставления активного избирательного права на выборах депутатов Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва по одномандатному избирательному округу гражданам, проживающим на территории Республики Тыва, обучающимся по очной форме обучения и зарегистрированным по месту временного пребывания в общежитии (по месту нахождения образовательного учреждения), а также разъяснения вопроса о том, является ли нарушением избирательных прав указанной категории граждан, место жительства которых расположено за пределами избирательного округа, отсутствие специальной нормы в законе Республики «О выборах депутатов Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва».

Анализируя компетенцию федерального и республиканского законодателя в сфере регулирования избирательных прав граждан и подкрепляя свои суждения ссылкой на правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, Конституционный Суд Республики Тыва указал на обоснованность и правомерность предоставления активного избирательного права гражданам, проживающим на территории Республики, обучающимся по очной форме обучения и зарегистрированным по месту временного пребывания (по месту нахождения образовательного учреждения), т.е. место жительства которых расположено за пределами избирательного округа, именно законом субъекта РФ - Законом «О выборах депутатов Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва». При этом, по мнению суда, закрепление такого права в законе субъекта РФ носит усмотренческий характер, а отсутствие в республиканском законе подобной нормы не является нарушением активного избирательного права граждан, проживающих на территории Республики. Возможность реализации активного избирательного права как на региональных, так и муниципальных выборах избирателями, обучающимися по очной форме обучения и зарегистрированными по месту временного пребывания (по месту нахождения образовательного учреждения), т.е. место жительства которых расположено за пределами избирательного округа, в настоящее время получила законодательное закрепление во многих субъектах РФ. Более того, законы некоторых субъектов РФ предполагают возможность реализации активного избирательного права данной категорией избирателей даже независимо от факта проживания избирателя на территории соответствующего субъекта РФ. Например, правом участвовать в выборах депутатов Смоленской областной Думы наряду с гражданами, место жительства которых расположено на территории соответствующего одномандатного избирательного округа, наделяются и граждане, место жительства которых находится за пределами территории соответствующего одномандатного избирательного округа (в том числе за пределами территории Смоленской области), обучающиеся по очной форме обучения в образовательных учреждениях, расположенных на территории Смоленской области, и зарегистрированные по месту пребывания на территории соответствующего одномандатного избирательного округа[338].

Но, как неоднократно подчеркивалось в решении суда, отсутствие подобной нормы в Законе «О выборах депутатов палата Великого Хурала Республики Тыва» является исключительным полномочием, а значит, правомерным выбором республиканского законодателя. Судом было отмечено, что «... исходя из установленного публично-правового характера избирательных правоотношений, это полномочие является дискреционным правом республиканского законодателя, который может предоставить либо не предоставить активное избирательное право гражданам, место жительства которых расположено за пределами избирательного округа. ... указанная дискреция законодателя предполагает, что никакие другие государственные и (или) иные органы не имеют полномочий предоставить такое право либо «находить» это право по аналогии, поскольку аналогия в публично-правовых

отношениях недопустима. Иное означало бы подмену законодателя и

339

превышение полномочии указанных органов» .

Важно отметить, что в резолютивной части постановления Конституционным Судом Республики были не только сформулированы рассмотренные правовые позиции, но и конкретизирована возможность их применения при определении результатов прошедших выборов. Так, в п. 3 резолютивной части постановления был обозначено: «Конституционноправовой смысл истолкованных конституционных положений, установленный в п. 1 резолютивной части настоящего Постановления, распространяется на решения соответствующих избирательных комиссий о признании полномочий тех депутатов Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва, для избрания которых обстоятельства, касающиеся наличия либо отсутствия активного избирательного права граждан, проживающих на территории Республики Тыва, обучающихся по очной форме обучения и зарегистрированных по месту временного пребывания в общежитии (по месту нахождения образовательного учреждения), имели решающее значение и повлияли на результаты выборов, прошедших 8 октября 2006 г.».

Осуществление указанной конкретизации видится одним из важнейших условий исполнимости судебных решений, принятых органами конституционной (уставной) юстиции субъектов РФ. Конституционный (уставный) суд субъекта РФ, таким образом, не только формулирует в некотором смысле абстрактное правило, но и обозначает необходимые способы и субъектов его реализации.

В этой связи отрицание того факта, что в процессе реализации полномочия по разъяснению положений основного закона субъекта РФ применительно к конкретным, требующим в данный момент урегулирования электоральным правоотношениям органами конституционной (уставной) [339] юстиции в ряде случаев оформляются более четко и ясно «неопределенные ранее конституционные (уставные) положения», а иногда формулируются новые правила, приведет к негативным последствиям, способным повлечь за собой нарушение избирательных прав, законных интересов отдельных граждан и общества в целом, политический кризис.

Проведенный анализ существующих на сегодня правовых позиций конституционных (уставных) судов субъектов РФ, выработанных в порядке реализации полномочия судов по толкованию конституции (устава) субъекта РФ, выявил существенную, в некотором роде даже решающую роль органов конституционного (уставного) правосудия субъектов РФ в обеспечении развития избирательного законодательства субъектов РФ в соответствии с нормами их конституций (уставов). В процессе принятия итоговых решений по делам о толковании норм конституций (уставов) субъектов РФ, закрепляющих и регулирующих избирательные права граждан, органы конституционной (уставной) юстиции субъектов РФ обеспечили защиту таких важнейших принципов независимых демократических выборов, как народовластие и свободные выборы, сменяемость и преемственность выборных органов власти, непрерывность работы выборных органов, недопущение возможности произвольного искусственного изменения установленного основным законом субъекта РФ срока полномочий выборного органа.

Осуществляя толкование конкретной нормы конституции (устава) субъекта РФ, органы конституционной (уставной) юстиции субъектов РФ часто в своих решениях также указывали на конкретный надлежащий (с точки зрения юридической силы или разграничения предметов ведения)

340

источник правового регулирования исследуемого правоотношения .

Кроме того, в процессе реализации функции по толкованию и защите положений конституции (устава) субъекта РФ обеспечивается защита [340] важнейших принципов и правил федерального избирательного законодательства[341]. Поэтому, формулируя правовую позицию, конституционные (уставные) суды субъектов РФ апеллируют к положениям федерального законодательства как при определении возможных пределов регулирования региональным законодателем отношений, являющихся предметом рассмотрения дела, так и при выражении собственных выводов. Еще более распространенными в итоговых решениях конституционных (уставных) судов субъектов РФ являются ссылки на правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Данное обстоятельство можно объяснить рядом причин. Во-первых, правовые позиции конституционных (уставных) судов субъектов РФ не должны вступать в противоречие с правовыми позициями федерального Конституционного Суда. Во-вторых, схожие модели организации органов государственной власти и избирательной системы на федеральном и региональном уровнях выявляют целесообразность изучения и использования практики Конституционного Суда Российской Федерации в целях совершенствования регионального избирательного законодательства. В-третьих, урегулированность значительного объема общественных отношений, возникающих при реализации избирательных прав, федеральным законодательством выступает сдерживающим фактором на пути развития региональных, в первую очередь, конституционных (уставных) норм, посвященных вопросам избирательного права и избирательного процесса. Это обусловливает некоторую ограниченность практики органов конституционной (уставной) юстиции субъектов РФ по данной категории дел, но не умаляет ее значения для развития и совершенствования избирательного законодательства.

Наконец, осуществляя толкование положений основного закона, органы конституционной (уставной) юстиции субъектов РФ не только

устраняют неопределенность правового смысла нормы, наполняя ее конкретным содержанием, устанавливают общеобязательное для всех понимание той или иной нормы конституции или устава субъекта РФ, но и нередко формулируют важные для избирательного права и процесса дефиниции и правила, выводя их из содержания конституционных (уставных) норм, обеспечивая тем самым определенность в функционировании выборных органов и законность выборов в целом.

251

2001 г.

закон от 30 мая 2007 г. №37-3 (ч. 3 ст. 4) //

<< | >>
Источник: Иванова Елена Леонидовна. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ КОНСТИТУЦИОННЫМИ (УСТАВНЫМИ) СУДАМИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Тюмень - 2014. 2014

Еще по теме Роль толкования конституций (уставов) субъектов РФ в совершенствовании правового регулирования выборов в субъектах Российской Федерации:

  1. Верховенство Конституции Российской Федерации в ее соотношении с конституциями (уставами), нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
  2. § 2.1 Характеристика дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации
  3. Приложение 7 Сравнительная таблица норм конституций (уставов) субъектов РФ, устанавливающих соотношение федерального законодательства и правовых актов субъектов РФ, а также коллизионных норм, применяемых при их противоречии.
  4. Полномочия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по разрешению избирательных споров и совершенствованию избирательного законодательства субъектов Российской Федерации и средства их реализации
  5. АРЗУМАНОВ Сергей Георгиевич. Конституционно-правовые средства обеспечения соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству / Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук, 2002
  6. ГЛАВА 1. ОРГАНЫ КОНСТИТУЦИОННОЙ (УСТАВНОЙ) ЮСТИЦИИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК СРЕДСТВО ЗАЩИТЫ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  7. Глава П. Обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству
  8. 2.1 Соответствие законодательства субъектов России Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству
  9. 2.1 Соответствие законодательства субъектов России Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству
  10. Григорьев Виталий Григорьевич. ФОРМИРОВАНИЕ И ДЕЙСТВИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ И ИНЫХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ). Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Самара - 2005, 2005
  11. ГЛАВА 1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право социального обеспечения - Право ценных бумаг - Правоведение - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная экспертиза - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Хозяйственное право - Экологическое право - Юридическая психология -