<<
>>

§2. Г.Ф. Шершеневич о местном самоуправлении

Местное самоуправление, усовершенствованное за сотни лет своего развития, впитавшее в себя опыт и исторические традиции, стало неотъемлемой принадлежностью повседневной жизни всех цивилизованных стран[190], одним из элементов государственного устройства любого демократического государства[191].

Проблемы, связанные с административно-правовым реформированием, актуальны для современной юридической науки.

Следует отметить, что в настоящее время в России одновременно, но в то же время несколько разрозненно проводятся реформы по многим направлениям (административная, местного самоуправления, в области образования, ЖКХ и др.). Вследствие этого правоведы приходят к мысли о неопределенности России в избрании основного вектора своего развития. Складывается ситуация, при которой реформы, проводимые в стране, затрагивают основные принципы демократического правового государства, а юридическая наука выполняет роль наблюдателя со стороны[192].

В современной научной литературе совершенно справедливо отмечено, что вопросы, требовавшие теоретического осмысления при организации местного самоуправления в прошлом, не потеряли своей актуальности и в наше время[193]. Поэтому мы приходим к выводу о том, что определенный интерес для юридической науки представляют административно-правовые взгляды Г.Ф. Шершеневича. Несмотря на то, что дореволюционного ученого нельзя назвать представителем школы административного права, рассмотрение некоторых аспектов его идей дает основание утверждать, что известный правовед внес вклад в разработку не только общей теории права и государства, но и отраслевых юридических наук, например, административного права.

Следует констатировать, что для истории российского административного права период конца XIX – начала XX в. очень важен. В это время полицейское право, наука полиции, наука права внутреннего управления, административное право представляли собой разные названия отрасли юриспруденции, в которой речь шла о юридических отношениях, возникающих между государством и управляемыми единицами и союзами[194].

В изучение отечественной науки полицейского права, носившего описательный характер и представлявшего собой собрание комментированных уставов[195], а затем административного права внесли вклад известные ученые: И.Е. Андреевский, В.Н. Лешков, Э.Н. Берендтс, В.В. Ивановский, А.И. Елистратов, Б.Н. Чичерин, А.Д. Градовский и др.

По справедливому утверждению В.А. Юсупова, «право в целом, административное право в частности живут и развиваются в системе идей»[196].

В этой связи актуальность изучения концепции Г.Ф. Шершеневича, разработанной более ста лет назад, вызвана тем, что его взгляды оказали влияние на последующее развитие правовой практики.

Отметим, что величайшие для России события – крушение монархического строя, особенности общественно-политического устройства России второй половины XIX – начала XX в., революция 1905 г., а также преобразования, затронувшие все сферы жизни общества, – оказали влияние на формирование взглядов Г.Ф. Шершеневича на государственную власть и перспективы развития местного управления, а также возможные пути выхода общества из кризисного состояния.

Указанные обстоятельства вызывают необходимость подробнее проанализировать воззрения правоведа на институты местного самоуправления в пореформенной России. С учетом современных реалий необходима теоретическая проработка и осмысление системы взглядов ученого.

В «Программе конституционно-демократической партии в общедоступном изложении» (1905 г.) Г.Ф. Шершеневичем разработан ряд мер по совершенствованию государственно-правового устройства России. В частности, рассмотрены вопросы местной автономии.

Следует отметить, что в конце XIX столетия разрабатывались различные теории самоуправления. Общественная (или хозяйственная) теория рассматривала в качестве субъектов самоуправления не органы государственной власти, а местные сообщества, отстаивая право местных учреждений заниматься хозяйственными делами независимо от государства. Государственная теория, напротив, исходила из необходимости включения органов самоуправления в общую государственную систему.

Следующая, юридическая теория самоуправления, рассматривала правительство в качестве единственного органа государства как юридического лица. Концепция дуализма местного управления означала самостоятельность органов местного самоуправления только в местных делах. За пределами местных интересов эти органы должны были действовать как орудие администрации.

Анализируя вопросы местного управления, Габриэль Феликсович уделил наибольшее внимание земским учреждениям в России. Всесословное земское самоуправление было создано в России в эпоху падения крепостного права в 1864 г. В осуществлении реформ отразилась хозяйственная теория самоуправления[197]. Следует отметить, что в то время как в Германии уже возникла государственная теория, российское земское законодательство 1864 г. было построено на принципах германской «общественной» теории, обосновывавшей право местных учреждений заниматься местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства. Важно отметить, что в этот период в литературе проявлялась тенденция к позитивной оценке земств сторонниками либеральных взглядов[198]. Для Российской империи характерным было традиционное общинное самоуправление. В России земства были общественными, отличными от государственных учреждениями. Особенность земского самоуправления состояла в том, что оно сохранило черты традиционного общинного самоуправления.

Г.Ф. Шершеневич, анализируя политическое значение земского самоуправления, оставляет приоритет за децентрализацией управления, считая необходимым провести разграничительную черту между системами централизации и децентрализации народного хозяйства[199].

Раскрывая проблемы местного управления, Г.Ф. Шершеневич отстаивает идею о необходимости установления возможно широкого самоуправления, отмечая, что русский народ издавна проявлял наклонность к местному самоуправлению.

Противопоставляя «земское и городское самоуправление» «казенному управлению из чиновников», Г.Ф.

Шершеневич, таким образом, разграничивал органы местного самоуправления и органы государственного управления. Различение правоведом предмета ведения и компетенции этих органов позволяет сделать вывод о том, что ученый видит существо самоуправления с противоположных «государственной» теории позиций, выступая за воплощение принципов децентрализации в управлении.

По мнению правоведа, то положительное, что было сделано земскими учреждениями в Российской империи, должно быть воспринято и в будущем. Эти учреждения сделали бы намного больше, если бы им не мешало на каждом шагу правительство.

Г.Ф. Шершеневич полагал, что к компетенции земств должны быть отнесены:

вопросы местного хозяйства (продовольствия, путей сообщения, страхование имущества, социального обеспечения и др.);

содержание учреждений народного образования, здравоохранения;

призрение престарелых и увечных и т.д.

Земства в конце XIX в. являлись образцом территориального самоуправления. По замечанию Г.Ф. Шершеневича, то, что годится для Московской губернии, не подходит для Сибири. Им предложена следующая система административно-территориального деления: земство губернское – уездное – волостное.

Отдавая приоритет государственной власти, Г.Ф. Шершеневич вместе с тем рассуждал о характере народного представительства. Он полагал, что без одобрения народных представителей не может быть издан ни один закон. Государственной Думе вместе с Государем принадлежит законодательная власть[200].

Ученый категоричен в оценке и не всегда последователен в своих высказываниях относительно разделения компетенции органов государственного управления. Подобное заявление вступает в противоречие с его критикой бюрократического устройства в сфере государственного управления. Здесь следует сказать, что конец XIX – начало XX столетия – время, когда сталкивались самые разные представления о перспективах развития государственно-правового устройства России. Кроме того, юридически противоречивым было отечественное законодательство о местном самоуправлении[201].

Вместе с тем анализ содержания принципиальных положений, выдвинутых ученым, позволяет утверждать, что это были прогрессивные для своего времени взгляды. В период первой русской революции они содержали принципы демократического устройства государства и отвечали интересам малоимущих слоев населения. Например, в отличие от мнения ряда ученых (А.Д. Градовского, Б.Н. Чичерина и др.), считавших, что местные выборы могут быть сословными, Г.Ф. Шершеневич высказывал свое собственное мнение. «Сословия в России – это уже старые прогнившие столбы», – отмечал он[202]. Подробно анализируя различные способы выборов, правовед предлагал свои концептуальные обоснования. Отвергая выборы, основанные на сословном признаке, он считал нецелесообразными проведение выборов, основанных на классовом начале[203] и на имущественном цензе[204]. В подтверждение этого он замечал, что в государстве при помощи законов, следует смягчать борьбу противоположных интересов, а не усиливать ее, система избрания народных представителей, принятая в России – это смесь разных начал[205].

Как отмечал его современник Н.М. Коркунова «самым важным и основным вопросом в организации самоуправления представляется определение форм участия в нем местного общества»[206].

Г.Ф. Шершеневич приходит к выводу о том, что местные выборы должны быть построены на основе всеобщего избирательного права[207], на основе всеобщей, прямой, равной и тайной подачи голосов[208]. С его точки зрения, выборы необходимо устроить следующим образом: волостное собрание избирает гласных в уездное, а уездное, в свою очередь, в губернское[209]. «Представительство не есть новизна, а возвращение к старине»[210], – отмечал он.

По мнению Г.Ф. Шершеневича, чиновники и губернаторы понимают хозяйственную жизнь губернии меньше, чем избранные местные люди[211]. В свете сказанного можно предположить, что идеи ученого ближе к концепции «свободной общины». «…Необходимо распространить местное самоуправление на все российское государство», – говорил правовед[212].

Государственное управление, построенное без народного участия, Г.Ф. Шершеневич называл бюрократическим управлением[213]. По мысли ученого, к компетенции народных представителей следует отнести:

обсуждение издаваемых законов, а также внесение предложений в Думу;

запрос министру;

рассмотрение бюджета, то есть государственной росписи доходов и расходов, составляемой на каждый год.

Государь, по мнению Г.Ф. Шершеневича, должен:

быть верховным главнокомандующим военными, сухопутными и морскими силами;

представлять страну в международных отношениях;

назначать и увольнять министров и других должностных лиц.

Кроме того, ему должно принадлежать право объявления войны, заключения мира, право помилования и смягчения наказания.

Г.Ф. Шершеневич говорил о необходимости организации Земского Собора, куда должны входить представители от земств и больших городов, так как только они могут защитить от административного давления. По его мнению, задача представителей от земств и городов – реформа местного самоуправления на началах возможно более широкого привлечения населения к делу и с распространением ее на всю Россию[214].

Г.Ф. Шершеневич, как и многие представители российской юридической науки, рассматривал деятельность полиции как органа местного самоуправления. Он подчеркивал, что земские собрания и городские думы должны заботиться о безопасности местных жителей с помощью полиции.

За губернаторами следует сохранить надзор за законностью действий дум и земств. В случае если принятые земствами или думой меры расходятся с законодательством, губернатор издает распоряжение. Все разногласия между земствами, думами и губернаторами подлежат рассмотрению в судебном порядке[215].

Хотелось бы отметить, что теоретические положения, сформулированные Г.Ф. Шершеневичем, рассмотренные нами в данном параграфе, актуальны и в наше время.

Исследование воззрений правоведа на перспективы местного самоуправления в России позволяет сделать следующие выводы:

1. Г.Ф. Шершеневич обозначил проблемы, актуальные современному ему обществу, в частности сформулировал предложения по созданию эффективной системы местного самоуправления.

2. Проблема излишней централизации управления занимает основное место во взглядах Г.Ф. Шершеневича на перспективы развития местного самоуправления в России. В его идеях прослеживается стремление к построению рациональной управленческой системы с четко определенной компетенцией земских учреждений.

3. Г.Ф. Шершеневич делал акцент на необходимости разграничения компетенции органов государственного и местного управления. Проведенный анализ позволяет предположить, что взгляды ученого ближе к «общественной» концепции местного самоуправления.

4. Ученый обосновал необходимость автономности земств как органов территориального общественного управления с определенной мерой свободы и кругом местных хозяйственных дел. Особое внимание правовед сосредоточил на роли земского самоуправления в децентрализации управления.

5. Значительное место в программе реформ Г.Ф. Шершеневича занимает создание народно-представительных учреждений. Он последовательно отстаивал идею народного представительства на основе всеобщего избирательного права.

6. Оценочные суждения о сущности местного управления, представленные в научном наследии Г.Ф. Шершеневича, дают основание считать их составной частью его мировоззрения. Правоведом создана определенная система ориентиров и трактовок, способствовавшая пониманию организации системы местного управления в пореформенной России, то есть сформулирована правовая концепция. Все это позволяет осмыслить, какое место занимают идеи о перспективах развития местного самоуправления в государственно-правовой доктрине ученого.

<< | >>
Источник: Желдыбина Татьяна Анатольевна. ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ВЗГЛЯДЫ Г.Ф. ШЕРШЕНЕВИЧА. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. САРАТОВ –2007. 2007

Еще по теме §2. Г.Ф. Шершеневич о местном самоуправлении:

  1. Вопросы местного самоуправления.
  2. 2.2. Коллизии нормативных правовых актов местного самоуправления
  3. Коллизии нормативных правовых актов местного самоуправления
  4. Совершенствование работы юридических служб в органах местного самоуправления
  5. § 2.2. Правовые основы взаимодействия гражданского общества и органов местного самоуправления
  6. 3.5 Органы местного самоуправления в конституционно-правовом механизме обеспечения правопорядка
  7. Коллизии законодательства субъектов России по регулированию местного самоуправления
  8. § 2.3. Правовое закрепление форм воздействия гражданского общества на принятие решений органами местного самоуправления
  9. §3. Роль территориального отделения доминирующей партии в формировании органов местного самоуправления
  10. 3.5 Законодательное обеспечение института органов местного самоуправления
  11. 3.2 Гражданская процессуальная правосубъектность прокурора, органов государственного управления (местного самоуправления)
  12. § 2 Полномочия органов местного самоуправления по совершению отдельных нотариальных действий
  13. 2.4. Органы местного самоуправления в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
  14. ГЛАВА I. ПРОБЛЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИИ XVI - XVII ВЕКОВ В ИСТОРИЧЕСКОЙ И ИСТОРИКО­ПРАВОВОЙ ЛИТЕРАТУРЕ.
  15. § 2. Содержание и пределы ограничения конституционного права на информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
  16. Статья 7. Права и обязанности органов государственной власти, местного самоуправления, организаций, выполняющих публично значимые функции, а также их должностных лиц при принятии, регистрации и рассмотрении обращений
  17. МАКСИМОВА Наталья Анатольевна. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ РОССИИ В 16-17 В.В. (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ). Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. САРАТОВ - 1996, 1996
  18. § 2. Международное «мягкое право» в деятельности федеральных и региональных органов государства, органов местного самоуправления
  19. Глава 3. ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА ИНФОРМАЦИЮ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право социального обеспечения - Право ценных бумаг - Правоведение - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная экспертиза - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Хозяйственное право - Экологическое право - Юридическая психология -