<<
>>

2.1. Теорія і практика конституціоналізму періоду УНР-ЗУНР

Перемога Лютневої (1917 р.) демократичної революції в Росії докорінно змінила суспільно-політичну ситуацію на всіх без винятку теренах колишньої імперії, сприяла не баченому до тих пір піднесенню національно-визвольних рухів та активізації суспільно-політичного життя країни.

З перших днів Лютневої революції в Росії, особливої гостроти набули соціально-політичні процеси в Україні та дуже скоро наблизились за своєю сутністю до рівня національної революції.

Українська революція 1917-1920 рр. як явище, як суспільний феномен мала глибоке коріння, була зумовлена цілою низкою історичних закономірностей і, по праву, зайняла своє місце серед визвольних процесів Європи і всього світу. За століття гноблення і експлуатації російським самодержавством в українському народі нагромадився гігантський потенціал протесту, не примиреного прагнення до волі, жагучого бажання самому розпоряджатись власною долею [176, c.373]. Життям в ті дні на порядок денний невпинно ставилося питання про відновлення національної державності українського народу. Біля витоків цього процесу стояла створена на початках березня 1917 року Українська Центральна Рада, спочатку як громадсько-політичний орган, а згодом як національний представницький орган, до якого перейшли законодавчі повноваження [55, c.27; 76, c.7-10; 177, c.69-71; 178, c.81-89; 179; 180, c.11-16] (до певної міри тогочасний український передпарламент [54, c.17]). Логічно, що саме в документах (актах) Української Центральної Ради (У.Ц.Р.) найбільш повно та концентровано відображено весь спектр розвитку конституційних ідей та поглядів в Україні того часу, які за тих революційних умов набували якісно нового наповнення та звучання в порівнянні з попереднім періодом свого розвитку.

Вже в першій своїй відозві У.Ц.Р. («До українського народу», 09.03.1917), закликала усвідомити історичну важливість факту падіння царату та бажання Тимчасового уряду скликати в найближчому майбутньому «Установчі збори (Учредительное собрание) на основі загального, рівного, прямого й таємного виборчого права», а до того часу – «спокійно, але рішуче домагатися від нового уряду (Тимчасового уряду Росії – Н.С.) всіх прав, які тобі (український народе – Н.С.) належать, як господарю на українській землі» [76, c.38].

Важливе значення для початку процесу самоутвердження українського політичного руху, розвитку конституційних ідей в Україні весною 1917 р. мали рішення Всеукраїнського національного конгресу (Українського національного з'їзду) (6-8 квітня 1917р., м. Київ). Це був перший представницький форум українського руху, організований У.Ц.Р. в якому взяли участь близько 1500 делегатів (в т.ч. 600 із правом ухвального голосу) від різних політичних партій, громадських організацій, рухів, фронтів, флотів, територіальних громад і т.д. [93, c.132]. Серед його резолюцій такі важливі положення як визнання того, що «тільки широка національно-територіальна автономія України забезпечить потреби нашого народу і всіх інших народностей, які живуть на українській землі» /.../ «тому єдиною відповідною формою державного устрою з'їзд вважає федеративну й демократичну Республіку Російську», заява про запровадження автономного ладу в Україні ще до скликання Всеросійських установчих зборів, визнання права націй на «політичне самооприділення» та вимога щодо забезпечення представництва на мирній конференції усіх народів (в т.ч. і українського), які мають відношення до війни [76, c.54, 58-59].

Не маючи планів перетворитись в Установчі збори, а тільки санкціонувати діяльність У.Ц.Р. [93], Всеукраїнський національний конгрес на завершення своєї роботи вибрав новий склад У.Ц.Р., тим самим надавши останній статусу легітимного загальнонаціонального представницького органу та доручив «виробити проект автономного статуту України» [76, c.61]. На думку українського правника на еміграції К.Костіва, «з політично-державного боку Резолюції (Всеукраїнського національного конгресу – Н.С.) висунули найістотніший тоді постулят для України: право на самовизначення українського народу, уповноважуючи У.Ц.Р. зреалізувати це право та право на міжнародний статус» [55, c.27]

Важливе значення в процесі розвитку та утвердження конституційних ідей в Україні на етапі її становлення як автономного утворення в складі Російської Республіки мали також Перший та Другий Універсали Української Центральної Ради.

Так, Першим Універсалом У.Ц.Р. (10(23).06.1917) фактично було проголошено автономний статус України, визнано необхідність прийняття власних законів для самостійного регулювання суспільних відносин на українських землях тощо. «Хай буде Україна вільною. Не одділяючись від всієї Росії, не розриваючи з державою Російською, – говорилось в тексті Першого Універсалу УЦР, – хай народ український на своїй землі має право сам порядкувати своїм життям. Хай порядок і лад на Вкраїні дають вибрані Українські Збори (Сойм). Всі закони, що повинні дати лад на Вкраїні, мають право видавати тільки наші Українські Збори» [76, c.101]. Саме з метою останнього, було створено Генеральний Секретаріат як виконавчий орган (уряд) для автономної України, залишаючи за УЦР роль «законодавчого органу всього організованого українського народу» [181].

Другим Універсалом УЦР (03.07.1917 p.) [76, c.165-167], появі якого передували нелегкі переговори з Тимчасовим урядом Росії щодо статусу УЦР та встановлення з боку центрального російського уряду низки обмежень в частині компетенції як УЦР, так і Генерального Секретаріату, – фактично було легалізовано відносини між УЦР та Тимчасовим урядом на засадах визнання автономії України в складі Росії. В зв'язку з цим, 29 липня 1917 року Мала Рада затвердила «Статут Генерального Секретаріату» або «Основи тимчасового управління на Україні» – першу, за образним висловлюванням М.Грушевського, «Конституцію України» [179]. Відповідно до цього документу, Генеральний Секретаріат визначався «вищим органом управління на Україні», відповідальним перед УЦР; він мав формуватись УЦР та затверджуватись Тимчасовим урядом. До складу Генерального Секретаріату мало входити 14 генеральних секретарів (міністрів – Н.С.); він мав право заміщати всі урядові посади на Україні, окрім виборних, в той же самий час – всі органи влади на території України переходили під його юрисдикцію. Крім того пропонувалась ціла низка положень щодо врегулювання фінансових відносин між центром (Петроградом) та автономією (Києвом) [182].

Однак, запропонований УЦР «Статут Генерального Секретаріату» не був затверджений Тимчасовим урядом. Натомність 04.08.1917 р. було прийнято «Тимчасову інструкцію Генеральному Секретаріатові Тимчасового уряду на Україні» [76, c.213-214], яка суттєво зменшувала порівняно із пропозиціями УЦР («Статут Генерального Секретаріату») автономні повноваження України. Але, навіть в цьому випадку, справа національної автономії українського народу ставала легітимною реальністю, і небезпідставно ця «Тимчасова інструкція для Генерального Секретаріату» окремими дослідниками історії української конституції, сьогодні називається свого роду «конституційним законом, що репрезентував діяльність вищих органів влади в Україні» [95, c.86]. Згаданий вище К.Костів у свій час писав, що «на підставі змісту Другого Універсалу й Декларації Тимчасового Уряду (Тимчасової інструкції – Н.С.), Українська Центральна Рада й Генеральний Секретаріат стали повнодержавними вищими органами України, бо Тимчасовий Уряд погодився не тільки на ідею автономії України, але фактично на її здійснення, та визнав Українську Центральну Раду за легальне представництво українського народу» [55, c.51].

Якісно інші конституційні ідеї та положеннями, насамперед з позицій національного державотворення, присутні в Третьому та Четвертому Універсалах УЦР Третім Універсалом УЦР (07(20).11.1917 р.), насамперед було проголошено створення незалежної держави – Української Народної Республіки і перехід у відносинах із Росією з характеру автономних стосунків до федеративних (тобто, відносинах між рівноправними суб'єктами федеративного державного зв'язку). «Віднині Україна стає Українською Народною Республікою. Не відділяючись від Республіки Російської і зберігаючи єдність її, – говориться в ІІІ Універсалі УЦР, – ми твердо станемо на нашій землі, щоб силами нашими допомогти всій Росії, щоб вся республіка Російська стала федерацією рівних і вільних народів. До Установичих зборів України вся власть належить нам, Українській Центральній раді, і нашому правительству – Генеральному секретаріатові України» [183]. Логічно, що наступними положеннями Третього Універсалу УЦР було визначено територіальні межі новопроголошеної республіки та анульовано попередні рішення російського Тимчасового уряду щодо системи та організації місцевих органів влади на території України. Крім того, частина положень ІІІ Універсалу стосувалась питання правового статусу громадян новопроголошеної Республіки (встановлено 8-ми годинний робочий день, відмінено смертну кару, підтверджено такі громадянські права та свободи, як свобода «слова, друку, віри, зібраннів, союзів, страйків, недоторканості особи і мешкання, право і можливість уживання місцевих мов у зносинах з усіма установами»), національним меншинам признано «національно-персональну автономію для забезпечення їм права і свободи самоврядування в справах їх національного життя». Важливим також було прийняття рішення про дату проведення виборів до Установчих зборів України (27.12.1917 р.) та їх скликання (09.01.1917 р.) [183].

У відповідь на військову агресію з боку більшовиків, Четвертим Універсалом УЦР (09(22).01.1918 р.) було проголошено розрив федеративних зв'язків з Росією і перехід України до стану самостійної держави: «Однині Українська Народна Республіка стає самостійною, ні від кого незалежною, вільною, суверенною державою українського народу /.../ Власть у ній буде належати тільки народові України, іменем якого, поки зберуться Українські Установчі збори, будемо правити ми, Українська Центральна рада, представництво робочого народу, селян, робітників і солдатів, та наш виконавчий орган, який от нині матиме назву Ради народних міністрів»[184].

Паралельно, після прийняття Третього Універсалу в УЦР було розпочато активну роботу по підготовці і прийняттю необхідних для функціонування держави законів, в т.ч. і Конституції Республіки. Закони про вибори до Установчих зборів УНР (11 та 16 листопада 1917 р.), про відстрочку призову на військову службу і відкомандирування з військ громадян УНР (14.11.1917 p.), про амністію (19.11.1917 p.), про виключне право Центральної ради видавати законодавчі акти УНР, про утримання Центральної ради за державний рахунок (25.11.1917 p.), про утворення Генерального суду (02.12.1917 p.), про прокурорський нагляд на Україні (23.12.1917 p.), по створення народного війська (03.01.1918 p.), про випуск державних кредитових білетів УНР (06.01.1918 p.), про національно-персональну автономію (09.01.1917 p.), тимчасовий земельний закон (18.01.1917 p.), про восьмигодинний робочий день (25.01.1918 p.), про адміністративно-територіальний поділ України (06.03.1918), про запровадження української мови у банківській і торговій сфері (24.03.1918 p.) та інші, будучи буквально пронизаними духом демократизму, повагою до прав та свобод людини, ідей парламентаризму, інших досягнень європейського конституціоналізму, – закладали добру основу для перетворення України в суверенну, конституційну демократичну державу.

Серед перерахованих вище нормативних документів, прийнятих У.Ц.Р., з огляду насамперед на новаторські підходи в конституційному праві, на особливу увагу, як на наш погляд, заслуговує Закон «Про національно-персональну автономію». Згідно з його положеннями, «кожна з населяючих Україну націй має право в межах Української Народної Республіки на національно-персональну автономію, себто право на самостійне устроєння свого національного життя, що здійсняється через органи Національного союзу, влада якого шириться на всіх його членів, незалежно від місця їх поселення в межах Української Народної Республіки. Це є невіднімане право націй і ні одна з них не може бути позбавлена цього права, або обмежена в ньому» [185]. Пізніше, даний закон буде включено до тексту Конституції УНР окремим розділом. На цьому місці, варто окремо зазначити, що у вітчизняній науковій літературі висловлювались різні підходи в оцінці Закону «Про національно-персональну автономію»: від характеристики останнього як своєрідного «прояву великодушності українських політичних лідерів, події що не мала прецеденту в історії людства» [186, c.62] і до такого, який в «дійсності не викликав ніякого признання з боку тих, кого мав ущасливити, – з боку національних меншостей» [187, c.198]. В цій ситуації, цінною є висока позитивна оцінка Закону «Про національно-персональну автономію» та його ролі в утвердженні «демократичного обличчя» УНР, безпосереднього учасника тих революційних подій в Україні і одночасно представника однієї з національних меншин, члена Уряду УНР (доби Директорії) Соломона Гольдельмана [188].

Менш успішною, ніж законотворча робота, була праця над створенням Конституції УНР. До певної міри, ця праця почалася ще з приготування «Статуту автономії», однак, після проголошення ІІІ Універсалу УЦР, вже була необхідна Конституція Республіки, а не Статут автономії. «Досить мляво (після першої хвилі ентузіазму)», як зазначають О.Л.Копиленко та М.Л.Копиленко, продовжувалась робота над проектом Конституції УНР [54, c.78]. 12 листопада 1917 р. VІІ сесія Центральної Ради на своєму ранковому засіданні заслухала доповідь М.Грушевського про проект Конституції України». Газетою «Народна воля» 16, 17, 20 грудня 1917 року було опубліковано підготовлений проект Конституції Української Народної Республіки. Даний проект складався 72 параграфів, об'єднаних iз семи розділів: «Загальні положення», «Права громадян України», «Відносини Української Республіки до федеративних органів», «Органи власті Української Республіки», «Всенародні збори Української Республіки», «Про Кабінет Міністрів Української Республіки», «Генеральний суд Української Республіки» та «Національні організації». Цим документом зокрема передбачалось, що «Україна яко Українська Народна Республіка входить заразом у склад Федеративної Російської Республіки /.../ Суверенне право в Українській Народній Республіці належить українському народові разом з народностями, які живуть з ним на українській землі /.../ Територія Української Народної Республіки неподільна» [77]. Передбачалась побудова України як парламентської республіки, звідси «верховним органом власті Української Республіки являються Українські Всенародні збори, які безпосередньо здійснюють вищу законодавчу власть в Українській Республіці і формують вищу виконавчу і судову власть Української Республіки. Вища власть виконавча належить Кабінетові міністрів Української Республіки /.../ Вища власть судова належить Генеральному судові Української Республіки». Останній, зокрема проголошувався «найвищим сторожем Конституції й права Української Республіки», що явно було новим для вітчизняної конституційної практики і фактично могло означати зародження в новітніх формах інституту конституційної юстиції [189]. Голова Всенародних зборів Української Республіки, який обирається ними ж, мав бути «Головою Української Республіки і сповняти всі чинності, зв'язані з представництвом республіки». Громадянин Української Республіки (особа, народжена на її території, «а також та, яка се право набула порядком, приписаним законами Російської Федерації, після того як зліквідує свої дотеперішні громадські права в іншій державі») гарантуються загальновизнані демократичні права і свободи, а національним меншинам право національно-персональної автономії [77, c.5-11]

Підсумком розвитку політичного процесу в Україні, започаткованого весняними подіями 1917 року, стало прийняття У.Ц.Р. 29 квітня 1918 р. Конституції Української Народної Республіки (Статут про Державний устрій, права і вольності УНР). Конституція УНР 1918 р. складалася із 83 статей (параграфів), що були логічно об'єднані між собою у вісім розділів: «Загальні постанови», «Права громадян України», «Органи власти Української Народної Республіки», «Всенародні Збори Української Народної Республіки», «Про Раду Народних Міністрів Української Народної Республіки», «Суд Української Народної Республіки», «Національні союзи», «Про часове припинення громадянських свобід» [77, c.330-335].

Текст Конституції УНР розпочинається урочистою і в той же час дуже важливою, з позиції тодішньої теорії конституційного права (інститути самовизначення націй, спадкоємності в державотворчих процесах, завдань конституційної держави, республіканізму, демократії) формулою «Відновивши своє державне право, яко Українська Народна Республіка, Україна для кращої оборони свого краю, для певнішого забезпечення права і охорони вольностей, культури й добробуту своїх громадян, проголосили себе і нині есть державою суверенною, самостійною і ні від кого незалежною» (§.1). Звідси, логічними є положення про те, що «суверенне право в Українській Народній Республіці належить народові України, себто громадянам Української Народної Республіки всім разом» (§.2), а народ здійснює це право через Всенародні збори України (§.3). При цьому, «не порушуючи єдиної власті, Українська Народна Республіка надає своїм землям, волостям і громадам права широкого самоврядування, додержуючись принципу децентралізації» (§.4), а націям «право на впорядкування своїх культурних прав в національних союзах» (§.5).

Питанням правового статусу особи в Конституції УНР 1918 року відведено розділ другий «Права громадян України» та розділ VІІ – «Про тимчасове припинення громадянських свобід». Відповідно до положень Конституції УНР в Україні проголошувалась рівність у своїх правах незалежно від статі, віри, національної приналежності та майнового стану (ч.2 §.11 та §.12 Конституції УНР), підтверджувалось скасування смертної кари, уточнювалось право на особисту недоторканість та недоторканість житла («домашнього огнища») (§.15), зокрема, встановлювалось правило за яким «/.../ громадяне України, ніхто инший не може бути затриманий на території її без судового наказу инакше, як на гарячім вчинку. Але і в такім разі він має бути випущений не пізніше, як за 24 години, коли суд не встановить якогось способу його затримання»(§.13). Конституцією УНР проголошувалась таємниця листування (§.16), право на свободу пересування (§.18), виборче право (активне і пасивне на виборах як до парламенту, так і до органів місцевого самоврядування) (§§.20,21).

В основу організації державної влади в УНР було покладено два важливих загальновизнаних положення, характерних для всіх конституційних держав: 1) положення про походження влади виключно від народу; 2) поло–ження про побудову державної влади на основі принципу її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову гілки [190]. При цьому, Конституція УНР виходила з того, що кожна влада має своє призначення (функції) і жодна з гілок влади не може прийняти на себе функції іншої. Законодавча влада мала належати однопалатному парламенту – Всенародним зборам (§.23), виконавча – Раді народних Міністрів (§.24), судова – Генеральному Суду УНР (§.25). Всенародні збори мали обиратися строком на три роки на підставі загального, рівного, безпосереднього виборчого права при «тайнім і пропорціональнім голосуванні всіх, хто користується громадським правом на Україні і в них судово не обмежений» (§.27, 31). Уряд – Рада народних Міністрів, як вища «виконча власть» Республіки, формується Всенародними зборами, є підзвітний перед ними і «порядкує всіма справами, які зістаються поза межами діяльності установ місцевої самоуправи, або дотикають цілої Української Народної Республіки, координує і контролює діяльність цих установ» (§.46). Судочинство, в основу якого було покладено принципи законності, рівності, самостійності, відкритості і т.д., мало здійснюватись виключно судами. Їхніх рішень «не можуть змінити ні законодатні, ні адміністраційні органи власти» (§.59). Найвищою судовою інстанцією було визначено Генеральний Суд УНР «зложений з колегії, вибраних Всенародними зборами» строком на 5 років (§.62). Останній визначався як «найвища касаційна інстанція для всіх судів Республіки і не може бути судом першої та другої інстанції та мати функції адміністративної власті» (§.63).

Окремий розділ Конституції був присвячений статусу національних меншин («VІІІ. Національні союзи»). Фактично, частиною тексту Конституції став прийнятий раніше Закон «Про національно-персональну автономію». Така увага з боку Конституції до проблеми національних меншин, більшістю авторів подається як певна особливість, прогресивність, новаторство і т.д. безпосередньо самої Конституції УНР 1918 року, одним із переконливих аргументів, що відносять останню до «другої хвилі» конституцій.

Не дивлячись на ряд недопрацювань, які мали місце в тексті Конституції УНР 1918 р., її роль і значення для розвитку як національної державності, так і конституційних ідей в Україні, є безперечно великими [191]. В цьому документі, не зважаючи на надто складні умови його підготовки та прийняття, було увібрано з одного боку позитивний досвід законотворчої діяльності У.Ц.Р., з іншого – кращі надбання європейського та американського конституціоналізму [192, c.26]. Конституцію УНР 1918 р. була однією з перших конституцій «другої хвилі», які появились на європейському континенті [104].

На жаль, прийняття Конституції УНР відбулося буквально напередодні падіння Української Центральної Ради та встановлення режиму гетьмана Павла Скоропадського. За таких умов, про практичне застосування положень новоприйнятої Конституції УНР не могло бути жодної мови. Видані Гетьманатом 29 квітня 1918 року «Грамота до всього українського народу» [193] та «Закони про тимчасовий державний устрій України» [194] мали за мету дещо інші цілі, ніж побудова конституційної демократичної держави з республіканською формою правління. В той же самий час, за ради справедливості, слід окремо зазначити, що попри явний відступ від ідей республіканізму, а згодом і ідеї суверенності української держави, діяльність Гетьманату находить різні оцінки (не тільки негативного плану), в тому числі і щодо розвитку конституційних ідей в Україні [195; 196].

В той же самий час, фактично від початків осені 1918 року, в західній частині території України, яка входить до складу Австро-Угорської монархії, відбувалися, до певної міри аналогічні до подій 1917-1918 рр. на Великій Україні політичні процеси спрямовані на відновлення національної державності українського народу. Останнє, автоматично приводило до активізації розвитку конституційних ідей на цій частині українських земель. 10 жовтня 1918 року відбулася «повна нарада» Української парламентської репрезентації разом з українськими членами Палати Панів (верхньої палати австрійського парламенту) і буковинськими послами у Відні, на якій було прийнято рішення «приступити до заснування української конституанти, яка б розв'язала питання про самовизначення українського народу» [58, c.42]. А через декілька днів, 18 жовтня 1918 року у Львові відбулось фактично загальнонаціональне (в рамках українських земель Австро-Угорської монархії) представницьке зібрання в складі близько 500 чоловік – українських послів до парламенту та крайових сеймів Галичини і Буковини, єпископату, делегатів українських партій, громадських організацій та суспільно-політичних рухів [57, c.28], яке обрало Українську Національну Раду. До складу Української Національної Ради увійшли: всі українські депутати обидвох палат австрійського парламенту, депутати-українці крайових Галицького та Буковинського сеймів та по 3 представники українських політичних партій з цих земель. Українській Національній Раді фактично було надано статус Конституанти (Конституційних Зборів), оскільки серед її повноважень чітко і однозначно було зазначено право «/.../ виконати в хвили, яку признає за відповідну іменем українського народу австро-угорської монархії, його правосамоозначення та рішати про державну судьбу всіх областей тим народом заселених; предприйняти всі постанови та заходи репрезентативного, законодатного та адміністративного характеру, щоби своє рішення (про самовизначення українського народу – Н.С.) перевести в життя» [197].

Першим своїм документом – Маніфестом Української Національної Ради від 19.11.1918 р. Конституанта задекларувала бажання та право українців Австро-Угорщини на створення своєї національної держави. Цей документ дослівно, зокрема містив наступне: «Стоячи на становищі самовизначення народів, Українська Національна Рада як конституанта постановляє: І. Ціла етнографічна українська область в Австро-Угорщині, зокрема Східна Галичина з граничною лінією Сяну з влученнєм Лемківщини, північно-західна Буковина з містами Чернівці, Сторожинець і Серет та українська полоса північно-східної Угорщини – творить одноцільну українську територію. ІІ. Ся українська національна територія уконститувується отсим як українська держава. Постановляється поробити приготовні заходи, щоби се рішеннє перевести в життє. ІІІ. Взивається всі національні меншости на всій українській области, при сім Єврєїв признається за окрему національність, – щоби уконститувалися і негайно вислали своїх представників до Української Національної Ради в кількости, відповідаючій їх числу населення. ІV. Українська Національна Рада виготовить конституцію для утвореної сим способом держави на основах загального, рівного, тайного і безпосереднього права голосування з пропорціональнним заступництвом і правом національно-культурної автономії та з правом заступництва при правительстві для національних меншостей. V. Українська Національна Рада жадає, щоби зорганізована отсе в державу українська територія мала безумовно своїх заступників на мировій конференції. VІ. Теперішньому австро-угорському міністрови заграничних справ бар.Бурянови відмовляється права переговорювати іменим сеї української території» [197; 198; 199, c.29-30]. Маніфест Української Національної Ради від 19.10.1918 р. фактично був першим національним актом (документом) конституційного характеру на західно-українських землях. В той же самий час, даний документ за своєю юридичною природою, змістом та сутністю, як на наш погляд, належить до актів установчої влади.

Важливе значення у становленні української державності в 1918 році на західно-українських землях мали також дві Відозви Української Національної Ради від 01.11.1918 р. «До населення Львова» та «Український народе», якими повідомлялось адресатів про переобрання з 1 листопада 1918 року у м. Львові та на всій українській території Австро-Угорщини державної влади Українською Національною Радою, а також про застосування необхідних (політичного, військового, адміністративного, майнового характеру) заходів, щодо зміцнення та дальшого розвитку проголошеної української держави. 9 листопада 1918 р. на засіданні Української Національної Ради було визначено назву новоутвореній українській державі – Західноукраїнська Народна Республіка [64, c.22].

До нашого часу дійшов один з перших конституційних проектів для українських земель Австро-Угорщини, підготовлений в кінці жовтня 1918 р. ще в стінах австрійського парламенту тодішнім його депутатом професором Львівського університету Станіславом Дністрянським [63, c.59-60]. Даний проект мав назву «Устрій Галицької Держави» і був підготовлений з метою, як зазначав сам автор проекту, «покликання в життя Галицької Держави» та складався з двох частин (розділів), поділених на артикули та параграфи. У першому розділі – «Основні закони», автор подає декілька фундаментальних положень (принципів конституційного ладу): 1) положення про державну територію як єдність українських етнографічних земель, яку визначає як «/.../ усі злучені землі, поселені споконвіку українським народом у межах теперішньої австро-угорської монархії»; 2) положення про те, що саме український народ на своїй території здійснює народну (державну – Н.С.) владу, а іншим народам, які проживають в Галицькій Державі ( національним меншинам – Н.С.) надається право «народної самоуправи»; 3) положення про основні права і свободи громадян Галицької Держави, зокрема про свободу думки, віри, науки, преси, право вільного «плекання своєї народності і мови». Другий розділ – «Народний устрій», який складається з трьох частин («Народна Рада», «Старійшина Народної Ради», «Народна Управа») подає загальну характеристику організації органів державної влади і управління і передбачав фактично створення Галицької Держави у формі парламентської республіки. Законодавча влада мала належати Народній Раді, яку було обрано на Народному Зборі 18 жовтня 1918 року (УНРаді – Н.С.). До її складу пропонувалося включити всіх парламентських та сеймових послів-українців обраних від Галичини та Буковини з пізнішим кооптуванням представників Угорської України (Закарпаття – Н.С.) та представників національних меншин, які проживають на території західно-українських земель. Народна Рада мала б виконувати «/.../ законотворчу власть у цілій державі на всіх полях публічного і приватного права» та підготувати одним із перших проект закону про вибори до парламенту (Народного Сойму) на засадах «/.../ загального, рівного, таємного й безпосереднього права голосування з пропорційним заступництвом для національних меншостей». Виконавча влада мала належати Уряду – Народній Управі, в склад якого повинні були увійти 6 управ (міністерств – Н.С.): Внутрішня Управа, Загранична Управа, Військова Управа, Культурна Управа, Оборотова (Торгівельно-економічна – Н.С.) Управа, Судова Управа. Керівники даних міністерств мали б призначатись парламентом. В кінці Проекту містяться два важливих положення про рівність всіх громадян Галицької Держави перед законом і про те, що даний документ (Конституція) є тимчасовим та діє до «/.../ постанови нового устрою через Народний Сойм, обраний по загальному, рівному, безпосередньому та тайному виборчому праву» [63, c.61-64; 155-160; 200].

13 листопада 1918 року Українська Національна Рада прийняла тимчасову Конституцію – «Тимчасовий Основний Закон про державну самостійність українських земель бувшої австро-угорської монархії». Цей лаконічний нормативно-правовий акт конституційного характеру складався з п'яти артикулів («І. – Назва; ІІ. – Границі; ІІІ. – Державна суверенність; ІV. – Державне заступництво; V. – Герб і прапор) і містив найнеобхідніші положення для початку функціонування держави. Зокрема ним було уточнено територіальні межі ЗУНР (за етнографічною картою австрійської монархії Карла барона Черніґа, Відень, 1855), визначено, що до часу скликання Установчих Зборів державну владу від імені українського народу здійснюватиме Українська Національна Рада (як конституанта та одночасно загальнонаціональний законодавчий орган) та Державний Секретаріат (як виконавчий орган, уряд), державним гербом ЗУНР було встановлено зображення «Золотого Лева на синьому полі, оберненого в свою праву сторону» [201]. Згодом текст Тимчасової Конституції ЗУНР було доповнено групою, за твердженням проф. Бориса Тищика «конституційних законів від 16.11.1918, 4.01.1919, 15.02.1919 та 18.04.1919 р.» [202].

Значне місце у формуванні конституційного законодавства ЗУНР мала група нормативних актів прийнятих Українською Національною Радою протягом осені 1918 – початку зими 1919 рр. Серед них Тимчасовий Закон про адміністрацію ЗУНР (16.10.1918), передвступний договір (Угода про об'єднання ЗУНР і УНР, 03.01.1919), група законів, якими регламентувалась робота Української Національної Ради (про Виділ УНРади, доповнюючий Статут, про спосіб оголошення законів та розпоряджень, про недоторканість членів УНРади, 04.01.1919). Ряд важливих законів, що мали предметом правового регулювання конституційно-правові відносини було прийнято УНРадою після Акту Злуки і перетворення ЗУНР в Західну Область УНР. А саме, закони про основи шкільництва у ЗО УНР (13.02.1919), про право громадянства у ЗО УНР (08.04.1919), Земельний закон для ЗО УНР (14.04.1919), закони про скликання сойму ЗО УНР та про вибори (виборчу ординацію) до сойму ЗО УНР (15.04.1919) та ряд інших актів та документів нормативного характеру [55, c.162-166; 202; 203].

Тим часом, Україна вступала в період постійного протистояння та взаємного поборювання один одним різних політичних угрупувань в середині країни та постійної війни із зовнішніми ворогами. Все це, безперечно, відбилося і на розвитку конституційних ідей в Україні після 29.04.1918 р. До настання часу повної втрати національної державності (1920-1923 рр.), поступ конституційних ідей в Україні був в основному зосереджений на відновлення республіканських засад в організації держави, а також, після об'єднання УНР і ЗУНР, у підготовці нової (єдиної) Конституції УНР. Однак, це відбувалось у складних умовах воєнного часу, коли загроза національній державності українського народу носила буквально смертельний характер. Тому, при оцінці як нормативних документів доби Директорії, так і численних проектів того часу включно з проектами Конституцій України, обов'язково варто враховувати останнє. Звідси, цілком зрозумілим є також те, що майже всі ці документи несуть в собі т.з. печать, за образним висловлюванням окремих авторів, духу «революційного конституціоналізму» [204; 205].

Серед нормативних документів доби Директорії, з огляду на тенденції розвитку ідей та поглядів конституційного характеру в Україні того часу, привертають до себе увагу наступні документи: Декларація Директорії Української Народної Республіки (26.12.1919 р.) [206], Передвступний Договір про об'єднання УНР і ЗУНР [207], Універсал Директорії Української Народної Республіки від 22 січня 1919 р. (Акт Соборності українських земель) [208], Універсал трудового конгресу України [209] та «Закон про тимчасову владу в УНР» [55, c.175-177] (обидва документи від 28.01.1919 p.), також ухвалені в кінці існування УНР (12.11.1920 p.) Радою Народних Міністрів УНР закони «Про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в Українській Народній Республіці» [55, c.114-116] та «Про Державну Раду Української Народної Республіки» [55, c.117-122].

Своєю Декларацією від 26 грудня 1919 р., в свій час названої відомим українським правознавцем Матвієм Стахівим «Тимчасовою Конституцією УНР [210]», Директорія УНР тимчасово (до скликання Конгресу Трудового Народу України), визначила декілька засадничих моментів щодо організації державного життя: 1) запровадження інституту «трудової демократії» (надання права голосу та участі в управлінні тільки працюючим особам); 2) визнання за Директорією статусу тимчасової верховної влади; 3) визначення вищим виконавчим органом держави - Ради Народних Міністрів, «покликаної Директорією» та відповідальною перед нею; 4) визначення державного курсу на «соціальні реформи, які спрямовані до усунення капіталістичного ладу за зразком західно-європейського тодішнього соціялістичного реформаційного руху»; 5) побудову місцевої адміністрації на основі «трудової демократії» [210]. В прийнятому 28 січня 1919 р. Трудовим конгресом України Законі «Про тимчасову владу в У.Н.Р.» було підтверджено владні повноваження (до наступної сесії Конгресу), Директорії та Ради Народних Міністрів, прийнято рішення про створення із складу Конгресу комісій (з оборони держави, земельної, бюджетної, закордонних справ, харчових справ, культурно-освітньої), які мали б розробити проекти законів до наступної сесії Конгресу, а також підтверджено намір будувати в Україні демократичний лад, а не «робітничу диктатуру» [55, c.175, 176].

Велике значення для розвитку національної державності та дальшого поступу конституційних ідей в Україні мали документи про об'єднання двох українських держав – УНР і ЗУНР. У положеннях «Передвступного Договору про об'єднання УНР і ЗУНР» (01.12.1918), зокрема, зазначалось, що ЗУНР маючи намір об'єднатися в одній державі з УНР «заявляє свій намір перестати існувати як окрема держава, а натомність увійти з усією територією й населенням, як складова частина державної цілости, в Українську Народну Республіку» [207]. При цьому, з огляду «на витворені історичними обставинами, окремими правними інституціями та культурними й соціальними ріжницями окремішності життя на своїй території й її населення», ЗУНР отримує територіальну автономію [207]. Положення Передвступного Договору були ратифіковані 3 січня 1919 року Українською Національною Радою ЗУНР та Директорією УНР 22 січня 1919 року, про що остання видала окремий Універсал. В ньому, зокрема говорилось, що «однині воєдино зливаються століттями одірвані одна від одної частини єдиної України - Західно-Українська Народна Республіка (Галичина, Буковина, Угорська Русь) і Наддніпрянська Велика Україна /.../ Од нині є єдина незалежна Українська Народна Республіка» [208]. Окремо слід згадати два документи «об'єднавчого (соборницького)» характеру того часу, що передували Акту Злуки. Мова йде про ухвали (резолюції) Буковинського народного віче (м. Чернівці, 03.11.1918) та Всенародних Зборів угорських українців (Закарпатських Всенародних зборів) (м. Хуст, 21.01.1919), на яких представники українських політичних партій, громадських організацій, рухів, територіальних громад міст і сіл Буковини та Закарпаття висловились за воз'єднання з Україною (УНР) [62, c.17; 211; 212].

Певний зріз конституційних ідей, поглядів, уявлень, офіційних доктрин, які мали місце в Україні того часу можна побачити в проектах конституцій УНР, а після укладення Варшавського договору між УНР і Польщею (1920 p.) та Ризького договору між Польщею та фактично Радянською Росією (радянською стороною – РРСФР, УСРР, БСРР) (1921 p.), і в проектах конституцій ЗУНР. Серед першої групи, найбільш відомими є наступні документи: проект «Основного державного закону Української Народної Республіки» (т.з проект Правительственної Комісії по виробленню Конституції Української Держави) [213], авторські проекти проф.О.Ейхельмана (проект Конституції (основних державних законів) Української Народної Республіки [214]), д-ра Степана Барана (проект Конституція Української Народної Республіки» [215]), д-ра Теодота Галіпа (конституційний проект «Основні права і обов'язки українських громадян» [216]). Друга група (проекти конституцій ЗУНР) представлена двома документами – проект «Основ державного устрою Галицької Республіки», запропонований урядом ЗУНР Найвищій Раді і Лізі Націй 30 квітня 1921 року [217] та авторський проект «Конституції Західно-Української Народної Республіки» проф. Станіслава Дністрянського [62], який аргументовано вважається сьогодні одним із найяскравіших взірців української конституційно-правової думки міжвоєнного періоду (т.з. «другої хвилі» розвитку конституцій та конституційних ідей) [62, c.147-150].

Проект «Конституції Західно-Української Народної Республіки» С.Дністрянського являє собою достатньо великий за обсягом документ, який містить 130 розгорнутих положень (окремих параграфів) логічно та змістовно об'єднаних у три глави: «Держава і право», «Державна влада» та «Право народів на самовизначення». Глава перша – «Держава і право» складається із трьох розділів: «Правова держава», «Людські та громадянські права» та «Права народу». В свою чергу, розділ другий цієї глави – «Людські та громадянські права», містить окремі підрозділи під назвами: «Свободи», «Рівність», «Охорона і старівля (піклування – Н.С.)». Глава друга – «Державна влада» складається із трьох розділів: «Основи державної влади», «Організація народної волі» та «Виконання народної волі». У другому і третьому розділі цієї глави, подібно до розділу «Людські та громадянські права», автор конституційного проекту подає окремі підрозділи: у розділі «Організація народної волі» це – «Народна Палата», «Загальнонародна Рада», «Народні Збори і Народні комори» та «Місцеве заступництво»; у розділі «Виконання народної волі» відповідно - «Президент Республіки», «Прибічна Рада», «Державна Рада», «Місцеве управління» та «Правосуддя». Глава третя «Право народів на самовизначення» не має поділу на окремі розділи.

В основу конституційного ладу майбутньої ЗУНР автором проекту покладено ряд фундаментальних положень: 1) положення про ЗУНР – як правову, самостійну (суверенну), демократичну, соціальну та національну державу; 2) положення про ЗУНР – як державу яка визнає людину з її правами та свободами важливою соціальною цінністю; 3) положення про ЗУНР – як державу, в якій державна влада побудована за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову, а держава визнає місцеве самоврядування. Проект передбачав створення ЗУНР у формі президентської республіки. В основу організації органів державної влади покладено принцип її поділу на три гілки: законодавчу, виконавчу та судову. Однак, автор проекту вважав, що для «обґрунтування тривалої народної влади в державі слід скликати Установчі Збори». Одночасно з виборами Установчих Зборів мали б пройти і вибори першого Президента Республіки. Установчі Збори, приймаючи на себе функцію органу законодавчої влади, повинні затвердити Конституцію ЗУНР, провести поділ території держави на адміністративно-територіальні одиниці, прийняти закон про вибори депутатів парламенту та депутатів місцевих представницьких органів, розробити і прийняти необхідні фінансові та податкові закони. Після виконання цих завдань, Президент Республіки розпускає Установчі Збори та призначає вибори парламенту – Народної Палати, а також нові президентські вибори.

Законодавча влада мала належати парламентові – Народній Палаті, яка обирається строком на 4 роки на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні. Система органів державної виконавчої влади мала включати в себе Президента Республіки, Уряд – Державну Раду та місцеві органи державної виконавчої влади. Президент Республіки обирається народом строком на 4 роки. Судова система ЗУНР відповідно до положень конституційного проекту мала б включати в себе як окремі інституції – суди, Державний Судовий Трибунал та Голову Державної Юстиції. «Судді призначаються Президентом Республіки, або заступаючим його Головою Державної Юстиції, остаточно і на все життя (§ 117). На чолі загального управління юстицією стоїть Голова Державної Юстиції, якого призначає і звільняє з цієї посади Президент Республіки.

В останній главі конституційного проекту Станіслава Дністрянського викладено конституційні основи реалізації права українського народу на самовизначення, а також права національних меншин ЗУНР на національно-культурну самобутність [62, c.161-185].

З огляду на характеристику розвитку конституційно-правових ідей в т.з. «другої хвилі» в Україні, цікавим є також вище згаданий конституційний проект відомого українського громадсько-політичного діяча на Буковині початку ХХ-го століття Теодота Галіпа (1887-1943) «Основні права і обов'язки українських громадян» [216]. Даний документ являє собою частину проекту Конституції. і складається із 52 статей, об'єднаних у 8 розділів – «Окрема особа», «Сімейний зв'язок», «Зібрання і спілки», «Віра і церковні громади», «Наука і школи», «Мова і народність», «Праця і господарське життя», «Спільні права і обов'язки». На початку проекту розміщено невеликий вступ в якому зокрема говориться що «спосіб викладу (положень проекту – Н.С.) запозичено з нової німецької Конституції 1919 року». З останнього можна зробити припущення, що датою написання даного проекту є приблизно початок 1920 року.

Серед особистих прав і свобод в проекті зустрічаємо право на свободу та особисту недоторканність, право на недоторканність житла, свободу пересування і вільного вибору місця проживання, свободу світогляду і віросповідання, право на таємницю листування та інші. Блок політичних прав і свобод представлений виборчим правом та правом участі в «побудові держави», правом на допуск до урядових посад, свободою думки вираженої «/.../ словом, чи письмом, друком або малюнком», забороною цензури як такої, правом на скарги та звернення «в приналежні уряди і законодатні установи», свободою зборів, правом на створення товариств та спілок. Група соціально-економічних прав та свобод Проекту містить право на освіту та вільний розвиток науки, право на працю, право на підприємницьку діяльність, право на власність, в тому числі і на інтелектуальну, заборону «лихви» («лихварства» – Н.С.), систему державної охорони материнства і дитинства, охорони сім'ї, право на соціальне забезпечення робітників і т.д. Проект подає також і перелік обов'язків українських громадян, а саме: обов'язок «нести в межах законів особисту службу для потреб Держави і громади», сплачувати податки, окремо - обов'язок військової служби, обов'язок «слухатися законів та законних розпоряджень державних установ», обов'язок батьків виховувати своїх дітей, обов'язок не «проповідувати зневаги иншої віри ані ображати почуття инаковіруючих», обов'язк «загальної шкільної повинності» (обов'язкове навчання в народній школі – Н.С.).

Серед особливостей даного законопроекту, в порівнянні з подібними документами того часу, звертає на себе увагу підкреслене ставлення його автора до законодавчого закріплення статусу сім'ї, її значення для майбутнього Української Держави, піклування держави про українську молодь. Так, статті 8 та 9 Проекту прямо говорять про те, що сім'я, сімейне життя, материнство оберігаються державою. Мало того, законодавство повинно стати і на сторожі «чистоти сімейних стосунків», бо саме здорова сім'я є «підставою існування і приросту Української Нації». Держава повинна оберігати «підростаючу молодіж», громадяни «обох полів, поки дійдуть до повнолітности, знаходяться під особливою опікою державних законів». А досягнувши повноліття, вступаючи в повноцінне життя, українські громадяни на пропозицію Т.Галіпа мали б складати присягу перед місцевими органами самоврядування («волостним сходом або городською думою») про те, що будуть «...твердо сповняти громадянські обов'язки, шанувати законний лад і порядок, жити чесно, служити правді і у всякому ділі поводитись яко щирі громадяне України».

Не менш цікавими є підходи Т.Галіпа у питанні конституційно-правового закріплення права українських громадян на працю та на соціальний захист. Праця українських громадян, на думку Т.Галіпа, повинна охоронятися державою, держава мала б надати всім бажаючим можливість вільно працювати обравши професію [216].

Така підкреслена увага Т.Галіпа до проблем сім'ї та материнства, становища молоді, робітників, зокрема права останніх на працю та соціальний захист і т.д., у випадку прийняття запропонованого законопроекту явно б підсилила соціальний характер майбутньої Української Держави, тим самим наблизивши її до тодішніх конституційних держав Європи.

<< | >>
Источник: Стецюк Наталія Василівна. «КОНСТИТУЦІОНАЛІЗМ В УКРАЇНСЬКІЙ ПОЛІТИЧНІЙ ТА ПРАВОВІЙ ДУМЦІ (середина ХІХ ст. – кінець 80-х років ХХ ст.)». Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Львів -2003. 2003

Еще по теме 2.1. Теорія і практика конституціоналізму періоду УНР-ЗУНР:

  1. Теорія та практика закріплення у кримінальних процесуальних нормах оцінних понять
  2. РОЗДІЛ 2 МІЖНАРОДНЕ РЕГУЛЮВАННЯ ЗАХИСТУ ТРУДОВИХ ПРАВ ПРАЦІВНИКІВ: ТЕОРІЯ ТА ПРАКТИКА
  3. Бандурка О. М.. Теорія і практика оперативно-розшукової діяльності: монографія / О. М. Бандурка. - Харків : Золота миля,2012. - 620 с., 2012
  4. Лагода Олександр Сергійович. Адміністративна процедура: теорія і практика застосування. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Ірпінь-2007, 2007
  5. РОЗДІЛ 3 МІЖНАРОДНО-ПРАВОВА ПРАКТИКА ЗДІЙСНЕННЯ ПРАВА НА САМООБОРОНУ ПІСЛЯ ЗАВЕРШЕННЯ ХОЛОДНОЇ ВІЙНИ (В ПЕРІОД 1990-2001 рр.
  6. 1.2. Співвідношення цілей покарання і завдань органів та установ виконання покарань, теорія і практика, можливості і дійсність виконання покарань.
  7. Стецюк Наталія Василівна. «КОНСТИТУЦІОНАЛІЗМ В УКРАЇНСЬКІЙ ПОЛІТИЧНІЙ ТА ПРАВОВІЙ ДУМЦІ (середина ХІХ ст. – кінець 80-х років ХХ ст.)». Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Львів -2003, 2003
  8. РОЗДІЛ 1 ТЕОРІЯ ЗЛОЧИННОСТІ В КРИМІНОЛОГІЇ
  9. Теорія держави і права як наука
  10. 1.1. Теорія держави і права як наука, її місце і роль в системі суспільних та юридичних наук
  11. Бостан С.К. та ін.. Теорія держави і права (Актуальні проблеми). Навчальний посібник. Київ-2013, 2013
  12. Место судебной практики е системе источников европейского права: проблемы теории и практики.
  13. 2.1. Формування державно-правової системи охорони інтелектуальної власності в період відродження української державності
  14. 5.3 Діяльність Верховного Суду США у період 1836 – 1888 рр.
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право социального обеспечения - Право ценных бумаг - Правоведение - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная экспертиза - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Хозяйственное право - Экологическое право - Юридическая психология -