<<
>>

Правотворчество органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по ведению государственного земельного кадастра

Исходя из общих понятий юридической науки, правотворчество представляет собой форму осуществления функций государства, состоящую в установлении, изменении или отмене правовых норм.[301] Такое определение, вероятно, нуждается в некотором уточнении применительно к субъектам ее осуществления.

Так, в соответствии с положениями общей теории права и действующего законодательства, полномочиями по принятию правовых актов по вопросам местного значения, распространяющихся на неограниченный круг субъектов и рассчитанных на неоднократное применение обладают и органы местного самоуправления.

Правотворческая деятельность строится на определенных принципах, имеет свои разновидности, а также стадии правотворческого процесса. Однако, применительно к узко определенному кругу общественных отношений, в данном случае - формированию и ведению государственного земельного кадастра, а также использованию его сведений, эта деятельность обладает специфическими чертами и особенностями.

Так, на наш взгляд, специфика правотворческой деятельности государства в области государственного земельного кадастра напрямую связана с решением вопроса о правовых основаниях земельно-кадастровой функции, поскольку от него зависит содержание создаваемых правовых норм. Существенный вклад в его решение был сделан Е.Н. Колотинской, проанализировавшей работы ряда авторов - А.Г. Аксененка, В.П. Балезина, Б.В. Ерофеева, М.И. Козыря, А.М. Трубинера и других, исследовавших эту проблему. Ею отмечалось, что правовые основания земельно-кадастровой функции рассматривались в земельно-правовой литературе, в основном, лишь применительно к учету земель и регистрации землепользований, существовавших до ведения земельного кадастра и, следовательно, до появления земельно-кадастровой функции.1 И в настоящий момент специальный научный анализ этого вопроса, кроме вышеупомянутого исследования Е.Н.

Колотинской, не проводился. Юридическая научная полемика, проводимая рядом ученных советского периода и касающаяся государственного учета земель и регистрации землепользований, в основном, была посвящена решению вопроса о возможности рассмотрения в качестве их правовых оснований либо права территориального верховенства государства, либо правомочия государства как собственника земли. Причем, содержание научных работ определяло, как правило, полное признание какого-либо одного правового основания с полным отрицанием другого. Так, рассматривая понятие управления земельным фондом, Н.И. Краснов отмечает: « Сущность управления земельным фондом как юридического явления заключается в том, что оно должно обеспечивать соответствие всей системы отношений по использованию земли тем закономерностям, которые вытекают для системы из того факта, что земля является исключительной собственностью советского государства, C одной стороны, и природным объектом, - с другой.»[302] [303] И далее добавляет: «Именно то, что управление земельным фондом в СССР имеет одним из оснований право исключительной собственности государства на землю, определяет сущность и специфику отношений, возникающих в процессе управления, как отношений земельно-правовых, в отличие от административноправовых.»[304] Другие авторы указывали на двуединство и одновременное признание в качестве оснований государственного управления земельными ресурсами и осуществления его функций как права государственной собственности на землю, так и права территориального верховенства. Например, В.П. Балезин отмечал: «Как отдельные функции, так и все государственное управление земельным фондом в целом не могут быть выведены или только из права государственной собственности на землю, или лишь из права территориального верховенства... Отдельные функции, особенно такие как земельный кадастр, землеустройство, в большей мере основываются на праве территориального верховенства, чем на праве исключительной собственности на землю.»[305] C В.П.
Балезиным соглашается Е.Н. Колотинская, предлагающая распространить его точку зрения на земельно-кадастровую функцию в целом, охватывающую действия как по государственному учету земель, регистрации землепользований, так и по проведению оценки земель в рамках государственного земельного кадастра.[306]

Среди ученных советского периода существовала и другая позиция, признающая факт реализации в основном учета земель и регистрации землепользований из правомочий государства не как собственника земли, а как политического суверена.[307] К этой позиции близки и современные научные исследования в области государственного управления земельными ресурсами. Так, И.А. Иконицкая отмечает: «....любая управленческая деятельность государства базируется в первую очередь на его властных полномочиях как политического суверена, в том числе и в условиях существования исключительной государственной собственности на землю».[308] На наш взгляд, такая позиция вполне приемлема и по отношению к вопросу о правовых основаниях земельно-кадастровой функции, учитывая тот факт, что сама возможность осуществления процесса по созданию государством правовых норм, в том числе и в сфере ведения государственного земельного кадастра, вытекает из его правомочий свободного осуществления внутренней политики, то есть как суверена. В настоящее время на территории Российской Федерации право собственности и иные права на землю реализуются в различных формах, в том числе и государственной собственности на землю. Однако, и при осуществлении правомочий собственника земли, государство несет ответственность за обеспечение процесса рационального использования и охраны земель и их качественное состояние, что является в некотором смысле одной из форм реализации политического суверенитета.

Другой специфической чертой отношений по поводу создания правовых норм, регулирующих деятельность в области земельного кадастра, является факт ее различного содержания. Так, некоторые виды земельно-кадастровых отношений могут подлежать правовому регулированию не только нормами земельного, но и ряда других отраслей права.

Например, отношения по поводу использования данных государственного земельного кадастра для оценки земель, осуществления аудита, расчета и взимания платежей за землю в виде арендной платы, земельного налога, установления нормативной цены земли, определения компетенции органов, осуществляющих ведение кадастра, финансирования деятельности по его ведению, могут являться предметом правового регулирования соответственно финансового, налогового, бюджетного, административного, государственного и иных отраслей права.

Кроме того, особенностью является и зависимость объема, структуры и характеристики норм, регулирующих деятельность в области земельного кадастра от содержания других правовых институтов и норм земельного права. Например, О.В. Назимкина, обосновывая необходимость сокращения количества видов прав (правовых титулов) на землю, указывает на то, что их множественность создает дополнительные сложности при ведении земельного кадастра.[309]

При создании правовых норм, регулирующих деятельность в сфере государственного земельного кадастра, например, его функционированию и применению кадастровых сведений, важное значение имеет исследование и применение исторического опыта Российской Федерации по правовому регулированию и осуществлению земельно-кадастровых работ. История развития земельно-кадастровой функции государственного управления земельными ресурсами и общественных отношений, возникающих в связи с ее реализацией, достаточно подробно исследованы как в научной юридической литературе1, так и в литературе, посвященной вопросам землеустройства[310] [311].

Анализ исторических фактов и проведенных в этой области исследований позволяет сделать вывод о зависимости правового регулирования земельно-кадастровых отношений от политических функций и задач государства. Действительно, «земельные отношения затрагивают все функции общественных отношений и являются ключевыми для формирования политических отношений, являясь прямым носителем социального интереса»[312]. Однако, в свою очередь и политические характеристики общественной жизни во многом предопределяют как содержание норм права, посвященных земельным отношениям, так и виды правовых актов в конкретной области правового регулирования. Так, в зависимости от целей, поставленных перед земельным кадастром, получала наибольшее развитие (и, как следствие, подлежала наибольшему правовому регулированию) та или иная его подсистема.

В дореволюционный период (IX век) земельно-кадастровые работы, в основном, проводились с целью уравнения денежных сборов на основе определения доходности земель, поэтому проведение работ касалось учета земель и их оценки для целей налогообложения. C 1837 года проведение кадастровых работ осуществлялось на основе разработанных методик земельного кадастра, с 1859 - на основе единой инструкции, которая регламентировала содержание работ по оценке земель и определению их количества по видам собственников и составу угодий.

Значительно изменилось содержание кадастровых работ в послереволюционный период, в связи с коренным изменением земельных отношений, предусмотренным Декретом «О земле». В этот исторический период времени наибольшее распространение получил учет количества земель. Как отмечает Е.Н. Колотинская, качество земель учитывалось весьма поверхностно и лишь по видам сельскохозяйственных угодий.[313] Вместе с тем, в ряде губерний на основе различных методик проводились работы и по оценке земель, которые носили выборочный характер. Регистрация землепользований получила свое развитие немного позднее в связи с процессом осуществления землеустройства. Правовая регламентация указанных работ осуществлялась инструкциями, положением, определяющим компетенцию земельных комитетов и другими нормативными актами, посвященными отдельным вопросам земельных отношений, например, землеустройству.

На уровне закона отдельные, существовавшие в то время, подсистемы земельного кадастра (регистрация землепользований и учет земель) впервые были закреплены в Земельном кодексе РСФСР 1922 года.[314] [315] Гораздо позже, в 1954 году, вопросы осуществления данных функций управления были урегулированы специальным нормативным правовым актом, имевшим

і

подзаконный характер - Постановлением Совета Министров СССР. Все известные в настоящее время подсистемы государственного земельного кадастра были закреплены в Основах земельного законодательства Союза СССР и союзных республик от 13 декабря 1968 года. [316] В развитие положений Основ 10 июня 1977 года было принято Постановление Совета Министров СССР «О порядке ведения государственного земельного кадастра».[317]

Подобные тенденции правовой регламентации сохранялись и в последующее время. Земельный кодекс РСФСР 1991 года [318], направленный на коренную перестройку земельных отношений, сохранил при этом систему государственного земельного кадастра

Краткий исторический анализ системы и видов нормативных источников, регулирующих отношения в сфере ведения государственного земельного кадастра, показывает, что правотворческая функция Российского государства в исследуемый период времени была направлена, в основном, на создание подзаконных нормативных правовых актов. На уровне законов закреплялись лишь отдельные нормы, направленные на признание факта существования земельно-кадастровых отношений. Потому разработка и принятие Федерального закона «О государственном земельном кадастре»[319], который впервые на таком уровне обобщает и закрепляет общие положения, касающиеся земельного кадастра как многоцелевой информационной системы, безусловно, является положительным моментом. Однако, для успешной реализации закрепленных в законодательстве норм, на сегодняшний день большое значение имеет осуществление правотворческой функции государства по разработке подзаконных нормативных правовых актов в данной сфере правового регулирования. На наш взгляд, эти правовые акты должны устанавливать:

1) порядок ведения государственного земельного кадастра;

2) перечень сведений кадастра, относящихся к категории ограниченного доступа;

3) порядок использования средств, полученных в результате взимания платы за предоставление сведений и проведение работ в рамках земельного кадастра.

Правотворчество органов государственной власти и органов местного самоуправления в любой сфере общественной жизни, строится на определенных принципах. Однако некоторые из них приобретают особую актуальность в процессе создания правовых норм, регулирующих отношения в сфере ведения земельного кадастра. К ним относятся такие принципы

правотворческой деятельности как законность, научный характер, позволяющий использовать как новейшие достижения науки и техники, так и теоретические разработки, а также техническое совершенство принимаемых нормативных актов. Содержание этих принципов необходимо рассматривать применительно к некоторым основным, на наш взгляд, направлениям развития правотворческой деятельности в данной области.

Прежде всего, одним из важнейших вопросов, требующих скорейшего решения, является вопрос о компетенции субъектов права законодательной инициативы (различных уровней) по вопросам ведения государственного земельного кадастра.

В соответствии со статьей 9 Федерального закона «О государственном земельном кадастре» к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра относятся разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в данной области, а также контроль за их соблюдением.[320]

Особое значение на сегодняшний момент приобретает вопрос о роли органов государственной власти субъектов Российской Федерации в формировании современного земельного законодательства о государственном земельном кадастре. Поскольку статья 10 вышеуказанного нормативного правового акта не определяет конкретные правомочия субъектов Российской Федерации по формированию правовых норм, их участие в правотворческом процессе можно определить, исходя из положений и смысла действующего законодательства.

Например, роль Краснодарского края, как и любого субъекта Российской Федерации, в деле обеспечения нормативной правовой базой порядка ведения государственного земельного кадастра определяется в рамках трех

направлений:

- участие в формировании (разработке) федерального законодательства;

- заключение совместно с федеральными органами государственной власти договоров и соглашений;

- создание собственной нормативной правовой базы.

В рамках первого направления, прежде всего, целесообразно вести речь об участии органов государственной власти Краснодарского края в разработке проектов федеральных нормативных актов. Так, в процессе подготовки нормативной базы, регулирующей ведение земельного кадастра были разработаны два проекта Федерального закона « О государственном земельном кадастре», которые были направлены в субъекты Российской федерации для рассмотрения и внесения предложений. По результатам такого рассмотрения проект, внесенный Правительством Российской Федерации, получил свыше 40 отзывов и заключений[321], в том числе и комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края (Крайкомзема), который отметил его максимальное соответствие требованиям законодательства и концепции проводимой в России земельной реформы, а также внес свои замечания.[322] Данный законопроект и был принят Государственной думой, одобрен Советом Федерации и подписан Президентом.

В плане совместного заключения договоров и соглашений примером может служить Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Краснодарского края[323], а также Соглашение между Государственным комитетом РФ по земельной политике и администрацией Краснодарского края в области регулирования земельных отношений и управления земельными

ресурсами[324].

В целом, при анализе процесса формирования правовой базы по ведению государственного земельного кадастра, необходимо учитывать, что наибольшее количество правовых проблем возникает при создании нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации. Конечно же, принятие Федерального закона «О государственном земельном кадастре» явилось положительным моментом в деле обеспечения соответствия законов и других нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований федеральному законодательству. К сожалению, правоприменительная практика на тот период времени знала множество примеров создания в субъектах РФ систем ведения земельного кадастра, противоречащих правовым нормам в рамках Федерации. На сегодняшний день, закрепив полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра, законодатель, по-видимому, предполагает принятие подзаконных нормативных правовых актов в рамках этих направлений, например, определяющих порядок хранения сведений кадастра или использования платы, взимаемой за предоставление его сведений. Однако на сегодняшний день они отсутствуют. Таким образом, основной проблемой в данной области является не столько приведение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством, сколько решение вопроса о правомерности их принятия при отсутствии аналогичного федерального законодательства.

Кроме того, Федеральный закон «О государственном земельном кадастре»[325] закрепляет, что полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении деятельности по его ведению определяются на основе законодательства, не устанавливая при этом пределов компетенции, по вопросам которой субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные нормативные правовые акты.

На сегодняшний день существует множество нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области ведения государственного земельного кадастра. Виды их различны - от законов до подзаконных актов, которые не подлежали официальному опубликованию. Способы закрепления правовых норм также различны - как в законах и других нормативных актах, регулирующих земельные отношения в целом, так и в специальном законодательстве, предмет регулирования которого составляют лишь кадастровые отношения.

К примеру, в законе Республики Калмыкия (Хальмг Тангч) от 20 февраля 1991 года N 155-ІХ (в редакции от 3 июня 1992 года) «О земле»[326] [327] [328] государственному земельному кадастру посвящены статьи 87-88. В них в общих чертах указывается назначение государственного земельного кадастра, его содержание и порядок ведения, то есть фактически дублируются статьи 110-111

л

действующего Земельного кодекса РСФСР.

То же можно отметить и в отношении Закона Саратовской области «О

■j

земле». Однако, в статье 35 данного нормативного акта, помимо общепринятых положений Земельного кодекса РСФСР, содержатся некоторые дополнения о финансировании государственного земельного кадастра, признании его в качестве основы отраслевых кадастров, а также ссылка на соответствие процесса его ведения федеральным, областным и местным программам.

Законы «О государственном земельном кадастре», принятые в отдельных субъектах РФ, в той или иной степени регулируют практически все виды общественных отношений, возникающих в данной сфере, в том числе и те, которые на наш взгляд, должны составлять предмет правового регулирования федерального законодательства. Так, в основном, в них определяются цели, назначение и задачи государственного земельного кадастра, принципы его ведения (Архангельская область[329] [330] [331]), право собственности на кадастровую информацию (Воронежская область2), порядок предоставления кадастровой

информации пользователям, состав и содержание документов земельного

•2

кадастра, требования, которые к ним предъявляются (Челябинская область ) и даже порядок его ведения (Якутия[332]).

Содержание этих нормативных правовых актов в различных субъектах РФ является различным. Так, понятие земельного кадастра трактуется в них как «единая государственная многоцелевая, многоуровневая система», «установленная государством информационная система», «система (банк) достоверных сведений» и так далее. В этой связи, представляется наиболее верным понятие земельного кадастра, содержащееся в Законе Воронежской области «О государственном земельном кадастре Воронежской области»[333], в котором он определяется как «составная часть государственного земельного кадастра Российской Федерации».

Другие основные понятия и термины, закрепленные в законах субъектов Российской Федерации еще более противоречивы. Объекты кадастрового учета варьируются в них от «земельных участков», «всех земель территории, независимо от форм права на земельные участки, целевого назначения и вида их использования» до «объектов недвижимости». В пункте б) статьи 1 Закона Республики Саха (Якутия) «О государственном земельном кадастре

Республики Саха (Якутия)» вводится понятие «субъекты земельного кадастра», причем, к ним относятся только «пользователи» - органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также владельцы, пользователи и арендаторы земельных участков.[334] Возникает вопрос, как быть в случаях, если, например, органы государственной власти являются не пользователями, а, наоборот, составителями информации, и когда за соответствующей информацией обращается лицо, которое пока не является пользователем, владельцем или арендатором? Или законодательно закрепленное понятие «субъекты земельного кадастра» не соответствует понятию «субъекты земельно-кадастровых отношений»?

Особого внимания заслуживает вопрос и о законодательном закреплении в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации целей создания и ведения земельного кадастра. Федеральный закон «О государственном земельном кадастре в статье 4 перечисляет их: государственное и муниципальное управление земельными ресурсами, контроль за использованием и охраной земель и так далее, при этом данный перечень не является исчерпывающим - возможно использование данной системы и в иной, связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками, деятельности[335].

Законы субъектов Российской Федерации его значительно расширяют и конкретизируют. Например, в статье 4 Закона Челябинской области «О государственном земельном кадастре Челябинской области»[336] в дополнение федерального законодательства в качестве целей государственного земельного кадастра указываются установление размеров компенсационных выплат, защита прав на землю; в статье 3 Закона Республики Саха (Якутия) «О государственном земельном кадастре Республики Саха (Якутия)» - разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, Республики Саха (Якутия) и органами местного самоуправления по управлению земельными ресурсами и установлению границ административно-территориальных единиц Республики Саха (Якутия), прогнозируемость полноты поступления земельных платежей в бюджеты всех уровней, информационное обеспечение оборота земель, интеграция земельнокадастровой информации в единое информационное пространство Российской Федерации[337] и другие.

Кроме того, в некоторых нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, в отличие от федерального законодательства, отдельно выделяются задачи государственного земельного кадастра, к которым относятся сбор, накопление, хранение, обновление, систематизация, обработка, обобщение, поиск и предоставление кадастровой информации.[338]

Что касается принципов, на основе которых осуществляется деятельность по ведению государственного земельного кадастра субъектов Российской Федерации, то в данных правовых актах их перечень значительно расширен по сравнению с федеральным законодательством. Так, в некоторых случаях указываются такие, не закрепленные в Федеральном законе «О государственном земельном кадастре»[339], принципы, как достоверность, полнота и объективность информации о земле, актуальность сведений об объектах кадастрового учета, юридическая сила кадастровой информации, равная сила бумажных и электронных носителей, а также принцип ее сопоставимости не только с данными других кадастров и реестров, но и применительно к разным уровням управления административно-территориальных образований.[340]

Подробного анализа заслуживают и разделы законов о государственном земельном кадастре субъектов РФ, определяющие компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления по ведению государственного земельного кадастра. Название данных разделов (глав) зачастую не совсем корректно применительно к правилам законодательной техники. К примеру, почти во всех подобных нормативных актах (Воронежская, Челябинская области) они носят названия (с небольшими отличиями) «Полномочия органов государственной власти..., органов местного самоуправления, комитета по земельным ресурсам и землеустройству и его районных (городских) подразделений в системе ведения государственного земельного кадастра...».[341] [342] Таким образом, исходя из буквального смысла подобного положения, можно сделать вывод о том, что бывшая в прошлом система комитетов по земельным ресурсам и землеустройству (ныне - Федеральная служба земельного кадастра России) являлась каким-то самостоятельным образованием и не входила в систему ни органов государственной власти, ни органов местного самоуправления.

В целом, перечень вопросов, входящих в компетенцию соответствующих органов и закрепленных в законодательстве субъектов Российской Федерации, представляет собой в некотором смысле систематизацию положений федерального законодательства о ведении государственного земельного кадастра. Однако в некоторых случаях наблюдается дополнительное включение в компетенцию органов государственной власти конкретного субъекта РФ предметов ведения федеральных органов. Так, на основании пункта д) статьи 7 Закона Архангельской области от 22 апреля 1997 года № 22-

Л

8-03 «О государственном земельном кадастре Архангельской области» к компетенции главы администрации области относится «определение в соответствии с Законами Российской Федерации «О государственной тайне» и «Об информации, информатизации и защите информации» перечня сведений государственного земельного кадастра области с ограниченным доступом», хотя на основании вышеупомянутого федерального закона «О государственном земельном кадастре» данное полномочие относится к компетенции органов государственной власти Российской Федерации.[343] [344]

Факты несоответствия федеральному законодательству нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации во многом обусловлены и частыми изменениями первого. Особенно это касается структуры органов, осуществляющих ведение государственного земельного кадастра. В Законе Воронежской области от 27 ноября 1997 года «О государственном земельном кадастре Воронежской области» предусматривается функционирование кадастровых бюро - унитарных предприятий, входящих в систему комитетов по земельным ресурсам и землеустройству районов и городов. Конечно же, функционирование подобных образований в системе специально уполномоченных органов по управлению земельными ресурсами и ранее противоречило действующему законодательству, прежде всего потому, что любое предприятие преследует цель - извлечение прибыли, что недопустимо при осуществлении функций государственного управления. Однако и на сегодняшний момент, федеральным законодательством не предусматривается создание каких-либо предприятий в системе Федеральной службы земельного кадастра России, включая ее структурные подразделения.

Учитывая все многообразие общественных отношений в сфере ведения государственного земельного кадастра, подлежащих возможному правовому регулированию в субъектах Российской Федерации, нельзя не отметить тот факт, что в некоторых из них полностью отсутствуют законы о данной информационной системе. Например, в Краснодарском крае нет не только специального закона о государственном земельном кадастре, но и в общем нормативном правовом акте - Законе Краснодарского края «Об особом порядке землепользования на территории Краснодарского края», регулирующем земельные отношения, о нем не упоминается.[345] [346]

В связи с этим, важное значение приобретает принятие подзаконных нормативных актов, которые во исполнение законов призваны наиболее полно и подробно регулировать отдельные виды общественных отношений в области ведения государственного земельного кадастра. Подобных подзаконных нормативных правовых актов, разработанных в субъектах Российской Федерации, принимается неограниченное количество, значительная часть которых посвящена реализации подзаконных актов федеральных органов государственной власти и направлена как на регулирование земельнокадастровых, так и смежных с ними общественных отношений. Так, во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 1999 года № 945 «О государственной кадастровой оценке земель»2 в некоторых республиках были приняты свои правовые акты, которые не всегда подлежали официальному опубликованию. К ним, например, относятся Постановление Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 13 ноября 1999 N 498 «О государственной кадастровой оценке земель»[347], аналогичное Постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан от 28 декабря 1999 года № 395[348] и другие.

Большое количество подзаконных нормативных правовых актов субъектов РФ посвящены вопросам реализации законодательства о плате за землю и роли государственного земельного кадастра в определении плательщиков земельного налога. В Постановлении Правительства Республики Дагестан от 21 июля 1997 N 122 «О ходе выполнения Постановления

Правительства Республики Дагестан от 13 декабря 1995 года №247 «Об упорядочении учета плательщиков земельного налога и арендной платы за землю»[349] указываются недостатки в работе специальных органов управления земельными ресурсами по реализации вышеуказанного Постановления. В частности, отмечается, что почти во всех районах и городах не в полной мере упорядочены учет плательщиков земельного налога, заключение договоров на аренду земель; списки плательщиков земельного налога и арендной платы за землю государственным налоговым инспекциям на местах представляются с различными нарушениями (форма списков, сроки представления, вносимые изменения и так далее) и определяются меры по устранению соответствующих недостатков.

В субъектах Российской Федерации также принимаются подзаконные нормативные правовые акты, касающиеся и государственного управления земельными ресурсами в целом, и отдельных его функций в частности, а также законодательного закрепления данных земельного кадастра. Примером может служить Постановление Правительства Республики Дагестан от 12 апреля 1999 года N 90 «О наличии земель и распределении их по формам собственности, категориям, угодьям и пользователям по состоянию на 1 января 1999 года»[350].

Особо активно в настоящее время в субъектах Российской Федерации развиваются процессы правотворчества в сфере создания автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра в конкретном регионе. Система данных нормативных правовых актов, как правило, основана на исполнении федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 года N 932[351].

К примеру, в республике Дагестан в настоящее время действует Постановление Правительства Республики Дагестан от 11 марта года 1997 года

N 28 «Об утверждении республиканской целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра».[352] [353] На основании данной целевой программы Постановлением Правительства

Л

Республики Дагестан от 6 мая 1998 года и была внедрена автоматизированная система ведения земельного кадастра.

Подобная целевая программа была разработана и на территории Краснодарского края, на основании которой намечалось осуществить в течение 1997-2000 годов работу по созданию автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра[354].

Как отмечается в Докладе о состоянии и использовании земель в Краснодарском крае[355], в программу был включён комплекс взаимоувязанных организационно-правовых, инженерно-технических, кадровых, финансовых и хозяйственных мероприятий, которые позволят создать информационную систему, способную эффективно функционировать в составе автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра Российской Федерации.

В заключение краткой характеристики нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, на наш взгляд, следует согласиться мнением Е.Ю. Чмыхало, определяющей при анализе федерального законодательства четыре основные группы отношений, которые могут быть урегулированы нормативными актами субъектов РФ.

К таким общественным отношениям автор относит режим использования и охраны земельных участков, стимулирование рационального использования и охраны земель, платы за землю, введение административной ответственности за правонарушения, ответственность за которые не установлена федеральным

законодательством1.

Однако, представляется, что не будет противоречить федеральному законодательству нормотворческая деятельность на уровне субъектов Российской Федерации и применительно к осуществлению соответствующими органами государственной власти функций государственного управления, и, в частности, ведению государственного земельного кадастра на определенной территории.

Действующее в настоящий момент законодательство субъектов Российской Федерации в данной сфере правового регулирования позволяет сделать вывод о том, что на данном уровне правотворческая деятельность (хотя далеко не во всех субъектах) осуществляется по направлению к созданию общих нормативных правовых актов, регулирующих ведение государственного земельного кадастра. Подзаконные нормативные правовые акты, в основном, посвящены созданию автоматизированных систем его ведения.

В целом, субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные нормативные правовые акты: 1) конкретизирующие положения федерального законодательства, и не противоречащие ему; 2) самостоятельно регулирующие определенный круг общественных отношений в сфере государственного земельного кадастра, не отраженный в федеральном законодательстве. В него должны входить вопросы установления в соответствии с федеральным законодательством конкретных ставок платы за предоставление всех (разрешенных) сведений, дополнительного перечня тех сведений, которые будут включаться в данную информационную систему на уровне конкретного субъекта РФ, порядок финансирования работ по их сбору, обработке, хранению и предоставлению, а также распределению средств, взимаемых за их предоставление.

<< | >>
Источник: Гряда Элеонора Александровна. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ КАДАСТР РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРАВОВОЙ АСПЕКТ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Краснодар - 2001. 2001

Еще по теме Правотворчество органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по ведению государственного земельного кадастра:

  1. Правовые проблемы разграничения полномочий и взаимодействие органов государственной власти по вопросам ведения государственного земельного кадастра
  2. Вопросы формирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
  3. § 3.1. Ассоциация экономического взаимодействия как форма ассоциативного сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской Федерации
  4. § 3.3. Участие муниципальных образований в ассоциативных формах сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской Федерации
  5. Противоречия в области формирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации
  6. § 2.1. Парламентская ассоциация как форма ассоциативного сотрудничества законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
  7. § 2. Система органов государственной власти, призванных разрешать противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации
  8. Глава 2. Ассоциативная форма сотрудничества законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
  9. Понятие и компетенция органов, осуществляющих деятельность по ведению государственного земельного кадастра
  10. Глава 3. Ассоциация экономического взаимодействия как форма сотрудничества законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации
  11. § 1. Назначение и компетенция пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации в области защиты Государственной границы Российской Федерации
  12. § 2. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере правотворчества
  13. Основные направления деятельности органов государства по ведению государственного земельного кадастра
  14. § 3. Основные направления совершенствования процессуальной деятельности пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации в области защиты Государственной границы Российской Федерации
  15. Гряда Элеонора Александровна. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ КАДАСТР РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРАВОВОЙ АСПЕКТ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Краснодар - 2001, 2001
  16. Соотношение ведения государственного земельного кадастра с другими функциями государственного управления
  17. 2.3. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина
  18. Верховенство Конституция Российской Федерации в ее соотношении с федеральным законодательством, с актами федеральных органов государственной власти.
  19. §2. Реализация права граждан на обращение в связи с предоставлением государственных услуг органами исполнительной власти Российской Федерации
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право социального обеспечения - Право ценных бумаг - Правоведение - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная экспертиза - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Хозяйственное право - Экологическое право - Юридическая психология -