<<
>>

1.3. Форми, процедури та методи координації фінансового контролю

Аналіз літературних джерел, фактичного стану координації фінансового контролю, нормативних актів, що врегульовують питання координації та взаємодії контролюючих суб’єктів свідчить про низьку ефективність застосування координації на практиці, що обумовлює необхідність визначення, а відповідно і дослідження її форм, методів, процедур.

На сьогодні не має єдиного погляду вчених щодо форм, методів фінансового контролю, у той же час форми та методи координації фінансового контролю взагалі не були предметом їх дослідження. Можливо, це пов’язано з тим, що більшість науковців присвячують свої дослідження різним видам, формам взаємодії, не зосереджуючи увагу на координації та не проводячи розмежування між формами та методами координації і взаємодії. Це, звичайно, призводить до негативного впливу як на здійснення взаємодії між окремими контролюючими суб’єктами, так і на координацію фінансового контролю взагалі.

З метою з’ясування форм, методів, процедур координації фінансового контролю необхідно приділити увагу визначенню зазначених категорій. У Словниках та наукових публікаціях термін “форма” трактується по-різному, як зовнішній вираз якогось змісту [56, с.947], форма існування і вираження змісту [57, с.595]. На наш погляд, найбільш вдало визначено поняття “форма” у Великому тлумачному словнику сучасної української мови, як спосіб організації чого-небудь, зовнішній вияв якого-небудь явища, пов’язаний з його сутністю [52, с.68]. Одним із класифікаційних критеріїв фінансового контролю є його форма. Щодо поняття форм фінансового контролю, то не існує єдиної точки зору науковців. Одні [3, с.22] визначають форми як способи здійснення фінансового контролю, інші [43, с.88] як способи вираження змісту контролю, внутрішня організація, які модифікуються зі змінами змісту, треті [8, с.79-108] взагалі не згадують про них при розкритті змісту фінансового контролю.

Такими різноманітними є позиції представників науки фінансового права тому, що на сьогодні не існує комплексного нормативно-правового акту, який би врегульовував питання організації та здійснення фінансового контролю. І відповідно у чинному законодавстві ці категорії тлумачаться по-різному залежно від органу, який здійснює той чи інший контрольний захід і видає нормативно-правовий акт.

У більшості, науковці звертають увагу саме на форми взаємодії, визначаючи їх як спосіб організації, що включає в себе комплекс способів і прийомів взаємодії, систему зв’язків і правовідносин, суб’єктів, які взаємодіють між собою [30, с.6]. На наш погляд вчені досить широко трактують форми взаємодії. Цікаво та вдало розкриваються форми координації діяльності прокуратури у навчально-методичному посібнику “Координаційна функція прокуратури України”, але нажаль не дається визначення поняття “форми координації” [15, с.21-36].

Нам імпонує визначення форми, яке дається у Великому тлумачному словнику сучасної української мови, застосовуючи його можна визначити форми координації фінансового контролю як способи організації, впорядкування контрольної діяльності.

У нормативно-правових актах, які стосуються організації та здійснення фінансового контролю [173] вказані окремі форми взаємодії, які застосовуються контролюючими суб’єктами – це на нашу думку не сприяє розумінню їх змісту. Але нажаль жоден з них не містить повного переліку цих форм. Питання щодо видів форм координації фінансового контролю на сьогодні залишається малодослідженим та дискусійним. У процесі координації фінансового контролю можуть використовуватися різні форми. При виборі форм координації фінансового контролю слід враховувати мету, яку необхідно досягти під час координації та завдань, що потребують вирішення. Крім цього важливе значення має врахування функцій та повноважень контролюючих суб’єктів.

Г.П.Цимбал, у своєму дисертаційному дослідженні, звертає увагу на форми взаємодії і виділяє такі її форми як внутрішня і зовнішня зазначаючи, що необхідність внутрішньої взаємодії особливо гостро проявляється в відповідних умовах відсутністю поглибленої спеціалізації по виявленню злочинів у сфері оподаткування.

На її думку, зовнішня взаємодія дозволяє забезпечити успішне вирішення завдань, усунути дублювання в діяльності взаємодіючих суб’єктів; раціонально використовувати сили і засоби, а також специфічні для них форми і методи діяльності, тощо [94, с.42]. На наш погляд такий поділ форм взаємодії не відповідає її сутності і не розкриває зміст. Внутрішня і зовнішня взаємодія – це види взаємодії, а ніяк не форми.

В юридичній літературі виділяються процесуальні і організаційні форми взаємодії, та відмічається, що перша регламентується законом, а друга – відомчими нормативними актами [20, с.38]. Можна погодитися щодо існування зазначених форм та їх регламентації в тих випадках, коли сформувалася відповідна процесуальна галузь права (можливо інститут права), яка врегульована законодавчо, зокрема у кримінальному чи цивільному процесах тощо. У той же час фінансовий процес на сьогодні не виділено в самостійний інститут фінансового права, не чітко сформовані його стадії чи етапи, не існує комплексного нормативно-правового акту в якому містилися б і контрольно-процесуальні норми.

Аналіз чинних нормативно-правових актів, які визначають загальні питання організації і здійснення фінансового контролю, правовий статус органів, що наділені контрольними повноваженнями, безпосередньо регламентують взаємовідносини, взаємодію контролюючих суб’єктів, літературних джерел, зокрема щодо форм координації дій правоохоронних органів [15, с.21-36] дозволив виділити наступні форми координації фінансового контролю: визначення напрямів спільної, сумісної діяльності; розробка Стандартів організації та проведення контрольних заходів і експертно-аналітичної діяльності; обмін інформацією з питань, що мають взаємний інтерес, зокрема взаємне інформування про напрямки своєї контрольної діяльності та її результати; обмін методичними рекомендаціями, інформаційно-довідковими матеріалами; організація та проведення спільних нарад, семінарів, робочих зустрічей, тематичних засідань, конференцій, на яких розглядаються проблемні питання, здійснюється обмін досвідом впровадження нових інформаційних технологій і науково-технічних розробок; спільні контрольні дії, що передбачає створення спільних груп, тобто використання трудових і матеріальних ресурсів, які є в розпорядженні відповідних контролюючих суб’єктів; проведення скоординованих контрольних заходів; спільна реалізація результатів контролю; здійснення спільних профілактичних заходів, узгодження планів діяльності, обмін планами; взаємна допомога при проведенні фінансового контролю, тобто вирішенні завдань, які визначені нормативно-правовими актами, зокрема проведення взаємних консультацій з питань, що входять до компетенції контролюючих суб’єктів, надання правових висновків з питань в яких вони зацікавлені; розробка спільних нормативних актів, методичних вказівок, наказів, рекомендацій, розпорядчих документів; спільне проведення підвищення кваліфікації працівників органів фінансового контролю, в тому числі організація стажувань, спільна підготовка, перепідготовка кадрів; створення робочих груп, дорадчих та експертних органів, організацій; аналіз, узагальнення і розповсюдження передового, позитивного досвіду; тощо [72].

До організаційних форм координації фінансового контролю можна віднести визначення напрямів спільної, сумісної діяльності. У більшості випадків такі напрями визначаються в нормативно-правових актах, що або видаються відповідними державними органами, які наділені повноваженнями врегульовувати даний вид фінансової діяльності (наприклад, постанова Кабінету Міністрів України № 383 від 26.03.2003. “Деякі питання координації дій органів виконавчої влади щодо забезпечення податкових та інших надходжень до державного бюджету” [117]), або приймаються спільно органами, які об’єднують свої зусилля з метою підвищення ефективності контрольної діяльності (наприклад, Інструкція про взаємодію та розмежування функцій щодо здійснення контролю на державному кордоні [147]).

Важливе значення для виконання завдань координації фінансового контролю має така форма як розробка Стандартів організації та проведення контрольних заходів і експертно-аналітичної діяльності. ГоловКРУ України, з метою приведення контрольно-ревізійної роботи в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади до єдиних норм і правил для створення дієвого механізму протидії правопорушенням і зловживанням у сфері використання бюджетних коштів, державного і комунального майна, розроблено та затверджено Стандарти державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна [173]. Видання таких стандартів позитивно впливає на контрольний процес. Але нажаль вони стосуються лише такого одного напрямку фінансової діяльності як використання бюджетних коштів, державного і комунального майна. Оскільки фінансовий контроль охоплює і процес формування публічних фондів коштів, їх розподіл, тощо, то на наш погляд доцільно було б розробити Стандарти, що містили б інформацію стосовно організації та проведення різноманітних контрольних заходів та експертно – аналітичної діяльності. Враховуючи те, що відповідно до понятійної бази Європейського Союзу фінансовий контроль може бути внутрішнім і зовнішнім, доцільно розробити два види Стандартів: Стандарти організації та здійснення внутрішнього фінансового контролю і Стандарти організації та здійснення зовнішнього фінансового контролю. Так як Міністерство фінансів України є центральним органом виконавчої влади, завданням якого є забезпечення реалізації єдиної державної політики у сфері внутрішнього фінансового контролю, та здійснення контролю за її проведенням ДПА України, ДМС України, ГоловКРУ України, Державним казначейством, то Стандарти організації та здійснення внутрішнього фінансового контролю повинні бути розроблені та затверджені саме ним. Одним із основних базових документів, на якому повинна базуватися розробка зазначених Стандартів має бути Концепція розвитку державного внутрішнього фінансового контролю [118], відповідно до якої основним завданням з реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю є визначення Міністерства фінансів України органом, уповноваженим здійснювати нагляд за станом реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю, спрямовувати та координувати централізований внутрішній аудит. Інше основне завдання з реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю про яке йдеться в Концепції: створення єдиного правового поля розвитку системи державного внутрішнього фінансового контролю як складової частини державного фінансового контролю та внесення відповідних змін до законодавства сприятиме належній координації фінансового контролю і відповідно виконання одного з її завдань – усунення та недопущення паралелізму і дублювання контрольних функцій.

Зовнішній фінансовий контроль, відповідно до зазначеної Концепції, повинен здійснюватися Рахунковою палатою. Отже питання розробки та затвердження Стандартів організації та здійснення зовнішнього фінансового контролю слід віднести до компетенції цієї інституції. Стандарти повинні містити як матеріальні норми, що характеризуватимуть особливості організації фінансового контролю, координації фінансового контролю, її мету та завдання, вказуватимуть контролюючих суб’єктів тощо, так і процесуальні, які мають визначати загальні положення щодо проведення контрольних заходів, стадії процесу фінансового контролю, права та обов’язки учасників контрольного процесу, порядок здійснення контрольних дій, особливості експертно-аналітичної діяльності, тощо. У Стандартах державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна, розкривається сутність таких етапів контрольного процесу як планування фінансового контролю (Стандарт державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна–2), організація та виконання контрольних заходів (Стандарт державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна–3), документування результатів та формування матеріалів контрольних заходів, порядок їх опрацювання та використання (Стандарт державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна–4 ), оприлюднення результатів державного фінансового контролю (Стандарт державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна–8). Вважаємо, що до стадій координації фінансового контролю і відповідно контрольного процесу слід віднести ще й таку як контроль за виконанням рішень, що приймаються в процесі спільної контрольної діяльності, адже необхідно здійснювати перевірку виконання тих завдань, які містяться в документації, що складена за результатами контрольної діяльності. Тому ще один окремий Стандарт–10, що матиме назву “Контроль за реалізацією рішень, що прийняті за результатами контрольної діяльності” повинен чітко визначити: суб’єкт, що зобов’язаний буде здійснювати контроль за реалізацією прийнятих спільно рішень, можливо такими повноваженнями слід наділити всіх суб’єктів, що проводили спільно контрольні заходи, а навіть краще такий обов’язок покласти на одного; терміни повторної перевірки виконання рішень, при необхідності; порядок звітування підконтрольного суб’єкта про виконання покладених на нього завдань тощо.

З іншого боку можливо доцільним є видання Стандартів залежно від сфер фінансової діяльності в якій здійснюється фінансовий контроль, тобто розробка Стандартів, що визначатимуть особливості організації та здійснення фінансового контролю і відповідно координації фінансового контролю в бюджетній, банківській, податковій, митній, валютній сфері тощо [72].

Ефективне здійснення фінансового контролю неможливе без обміну інформацією, з питань його організації і здійснення, що мають взаємний інтерес, між контролюючими суб’єктами. Тому можна вважати обмін інформацією конструктивною формою координації фінансового контролю. Взаємне інформування суб’єктів про напрямки своєї контрольної діяльності, її результати, про підконтрольних суб’єктів, виявлені порушення в фінансовій сфері тощо, позитивно впливає як на захист прав підконтрольних суб’єктів, так і на дієвість самого фінансового контролю. У той же час, з одного боку, така процедура має позитивне спрямування, оскільки сприятиме дотриманню принципу гласності при координації фінансового контролю, а з іншого – може негативно вплинути на діяльність підконтрольного суб’єкта, так як може бути розголошена інформація, яка містить певні відомості, що становлять, наприклад, комерційну таємницю і порушуватимуть його права. Отже до визначення кола інформації, що підлягатиме обміну, слід підходити обережно. На нашу думку обов’язковому обміну має підлягати інформація про вчинені правопорушення у фінансовій сфері – це надасть змогу проаналізувати причини вчинення правопорушень та визначити методи і форми їх попередження, дозволить своєчасно їх виявити. Обмін інформацією може здійснюватися в усній або письмовій формі. Усна форма ефективна тоді, коли необхідно дуже швидко здійснити передачу інформації, в той час як письмова потребує витрачання певного часу. Хоча перевага повинна надаватися письмовій формі. Обмін інформацією, особливо щодо вчинення правопорушень у фінансовій сфері, повинен здійснюватися постійно, що передбачає ведення банку даних про правопорушення, які вчиняють підконтрольні суб’єкти та відповідальність, яка застосовується до них. На наш погляд, необхідно використовуючи зарубіжний досвід [77], розробити і розпочати використання в практичній роботі суб’єктами державного внутрішнього контролю України Класифікацію фінансових порушень – документ, що має затверджуватися Кабінетом Міністрів України і міститиме як перелік всіх правопорушень, що вчиняють підконтрольні суб’єкти у сфері фінансової діяльності так і їх особливості. Наявність такої класифікації допоможе знайти спільні підходи до визначення складу правопорушень, їх основних характеристик, так як економісти, які в більшості працюють в органах фінансового контролю і юристи, що є працівниками, наприклад правоохоронних органів, по-різному визначають неефективність використання бюджетних коштів і відповідно трактують його ознаки. Прийняття Класифікації сприятиме запровадженню єдиного підходу до вирішення спільних проблем в контрольній діяльності.

У нормативно-правових актах йдеться про таку форму координації як обмін методичними рекомендаціями, інформаційно-довідниковими матеріалами, що має важливе значення, оскільки в подальшому дозволяє скоординувати дії контролюючих суб’єктів.

Однією із основних форм координації, що сприяє більш повному обміну інформацією, методичними рекомендаціями, інформаційно-довідниковими матеріалами, тощо, між відповідними суб’єктами, взаємному обміну позитивним та негативним досвідом, встановленню дружніх стосунків та довіри один до одного є проведення спільних нарад, робочих зустрічей, семінарів, тематичних засідань, конференцій, на яких обговорюються актуальні проблемні питання, що стосуються фінансового контролю, удосконалення його організації і здійснення. Здійснюється обмін досвідом впровадження нових інформаційних технологій і науково-технічних розробок, а також у разі необхідності приймаються узгоджені заходи з метою забезпечення об’єднаних дій по досягненню загальної мети і вирішенню завдань координації фінансового контролю. Обов’язково визначається коло учасників таких нарад. Можуть запрошуватися й представники органів державної влади та управління, які не відносяться до органів, організацій, що здійснюють фінансовий контроль, але наділені повноваженнями видавати відповідні нормативно-правові акти в сфері фінансового контролю чи здійснюють певну діяльність, яка сприятиме впровадженню нових інформаційних технологій і науково-технічних розробок в діяльність контролюючих суб’єктів, якщо цього вимагає досягнення мети координації. На таких спільних нарадах узгоджуються плани діяльності контролюючих суб’єктів, проводиться обмін планами, що в подальшому дозволяє скоординувати їх дії по контролю в сфері публічних фінансів.

Важливого значення останнім часом набуває така форма координації як взаємна допомога при проведенні фінансового контролю, тобто вирішенні завдань, які визначені нормативно-правовими актами, зокрема проведення взаємних консультацій з питань, що входять до компетенції контролюючих суб’єктів, надання правових висновків з питань в яких вони зацікавлені. Така форма об’єднання зусиль дозволяє уникнути помилок при здійсненні контрольних дій та підвищує їх якість і рівень достовірності отриманих результатів.

Оскільки органи фінансового контролю мають спільну мету – забезпечення законності в сфері фінансової діяльності, то підвищити ефективність контрольних заходів можливо лише при об’єднанні їх зусиль. Для цього чинне законодавство, у визначених випадках, зобов’язує органи, які наділені контрольними повноваженнями, спільно проводити контрольні заходи, що потребує координації їх дій. У певних випадках, навіть якщо про це чітко не йдеться у законодавстві, контролюючі суб’єкти самостійно визначають форми співпраці, до яких відноситься й організація та проведення спільних контрольних заходів. Про це свідчить велика кількість нормативно-правових актів, які стосуються саме координації і взаємодії контролюючих суб’єктів. Дійсно, найбільш ефективною формою є проведення спільних перевірок, ревізій інших контрольних заходів, тощо. Це в свою чергу передбачає створення однієї контрольної групи за участі фахівців відповідних контролюючих суб’єктів, що оформляється спільним офіційним розпорядчим документом (наказом чи розпорядженням). Призначається керівник робочої групи, формується єдина програма та робочий план. У такому випадку потребують узгодження терміни перевірки, час її проведення, мета, завдання, підконтрольний суб’єкт, на який спрямовується контрольна діяльність, слід визначити і форми та методи, що використовуватимуться контролюючими суб’єктами. Об’єднання зусиль в цьому напрямку підвищує результативність контрольних дій, під час яких особи, що їх здійснюють, переймають досвід один у одного, збагачуються знаннями. Такі дії розширюють можливість вжиття ефективних заходів за їх результатами, прийняття доцільних рішень. Узагальнення матеріалів контрольних заходів здійснює керівник контрольної групи. При об’єднанні зусиль суб’єктів, що здійснюють фінансовий контроль він стає системним, дієвим. Саме координація сприяє проведенню спільних контрольних дій, що підвищує ефективність фінансового контролю. Спільні контрольні заходи можуть бути плановими, тобто включеними до планів роботи відповідних контролюючих суб’єктів та позаплановими, не включені до планів їх роботи та проводяться за дорученням або зверненням ініціаторів контрольних заходів. Наприклад, у Інструкції про порядок взаємодії підрозділів митної варти Державної митної служби України та підрозділів Державної прикордонної служби України [149] зазначається, що планові спільні заходи щодо протидії порушенням чинного законодавства України з митних та прикордонних питань, проводяться за погодженими планами спільних заходів, спрямованих на врегулювання оперативної обстановки в регіоні або на окремих ділянках (у зонах) діяльності підрозділів Державної прикордонної служби України та митних органів України, а позапланові – відповідно до обставин, що раптово виникають, за спільним рішенням керівників митних органів України та структурних підрозділів Державної прикордонної служби України на місцях.

Проведення скоординованих контрольних заходів є окремою формою координації фінансового контролю на якій слід зупинити увагу. На відміну від попередньої форми, тобто організації і проведення спільних контрольних заходів, зазначені контрольні заходи проводяться декількома контролюючими суб’єктами одночасно, без створення спільної робочої групи. Для їх проведення визначається дата, яка узгоджується. Кожен контролюючий суб’єкт, що бере участь у здійсненні скоординованих контрольних заходах, формує окремо свою ревізійну групу та визначає відповідальних працівників, затверджує програму та робочий план проведення контрольного заходу. Після закінчення контрольного заходу керівники кожної робочої групи окремо формують та підписують офіційну документацію. За рішенням ініціаторів контрольних заходів, матеріали складені одними контролюючими суб’єктами можуть надаватися іншим, в порядку обміну інформацією. Скоординовані контрольні заходи можуть бути плановими (включені до планів контрольних заходів відповідних контролюючих суб’єктів) та позаплановими (не містяться в планах роботи контролюючих суб’єктів та здійснюються у передбачених випадках за дорученням або зверненням ініціаторів контрольних заходів, за зверненням суб’єктів господарювання і громадян).

Наступною формою координації є спільна реалізація результатів контролю, яка може здійснюватися після проведення як спільних контрольних заходів так і скоординованих. Крім цього у випадках передбачених чинним законодавством, або за домовленістю чи проханням відповідних контролюючих суб’єктів, також може відбуватися спільна реалізація результатів контролю. Важливе значення має і здійснення спільних профілактичних заходів з метою попередження вчинення фінансових правопорушень.

Особливою формою координації фінансового контролю, яка є однією з умов ефективної діяльності контролюючих суб’єктів є аналіз, узагальнення і поширення позитивного, передового досвіду серед всіх контролюючих суб’єктів. Попередження правопорушень у фінансовій сфері можливе лише при наявності аналізу зібраної всіма органами, що наділені контрольними повноваженнями інформації і проведенні відповідних узагальнень. Спільна аналітична робота, тобто спільне проведення аналізів (узагальнень) сприяє як вдосконаленню законодавства, яке врегульовує питання організації і здійснення фінансового контролю та інших нормативно-правових актів, так і узагальненню та розповсюдженню передового, позитивного досвіду. Вона повинна здійснюватися всіма органами, що наділені контрольними повноваженнями. Такими функціями можуть бути наділені спеціально створювані органи чи організації. Так, у 1953 році, з метою вивчення і поширення позитивного досвіду щодо діяльності вищих органів фінансового контролю, була створена позаурядова організація – Міжнародна організація вищих органів державного фінансового контролю – ІНТОСАІ. Україна стала її членом лише з 1998 року. Нажаль до міжнародних документів, що приймаються цією організацією (Лімська Декларація керівних принципів контролю, Стандарти з аудиту державних фінансів), ми почали звертатися лише останнім часом. Їх вивчення на початку здобуття незалежності нашою державою сприяло б уникненню певних помилок у організації фінансового контролю.

До форм координації фінансового контролю можна віднести і спільне проведення підвищення кваліфікації працівників органів фінансового контролю з метою підвищення їх фахового рівня, у тому числі організація стажувань, а можливо і спільна підготовка, перепідготовка кадрів, що передбачає створення спільних, об’єднаних науково-навчальних комплексів, які включатимуть навчальні заклади, науково-дослідні та наукові установи, Центри підвищення кваліфікації тощо. Це відповідно спонукатиме і до спільного проведення наукових досліджень. Наприклад, з метою забезпечення держав-учасниць СНД результатами централізованих досліджень у галузі державного і міжнародного фінансового контролю, з урахуванням розвитку інтеграційних процесів у державах-учасницях Співдружності, Державній науковій установі “Державний науково-дослідний інститут системного аналізу Рахункової палати Російської Федерації” надано статус Базової організації держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав з досліджень у галузі державного і міжнародного фінансового контролю [153].

Для формування однакового підходу до організації і здійснення контрольних заходів, контролюючі суб’єкти розробляють та видають спільні накази, розпорядження, методичні вказівки, інструкції, рекомендації, інформаційні листи й інші організаційно-розпорядчі та методичні документи, що сприятимуть досягненню мети фінансового контролю, запровадженню передового досвіду, нових методів і форм діяльності, уніфікації організації і проведення контрольних заходів. Завдяки цьому можлива безпроблемна організація і проведення спільних контрольних заходів.

Координація фінансового контролю повинна передбачати постійний обмін інформацією щодо досвіду застосування чинного законодавства і відповідно обговорення проблем, що існують при його застосуванні та підготовку пропозицій по його вдосконаленню, узгодження планів роботи, методичних рекомендацій, розпорядчих та інших документів. А це у свою чергу вказує на створення спільних робочих груп, дорадчих та експертних органів, організацій, які працюватимуть у данному напрямку, готуватимуть зміни та доповнення до нормативно-правових актів, узгоджуватимуть необхідну документацію, тощо та відповідно відіграватимуть важливу роль в процесі координації. Наприклад, у постанові Кабінету Міністрів України “Деякі питання координації дій органів виконавчої влади щодо забезпечення податкових та інших надходжень до державного бюджету” від 26.03.2003 №383 [117], яка втратила чинність, йшлося про створення робочої групи з координації дій центральних органів виконавчої влади щодо забезпечення податкових та інших надходжень до державного бюджету. Така робоча група здійснювала оперативний розгляд питань, що стосувалися стану поточних розрахунків платників податків з державним і місцевими бюджетами та готувала пропозиції щодо вжиття заходів для зменшення податкового боргу. Рішення, що приймалися в межах її компетенції, були обов’язковими для розгляду відповідними органами виконавчої влади, підприємствами, установами, організаціями всіх форм власності. За результатами засідань робочої групи подавалися в установленому порядку Кабінету Міністрів України пропозиції щодо: застосування адміністративних та дисциплінарних заходів до керівників підприємств-боржників; внесення змін до нормативно-правових актів з питань оподаткування; запровадження заходів з легалізації “тіньових” грошових потоків. Досить часто створюються не дорадчі чи експертні органи, організації, а Міжвідомчі ради, метою яких є здійснення координації.

Наприклад, проблеми, пов’язані зі збиранням і витрачанням державних фінансових ресурсів у Московській області Російської Федерації, обумовили створення Міжвідомчої ради з державного фінансового контролю, забезпеченню своєчасності і повноти збирання податків і інших платежів у федеральний бюджет. Метою діяльності Ради є координація і посилення контролю за надходженням і витрачанням коштів федерального бюджету, федеральних позабюджетних фондів і інших державних коштів. До складу Ради включені керівники фінансово-контрольних і економічних органів. Її основними завданнями є: формування тактики і методології державного фінансового контролю; визначення його основних напрямків і механізму; узгодження практичних заходів по здійсненню державного фінансового контролю; затвердження програми спільних ревізій, перевірок; підготовка пропозицій щодо розширення джерел коштів федерального бюджету і позабюджетних державних фондів, стосовно ефективності державного фінансового контролю; узагальнення і поширення досвіду державного фінансового контролю. Відповідно до вказаних завдань Рада має певні права: запрошувати від міністерств і інших органів виконавчої влади необхідні матеріали і інформацію; обговорювати результати ревізій і перевірок, що проводилися федеральними органами виконавчої влади, заслуховувати пояснення їх керівників; вносити пропозиції до Уряду Російської Федерації [62].

Використання тієї чи іншої форми координації залежить від мети координації та мети, яку ставлять перед собою органи, що наділені контрольними повноваженнями, специфіки завдань координації та її стадій, особливостей функцій чи повноважень суб’єктів координації тощо.

Наприклад, Рада керівників ВОФК, про яку йшлося у попередньому підрозділі, наділена певними функціями, аналіз яких надав змогу визначити форми координації фінансового контролю: розробка контрольних чи ревізійних стандартів, нормативів і методичних вказівок; правове сприяння контрольно-ревізійним заходам; організація проведення багатосторонніх консультацій, семінарів, конференцій, спеціалізованих курсів, спільних досліджень з актуальних теоретичних і практичних проблем державного фінансового контролю; вдосконалення механізму обміну інформацією і методологічними матеріалами з питань державного фінансового контролю; поширення досвіду діяльності ВОФК в різних сферах (публікації у спеціалізованих виданнях (бюлетенях, журналах та ін.) матеріалів про роботу ВОФК); сприяння використанню інформаційних технологій в контрольно-ревізійній діяльності; сприяння проведенню спільних і/або паралельних контрольно-ревізійних заходів у рамках двосторонніх чи багатосторонніх угод; сприяння організації професійного навчання, стажувань і підвищення кваліфікації кадрів контрольно-ревізійних органів; забезпечення взаємодії ВОФК з принципово важливих теоретичних і практичних питань та проблем державного фінансового контролю.

Аналогічно з поняттям “форма”, у словниках та науковій і навчальній літературі тлумачиться по-різному і поняття “процедура”. Взагалі процедура (від фр. – procedure, від лат. procedo – просуваюсь) – це встановлений порядок ведення, розгляду певних справ [51, с.502; 21, с.175]. У Словнику іноземних слів “процедура” визначається як офіційно встановлений чи прийнятий за звичаєм порядок, послідовність дій для здійснення або оформлення певних справ [55, с. 557], у Словнику іншомовних слів як офіційно встановлений порядок дій при обговоренні чого-небудь, здійсненні прав [56, с.772]. У юридичній літературі, в більшості, вживається поняття “юридична процедура”– складова частина юридичного процесу, що визначає порядок здійснення певної процесуальної дії [54,с.131]. Пащенко О.П. [99], розглядаючи процес фінансового контролю, вказує на існування фінансово-контрольної процедури – сукупність контрольних дій, які спрямовані на досягнення конкретної мети в рамках стадії фінансового контролю.

Враховуючи вище викладене, на нашу думку, процедури координації – це певні дії, що мають організаційний характер і спрямовані на забезпечення здійснення, реалізацію форм координації фінансового контролю. Чітке визначення процедур координації надасть можливість визначити те, на чому необхідно зосередити увагу в першу чергу, що в подальшому сприятиме швидкому досягненню мети фінансового контролю, забезпечить його якісну організацію та проведення тощо. Процедури різноманітні, вони залежать від форми координації, функцій, повноважень контролюючих суб’єктів, мети, яку вони ставлять перед собою і намагаються досягти шляхом об’єднання зусиль [72].

Так, процедурою координації щодо проведення спільних контрольних заходів, зокрема, наприклад, планових виїзних перевірок є погодження планів-графіків проведення контрольних дій з контролюючим суб’єктом, наділеним координуючими повноваженнями, а також створення спільних оперативних груп, визначення її керівника, спільне видання відповідного офіційного розпорядчого документу, розробка програми та робочого плану, його погодження та затвердження тощо. У свою чергу процедура створення оперативних груп повинна мати чіткий план та складатися з декількох етапів: визначення та пошук необхідних фахівців, які можуть якісно, оперативно і ефективно виконати поставлені завдання; їх навчання у разі потреби; формування власне самої групи; визначення мети та складання плану роботи групи; визначення суб’єкта, який здійснюватиме координацію, якщо це не встановлено чинним законодавством, а також форм, методів фінансового контролю тощо [72].

Важливе значення для виконання завдань координації фінансового контролю і досягнення її мети мають методи координації. Незважаючи на таку провідну роль методів координації, вони комплексно не досліджувалися вченими. В наукових джерелах розглядаються методи управління і лише в деяких з них згадується про методи координації, як їх різновид.

Поняття “метод”, його походження досить вдало досліджено у працях таких науковців як В.Т.Білоус, Л.А.Савченко. Нам імпонує визначення методу, що дається у Великому тлумачному словнику сучасної української мови, де під методом розуміється прийом або система прийомів, що застосовуються у будь-якій галузі діяльності [52, с.522]. При визначенні методів координації фінансового контролю доцільно звернутися до поняття “методи управління”, що містить Юридична енциклопедія [58, с.617] – способи або засоби досягнення поставлених управлінських цілей, що визначають якісну складову управління.

Фінансовий контроль, як специфічний вид діяльності, також характеризують відповідні методи. Під методом фінансового контролю розуміють спосіб (прийом), що застосовується при виконанні контрольних функцій [6, с.69; 10, с.118; 42, с.134]. Враховуючи викладені вище тлумачення понять, які впливають на зміст поняття “методи координації фінансового контролю”, його можна визначити як способи, засоби, які застосовуються контролюючими суб’єктами та іншими уповноваженими на те органами чи організаціями для організації контрольних відносин з метою досягнення мети, завдань координації фінансового контролю.

У чинному законодавстві методи координації фінансового контролю, не знайшли чіткого відображення. У більшості випадків коли в ньому йдеться про методи взаємодії, то вважається, що вони є методами координації. На наш погляд “методи координації фінансового контролю” більш ширше поняття ніж “методи взаємодії”, оскільки як зазначалося нами вище, поняття “координація” включає в себе поняття “взаємодія”.

Ми погоджуємося з науковцями [2, с.174], які вважають, що методи управління повинні бути здатними формувати і забезпечувати реалізацію управлінських впливів та бути різноманітними і пристосованими до використання в управлінні, доступними й пластичними [5, с.198].

Завдання методів координації фінансового контролю полягає у тому, щоб шляхом здійснення відповідного впливу на свідомість осіб, які беруть участь у контрольному процесі активізувати їх діяльність для досягнення мети координації.

Оскільки координацію можна розглядати і як функцію управління, то слід звернути увагу на деякі методи управління, зокрема на загальновідомі методи переконання та примусу, які взаємопов’язані, взаємодоповнюють один одного, є універсальними та відносяться до загальних методів. Саме завдяки правильному їх застосуванню можна досягти мети та виконання завдань координації фінансового контролю.

Так, переконання – це система заходів виховного, роз’яснювального та заохочувального характеру, які спрямовані на забезпечення виконання норм чинного законодавства. Виховний характер виражається у здійсненні морального впливу на свідомість особи з метою забезпечення її належної поведінки, роз’яснення чинного законодавства, що стосується стягнень, які можуть бути накладені у випадку його порушення, з метою попередження порушень у фінансовій сфері. До роз’яснювальних заходів можна віднести надання консультацій, рекомендацій щодо застосування тих чи інших норм, які регулюють фінансову діяльність, організацію та здійснення фінансового контролю. Оголошення подяки, нагородження грамотами, надання премій чи цінних подарунків є заходами заохочувального впливу, що позитивно впливають на свідомість особи з метою забезпечення належної поведінки.

На сьогодні змінюється основна мета фінансового контролю. Від фіскальної спрямованості, тобто від встановлення вимог, здійснюється перехід до надання рекомендацій. Так, у Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю [118] йдеться про внутрішній аудит – форма контролю, що забезпечує функціонально незалежну оцінку діяльності органів державного сектору, метою якого є надання рекомендацій з удосконалення діяльності органу державного сектору, підвищення ефективності процесів управління, що сприяє досягненню мети органом державного сектору. Здатність надання незалежних та об’єктивних рекомендацій є основною відмінністю внутрішнього аудиту від інших форм контролю.

У Стандартах державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна–3 “Організація та виконання контрольних заходів” [173] зазначається, що належне виконання контрольних заходів суб’єктами державного фінансового контролю забезпечується завдяки повному дотриманню норм законодавства та відповідної компетенції посадових осіб суб’єктів державного фінансового контролю. Координація також передбачає, що працівники органів, організацій, які наділені контрольними повноваженнями чи мають права щодо здійснення фінансового контролю, повинні дотримуватися відповідних вимог, розуміючи їх значення, при проведенні спільних чи скоординованих контрольних дій. Стандарт державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна–7 “Попередження правопорушень з боку суб’єктів державного фінансового контролю та їх службових осіб” [173] визначає загальні вимоги до заходів, спрямованих на попередження порушень суб’єктами державного фінансового контролю та їх службовими особами вимог законодавства з питань державного фінансового контролю, прав та законних інтересів суб’єктів господарювання і громадян. До таких заходів, які можна віднести до методів переконання, забезпечення виконання яких покладено на керівників суб’єктів державного фінансового контролю, належать: ознайомлення підлеглих з нормативно-правовими актами, які передбачають відповідальність працівників за неправомірні дії або бездіяльність; періодичне проведення з підлеглими навчань та атестацій з питань дотримання вимог законодавства про державний фінансовий контроль, про дотримання прав та законних інтересів суб’єктів господарювання і громадян.

Щодо примусу, як методу державного впливу, то він вважається допоміжним та застосовується лише на підставі чинного законодавства, у межах, і порядку, що ним передбачені, у випадках, якщо застосування методу переконання не дало позитивного результату.

До загальних методів відносяться методи адміністративного і економічного впливу, які також властиві координації фінансового контролю. Адміністративний вплив виражається в тому, що внаслідок координації фінансового контролю, суб’єктом, що її здійснює, в межах його компетенції, приймаються рішення, які зобов’язані виконати інші контролюючі суб’єкти. Наприклад, до основних завдань Міністерства фінансів України, відповідно до чинного законодавства, віднесено здійснення державного контролю і координація діяльності державних органів у цій сфері. Крім цього цей орган дає оцінку функціонуванню систем внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту, а Міністр координує діяльність центральних органів виконавчої влади в частині розроблення та опрацювання ними проектів актів законодавства у сфері державного внутрішнього контролю. Міністерство фінансів відповідно до покладених на нього завдань і повноважень видає накази, організовує і контролює їх виконання, а отже має право застосовувати адміністративні методи впливу до контролюючих суб’єктів. Стосовно застосування економічних методів – засобів впливу контролюючих суб’єктів, які здійснюють координацію, то слід відмітити, що з розвитком аудиту, як специфічної форми контролю, який спрямований на попередження вчинення правопорушень, можливе поєднання зусиль державних аудиторів і незалежних аудиторів, які діють відповідно до Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про аудиторську діяльність” (в редакції від 14.09.2006) [104], і оскільки аудит – від латинського “audio” означає “він слухає”, “слухач” – це консультативно-дорадча діяльність, отже можна вважати, що за результатами проведення спільних контрольних заходів використовуються економічні стимули. Крім цього координація фінансового контролю передбачає зменшення витрат на проведення контрольних дій, отже в ній мають бути зацікавлені самі контролюючі суб’єкти, тому можна говорити про наявність економічного методу впливу. На нашу думку економічні методи на сьогодні фактично не застосовуються. Але випадки застосування економічних стимулів були наявні в історії розвитку державної податкової служби України. У 1991 році, був прийнятий Закон України “Про державну податкову службу в Україні” [106, с.50], який містив норму якою передбачалося, що державні податкові інспекції спрямовують на розвиток матеріально-технічної бази 30 відсотків донарахованих і стягнутих за результатами документальних перевірок сум податків, інших платежів і внесків, фінансових санкцій (за вирахуванням сум, що повертаються платникам за їх позовами до державних податкових інспекцій на підставі рішень суду чи арбітражного суду та в інших випадках, передбачених законодавством). Вважаємо, що оскільки координація фінансового контролю передбачає комплексне використання сил і засобів, що є в розпорядженні контролюючих суб’єктів і відповідно економію фінансових ресурсів, то необхідно у чинному законодавстві передбачити певні економічні стимули для них. Навіть якщо один відсоток від стягнутих за результатами контрольних перевірок сум, буде спрямовано на розвиток матеріально-технічної бази контролюючих суб’єктів, чи стимулювання їх працівників, якщо дійсно відбулася економія фінансових ресурсів внаслідок координації, то це сприятиме ефективності фінансового контролю.

Ми погоджуємося з професором В.Т.Білоусом, який відмічає, що методи координації яскраво проявляються у самому процесі забезпечення координації, що пов’язане, у першу чергу, з пріоритетом тих дій, які необхідні; по-друге, – при проектуванні, створенні або удосконаленні організаційних структур, на які покладається координація; по-третє, – це методи, що використовуються командою, яка виконує координацію та інші процедури [5, с.215]. До методів координації більшість науковців відносять інформаційно-аналітичний метод, який полягає у збиранні інформації певного змісту, її обробці з використанням відповідних методів, різноманітних прийомів [59, с.167]. Такий метод властивий і координації фінансового контролю, оскільки як зазначалося вище, формами координації є обмін інформацією з питань, що мають взаємний інтерес, та аналіз, узагальнення і поширення позитивного, передового досвіду серед всіх контролюючих суб’єктів. Це в свою чергу вимагає застосування відповідних прийомів для відбору інформації, що підлягає обміну, її оцінки. Завдяки своєчасному обміну певними документами, які містять інформацією, в якій зацікавлені контролюючі суб’єкти, можливо попередити вчинення фінансових правопорушень. Так, у Стандартах державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна–4 “Документування результатів та формування матеріалів контрольних заходів, порядок їх опрацювання та використання” [173] зазначено, що за умови, коли на одному суб’єкті господарювання одночасно проводяться контрольні заходи службовими особами різних суб’єктів державного фінансового контролю, матеріали контрольних заходів, складені ними, за рішеннями ініціаторів контрольних заходів можуть надаватися в порядку обміну інформацією. Механізм надання матеріалів визначається керівником органу, що надає матеріали, з урахування положень звернення органу – одержувача матеріалів або відповідно до визначеного порядку взаємодії цих органів. Якщо отримані в порядку обміну інформацією матеріали контрольних заходів містять дані, які їх доповнюють і сприяють розкриттю теми власного контрольного заходу, допускається їх використання та включення до офіційної документації з обов'язковим посиланням на джерело інформації. Основним принципом використання матеріалів контрольних заходів, що надаються в порядку обміну інформацією між органами, суб’єкти державного фінансового контролю яких одночасно проводили контрольні заходи в одного суб’єкта господарювання, є дотримання конфіденційності та інші обмеження, визначені законодавством. У той же час службова особа, яка очолює контрольний захід (керівник контрольного заходу), повинна детально ознайомитися з матеріалами контрольних заходів, підготовленими кожним учасником контрольного заходу, та розглянути їх на предмет змісту і форми документування результатів контрольних заходів та дотримання основних принципів викладення інформації. За результатами розгляду керівник контрольного заходу оцінює повноту та якість розкриття теми контрольного заходу та приймає відповідне рішення щодо достатності або необхідності доопрацювання матеріалів контрольних заходів. У разі проведення спільних контрольних заходів службовими особами суб’єктів державного фінансового контролю декількох міністерств, інших центральних органів виконавчої влади або експертами з окремих питань матеріали передаються керівнику контрольного заходу, який відповідає за узагальнення всіх матеріалів контрольних заходів.

Можна погодитися і щодо існування експертно-аналітичного методу, що полягає в аналітичному вивченні ситуації, опрацюванні матеріалів контрольних заходів, проведенні відповідних експертних дій кваліфікованими фахівцями координуючого органу чи відповідного контролюючого суб’єкта, на який покладено здійснення координації, з метою розробки необхідних рекомендацій для ефективної і раціональної організації роботи контролюючих суб’єктів та усунення виявлених проблем і недоліків у процесі проведення спільних чи скоординованих контрольних дій, з метою якнайшвидшого досягнення поставлених цілей. Так, ГоловКРУ України, контрольно-ревізійні управління в АРК, областях, містах Києві і Севастополі здійснюють наступні функції: узагальнюють досвід проведення державного фінансового контролю і поширюють його серед контрольно-ревізійних служб, розробляють пропозиції щодо удосконалення державного фінансового контролю.

До важливих методів координації професор В.Т.Білоус відносить метод прогнозування. Він зазначає, що прогнозування, відрізняючись від інших форм передбачення, враховує змінний характер людської діяльності, яка активно формує майбутнє. Прогноз – це інформація про майбутнє, яка відображається у формі управлінського рішення. Таким чином, прогнозування є активним посередником між науковими дослідженнями і потребами практики. Добре відпрацьований прогноз і його практична реалізація при безпосередньому контакті з керівником, який ставить мету і приймає рішення, призводить до того, що потрібне майбутнє “падає до рук, як дозрілий плід” [5, с.220]. З такою позицією науковця можна погодитися, оскільки дійсно досягнення мети координації фінансового контролю та її завдань неможливо без передбачення шляхів розвитку взаємовідносин між контролюючими суб’єктами, нових форм і напрямків координації і відповідно взаємодії, наслідки їх використання. Цей метод тісно пов’язаний з експертно-аналітичним, оскільки прогноз можливо будувати на основі аналізу інформації, проведення її експертизи, порівняння необхідних показників. Прогнозування дозволить спрогнозувати вчинення правопорушень у фінансовій сфері в майбутньому, а це допоможе знайти шляхи і методи їх попередження

Досягти ефективності фінансового контролю можливо лише якщо будуть чітко визначені функції органів фінансового контролю, розмежовані їх повноваження, функціонуватиме система координації їх діяльності та будуть встановлені форми і процедури їх взаємодії. На цьому більш детально буде зосереджена увага нами у другому розділі дисертаційного дослідження.

Враховуючи викладене вище можна зробити висновок, що координація фінансового контролю повинна забезпечувати: запровадження нових підходів до здійснення фінансового контролю та його дієвості, ефективності, доцільності; створення єдиного правового поля для розвитку системи фінансового контролю, єдиних підходів до проведення спільних та скоординованих контрольних заходів та здійснення інших функцій контролюючими суб’єктами, наприклад, експертно-аналітичної; оптимізацію організаційних структур фінансового контролю; узгодження функцій всіх контролюючих суб’єктів та концентрацію їх зусиль на пріоритетних напрямках контролю; мінімальне втручання в фінансову, господарську та іншу діяльність підконтрольних суб’єктів та максимальну ефективність контрольних заходів; підвищення фахового рівня працівників контролюючих суб’єктів. Це потребує розробки відповідного механізму координації фінансового контролю, закріплення його у відповідних нормативно-правових актах. Отже, у Концепції розвитку фінансового контролю необхідно передбачити питання координації фінансового контролю: визначити її форми, методи, особливості та підстави щодо взаємозаміни одних контролюючих суб’єктів іншими на випадок необхідності, узгодження їх інтересів, усунення дублювання тощо.

<< | >>
Источник: Зима Денис Леонідович. Теоретико-правові питання координації державного фінансового контролю. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Ірпінь –2008. 2008

Еще по теме 1.3. Форми, процедури та методи координації фінансового контролю:

  1. 1.2. Зміст та юридична природа координації фінансового контролю
  2. РОЗДІЛ 1 ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ПИТАННЯ КООРДИНАЦІЇ ДЕРЖАВНОГО ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ
  3. Зима Денис Леонідович. Теоретико-правові питання координації державного фінансового контролю. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Ірпінь –2008, 2008
  4. Форми та методи проведення кадрових процедур в Національній поліції України
  5. 2.1. Особливості співпраці органів фінансового контролю з іншими контролюючими суб’єктами
  6. 1.1 Контролюючі та підконтрольні суб'єкти – основні елементи системи фінансового контролю
  7. 2.2. Взаємовідносини органів фінансового контролю з органами державної влади та місцевого самоврядування
  8. Адміністративно-правові форми оцінювання ефективності кадрових процедур в Національній поліції України
  9. Контроль та нагляд за проведенням кадрових процедур в Національній поліції України
  10. Форми і методи державного управління промисловою власністю
  11. 5.1.4. Форми та методи здійснення функцій держави
  12. Форми та методи діяльності Генерального прокурора України
  13. § 3. Процедура принятия делегированных актов и формы контроля
  14. 1.4. Методы и процедуры экологического аудита
  15. 3.2. Методи й форми державного управління ґендерною політикою та їх вдосконалення
  16. 11.1.2. Принципи, функції, засоби, форми та методи правового виховання
  17. 2.3. Методи реалізації контролю у сфері оподаткування
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право социального обеспечения - Право ценных бумаг - Правоведение - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная экспертиза - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Хозяйственное право - Экологическое право - Юридическая психология -