<<
>>

1.5. Податкове провадження як головнаструктурна складова податкового процесу

Провадження як наукова категорія найбільш докладно розроблена в працях В.М. Горшеньова. На його думку, процесуальне провадження - це головний елемент юридичного процесу, що являє собою системне утворення, комплекс взаємозалежних і взаємообумовлених процесуальних дій, які утворять певну сукупність процесуальних правовідносин, що відрізняються предметною характеристикою і зв’язаністю з відповідними матеріальними правовідносинами; викликають потребу встановлення, доведення всіх обставин і фактичної даних розглянутої юридичної справи; обумовлюють необхідність закріплення, офіційного оформлення отриманих процесуальних результатів у відповідних актах-документах [237, c.

90].

А.В. Бризгалін пов’язує податкові провадження із сукупністю способів, які застосовуються платниками податку для виконання їх податкового обов’язку [182, c. 140-141]. Однак таке визначення не дає повної уяви про податкові провадження, охоплюючи лише окремі елементи, пов’язані з ними [209, c. 149]. Зовсім інакше на цю проблему поглянув І.І. Кучеров. Визначаючи це поняття як встановлений актами законодавства про податки і збори процесуальний порядок діяльності податкових органів, інших контролюючих органів у взаємовідносинах з фізичними та юридичними особами з приводу виконання ними податкових обов’язків [158, c. 95], він практично ототожнює податкове провадження з податковим процесом.

О. А. Ногіна під податковим провадженням розуміє частину податкового процесу, що являє собою урегульований нормами права порядок здійснення процесуальних дій уповноваженими державними органами, який гарантує законне й об’єктивне встановлення підстав для здійснення податкових вилучень і вирішення індивідуальних справ платників податків в окремих сферах податкових правовідносин [189, c. 48-49].

Необхідно констатувати, що на цей час в літературі є відсутнім визначення “процесуального провадження”, яке задовольнило б правореалізаційну концепцію юридичного процесу, не пов’язувало б його лише із правозастосуванням (а саме – розглядом юридичних справ).

Пропонується під податковим провадженням розуміти комплекс взаємозалежних і взаємообумовлених податкових процедур, які поєднуються предметно-функціональною характеристикою, пов’язані з відповідними регулятивними чи охоронними податковими правовідносинами і спрямовані на досягнення єдиної мети. Податкова процедура, у свою чергу, є системою дій учасників податкових правовідносин, спрямованою на досягнення правового результату (найближчої цілі) у сфері оподаткування, модель якої (характер, послідовність дій, часові рамки, вимоги до фіксації, оформлення тощо) встановлена у нормативно-правовому акті. Як влучно висловився проф. В.Б. Авер’янов, процедури здатні істотно сприяти чіткому виконанню функцій і повноважень органів виконавчої влади, їх посадових осіб, вони покликані забезпечити необхідну послідовність і повноту реалізації громадянами своїх прав і свобод (і обов’язків – Ю.Б.), стати перешкодою для суб’єктивізму і свавілля з боку службовців державного апарату [50, с. 298-299].

В науці досить поширеною є думка, що в рамках адміністративного процесу вирішуються індивідуальні юридичні справи, предметом яких є застосування норм матеріального права не тільки адміністративного, але й інших галузей права, таких як, наприклад, трудового, земельного, фінансового тощо [53, c.238]. Ряд вчених-адміністративістів, таких як Л.В. Коваль [139, c.146], Ю.М. Козлов [140, c.94], Ю.П. Битяк, В.В. Зуй [79, c.166], О.М. Бандурка, М.М. Тищенко, розглядаючи питання класифікації проваджень в адміністративному процесі, за ознакою предмета (сфери відносин) виділяють провадження з фінансового (податкового) права. Зокрема, О.М. Бандурка та М.М. Тищенко стверджують, що велику групу проваджень в структурі адміністративного процесу становлять провадження у податкових справах. Вони охоплюють практично всю сферу відносин податкових органів держави з громадянами, а також із підприємствами, установами, організаціями всіх форм власності [66, c. 285-295]. Такі висновки обґрунтовуються, як правило, тим, що трудові, земельні, фінансові та інші права й обов’язки учасників управлінських відносин складають зміст індивідуальних справ, що мають управлінську форму зовнішнього вияву [53, c.

238]. Дійсно, можна погодитися з тим, що в деяких випадках виникає необхідність враховувати особливість конкретних справ. Це приводить до того, що в рамках однієї процесуальної галузі, одного виду юридичного процесу з’являються різні види процесуальних проваджень з нехарактерними для даного виду процесу ознаками [195, c. 367]. Але законодавство вдосконалюється, розширює і конкретизує свій регулятивний вплив, тому не завжди такі узагальнення виглядають обґрунтованими.

Не заперечуючи якоюсь мірою “універсальність” адміністративного процесу, який обслуговує не тільки норми однойменної матеріальної галузі права, необхідно визнати, що далеко не вся управлінська діяльність органів державної податкової служби здійснюється в рамках адміністративних проваджень. У сфері виконавчої влади виникають не тільки адміністративно-правові відносини, але й фінансові, трудові та інших галузей права [202, c. 25].

Деякі з податкових проваджень дуже схожі з аналогічними провадженнями адміністративного процесу за цілями, характером діяльності, що пояснюється єдиною логікою управлінської діяльності, яка має місце і при справлянні обов’язкових платежів. Так, у податковому процесі можна виділити облікове провадження, провадження з розгляду скарг платників податків, існування подібних проваджень визнається і в адміністративно-процесуальному праві багатьма авторами (зрозуміло, стосовно адміністративно-правових відносин). Але відповідні податкові провадження мають досить багато специфічних особливостей регулювання. Так, наприклад, при розгляді скарг платників податків щодо нарахування суми податкового зобов’язання діє неспростовна правова презумпція про задоволення скарги у разі не надіслання відповіді контролюючим органом у встановлений законом строк (п. 5.2.2 Закону 2181), не характерна для відповідного адміністративного провадження.

Щоб наблизитися до вирішення завдання, яке поставлене автором, серед доволі широкого кола різноманітних повноважень “податківців”, необхідно розрізняти їх компетенцію у сфері адміністративного і податкового контролю, компетенцію з управління власним апаратом.

У цьому питанні слушними здаються погляди О.В. Передьорніна, який вважає, що адміністративний (оперативний) контроль, що здійснюється податковими органами, включає перевірку дотримання правил здійснення касових і валютних операцій, ліцензування і виробництва й обігу етилового спирту, алкогольної, спиртовмісної і тютюнової продукції; використання контрольно-касової техніки й інших правил у встановлених сферах діяльності. Податковий контроль здійснюється у сфері податкових правовідносин [205, c. 176]. Критеріями такого розмежування, на думку зазначеного автора, є нормативні, фактичні та юридичні підстави, порядок здійснення і зміст перевірочно-контрольних дій. У той же час, адміністративний контроль державних податкових інспекцій в зазначених сферах безпосередньо впливає на рівень фінансової дисципліни при сплаті деяких податків (наприклад, акцизів).

У багатьох публікаціях простежується підхід, згідно з яким фінансова (податкова) відповідальність розглядається як різновид адміністративної [222, c. 9; 229, c. 49-50; 152, c.13]. Д.М. Лук’янець, фактично визнаючи податкові санкції (штраф, пеню) за вчинення податкових правопорушень адміністративними [165, c. 273-275], тим самим вважає платників податків (у тому числі юридичних осіб) учасниками адміністративно-деліктних відносин, а звідси логічно припустити, що і провадження з притягнення до юридичної відповідальності за вчинення податкових правопорушень (тих, що містяться в Законі 2181, а не в КпАП України) він розглядає у складі адміністративного процесу.

На розмежуванні адміністративної і податкової відповідальності акцентував увагу Д.В. Вінницький. “Адміністративна відповідальність за порушення законодавства про податки й збори може застосовуватися до посадових осіб тих організацій, які беруть участь у податкових відносинах. Самі по собі зазначені посадові особи (наприклад, директор, бухгалтер організації) не є учасниками податкових відносин. Податкова відповідальність повинна застосовуватися саме до безпосередніх учасників податкових відносин: організацій і фізичних осіб, що виступають в ролі платників податків, податкових агентів та ін.” [92, c. 312], “податкові санкції, що визначаються нерідко у відсотковому відношенні суми несплаченого, неутриманого, неперерахованого і т.п. податку, здатні досягати необмежених розмірів (тобто не обмежених конкретною сумою)” [92, c. 314], “зобов’язання по сплаті податкових санкцій проявляють себе як залежні, акцесорні стосовно основного невиконаного податкового зобов’язання, вони обумовлюють разом з останнім загальний податковий борг відповідної особи” [92, c. 315-316], відмінності проявляються також і в строках давності притягнення до відповідальності, накладення санкцій (ст. 38 КпАП, ст.15 Закону 2181).

Послідовне і логічне доведення незалежності податкового процесу від адміністративного знаходимо у монографії Н.Ю. Пришви, яка, зокрема, звертає увагу на той факт, що рішенням Конституційного Суду України від 30 травня 2001 р. №7-рп/2001 (справа про відповідальність юридичних осіб) [44], визнано, що суб’єктами адміністративних правопорушень за КпАП можуть бути лише фізичні особи, на відміну від відповідальності, що встановлена актами валютного і податкового законодавства, до якої можуть притягуватися і юридичні особи. Академік Л.К. Воронова зазначає, що відповідальність, до якої притягаються порушники фінансового (бюджетного, податкового, видаткового) законодавства, є настільки специфічною, що її не можна віднести до іншого виду офіційно визнаної юридичної відповідальності [96, c. 322].

Нормативною базою аргументації може служити і той факт, що більшість загальних податкових процедур і податкових проваджень (визначення суми податкових зобов’язань, декларування, повідомлення платників податків, застосування забезпечувальних заходів тощо) врегульовано Законом України “Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами”, у преамбулі якого зазначається, що цей Закон є спеціальним законом з питань оподаткування, тобто є податковим законом і не може вважатися джерелом адміністративно-процесуального права. До того ж, уявляється, термінологія і зміст Закону 2181 доводить, що законодавець чітко розмежовує штрафи і пеню, що застосовуються до платників податків за вчинення правопорушень, встановлених у цьому законі, від адміністративних штрафів, встановлених КпАП. По-перше, він не називає штрафні санкції, встановлені ст. 17 Закону 2181, адміністративними, хоча за текстом декілька разів згадує про адміністративну відповідальність. Адміністративні стягнення накладаються на порушників спеціально уповноваженими державними органами (у т.ч. судом), у Законі 2181 у випадку самостійного виявлення платником податку заниження суми податкового зобов’язання, він зобов’язаний нарахувати собі штраф у встановленому законом розмірі самостійно і сплатити його. У тому ж п. 17.2 ст. 17 Закону 2181, що описує порядок самостійного виявлення недоїмки і нарахування штрафу, зазначається, що при самостійному донарахуванні суми податкових зобов’язань адміністративні штрафи не накладаються.

Проф. Н.Ю. Пришва вважає, що адміністративно-процесуальними нормами врегу­льовано лише ті відносини між органами державної податкової служ­би та платниками податку, які стосуються накладення адміністратив­них штрафів на посадових осіб підприємств-платників податків та громадян-платників податків, порядку їх оскарження [209, c. 147] (на жаль професор В.Б. Авер’янов вважає, що до предмета адміністративного права належать усі відносини щодо забезпечення реалізації і захисту в адміністративному порядку прав громадян і юридичних осіб, виконання покладених на них законом обов’язків при справлянні податків [49, с. 319], із чим теж не можна погодитися).

Крім того, в рамках адміністративних проваджень здійснюються деякі повноваження органів державної податкової служби за напрямками діяльності, передбаченими, зокрема, п.п. 4, 12, 16, 161 ст. 10 Закону України “Про державну податкову службу в Україні” [9]. До них належать:

контроль за законністю валютних операцій, додержанням порядку проведення готівкових розрахунків за товари (послуги) у встановленому законом порядку, за наявністю свідоцтв про державну реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності, ліцензій на провадження видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню відповідно до закону, з наступною передачею матеріалів про виявлені порушення органам, що видають ці документи, за наявністю торгових патентів;

робота, пов’язана з виявленням, обліком, оцінкою та реалізацією в встановленому законом порядку, безхазяйного майна, майна, що перейшло за правом успадкування до держави, скарбів і конфіскованого майна;

контроль за наявністю марок акцизного збору на пляшках (упаковках) алкогольних напоїв і на пачках (упаковках) тютюнових виробів під час їх транспортування, зберігання й реалізації;

контроль за дотриманням суб’єктами підприємницької діяльності, які здійснюють роздрібну торгівлю тютюновими виробами, максимальних роздрібних цін на тютюнові вироби, встановлених виробниками або імпортерами таких тютюнових виробів);

деякі інші управлінські відносини з керівництва підпорядкованими податковими адміністраціями (інспекціями) та взаємодія з іншими органами публічної адміністрації з питань, що безпосередньо не пов’язані із справлянням податків, інших обов’язкових платежів.

Не випадковим у цьому сенсі вбачається вживання законодавцем терміна “адміністративний арешт активів платника податків”. Хоч він і визнається виключним способом забезпечення лише погашення податкового боргу, перелік підстав застосування цього заходу (зокрема, відсутність свідоцтва про державну реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності, спеціальних дозволів (ліцензій) на її здійснення, торгових патентів, сертифікатів відповідності електронних контрольно-касових апаратів, комп’ютерних систем) свідчить про те, що підставою його застосування може бути не тільки наявність податкового боргу, але й порушення платниками податків адміністративних правил у встановлених сферах діяльності. Інші забезпечувальні заходи називаються не адміністративними, а податковими - податкова застава, податкова порука.

Оскільки загальною метою усіх податкових проваджень (а значить і податкового процесу в цілому) є сприяння ефективній реалізації податково-зобов’язальних і податково-деліктних відносин, тобто по суті забезпечення виконання юридичного обов’язку зі сплати податків, за правовою природою він є подібним до групи адміністративних проваджень, пов’язаним із забезпеченням виконання громадянами та юридичними особами своїх юридичних обов’язків, які відноситься до групи управлінських (позитивного характеру) проваджень [162, c. 205-211]. Так, В.К. Колпаков, зокрема, до них зараховує такі: 1) провадження по реалізації громадянами своїх прав і обов’язків (провадження по пропозиціях, скаргах, заявах громадян; провадження по одержанню громадянами дипломів, авторських посвідчень, патентів і т.д.; провадження по виконанню громадянами військового обов’язку; провадження по виконанню обов’язку громадянами мати паспорт; провадження по одержанню громадянами житла; провадження по реалізації громадянами права користуватися комунально-побутовими послугами і т.д.); 2) провадження по реалізації юридичними особами своїх прав і обов’язків (провадження по легалізації юридичних осіб; провадження по виділенню юридичним особам кредиту; провадження по оформленню й видачі юридичним особам ліцензій; провадження по виділенню юридичним особам земельних ділянок) [143, c. 328-329].

Адміністративний і податковий процеси, що складаються відповідно з адміністративних і податкових проваджень, маючи деякі загальні ознаки, зумовлені владним характером правової діяльності, використанням імперативного методу правового регулювання тощо, втім вирізняються між собою такими суттєвими положеннями:

адміністративний процес повністю вкладається в рамки процедур правозастосування; у податковому найбільш значуща його стадія - стадія добровільного погашення податкового зобов’язання - має переважно правореалізаційний характер;

провадження з притягнення до податкової відповідальності не потребує настільки розгорнутого процесуального забезпечення як провадження з притягнення до відповідальності за адміністративні правопорушення, оскільки, по-перше, податкове право є індиферентним до вини правопорушника, по-друге, метод правового регулювання у податковому праві виключає розсуд правозастосовуючого органу при призначенні міри покарання, звідси й відсутність необхідності у детальному вивченні фактичних обставин справи, визначенні ступеня суспільної шкоди діяння, процесуальна гарантованість досягнення істини є досить незначною, тобто, відповідне податкове провадження має “спрощений” характер;

податковий процес, на відміну від адміністративного, являє собою єдине ціле і спрямований на забезпечення виконання платником податків його податкового обов’язку. У цьому розумінні він містить у собі всі види проваджень: правовиконавчі, правозастосовні (позитивні) і юрисдикційні провадження. У кожній конкретній ситуації виконання платником податків його податкового обов’язку може здійснюватися через реалізацію всіх названих проваджень, або, у випадку добровільного виконання податкового обов’язку, - тільки через розрахунково-платіжне провадження як правовиконавче [135, c. 61]. Що стосується адміністративного процесу, то він є досить неоднорідним і спрямованим або на організацію повсякденної роботи виконавчого апарата, або на забезпечення законних інтересів юридичних і фізичних осіб [51, c. 393]. У зв’язку з цим через неоднорідність адміністративний процес може бути поділений на управлінський процес, адміністративно-юрисдикційний процес і адміністративний процес як форму здійснення правосуддя [175, c. 7-27].

Отже, можна зробити висновок, що податкові провадження не належать до адміністративного процесу, а є складовими податкового процесу як самостійного правового явища, оскільки, по-перше, регулюються актами податкового законодавства і нормативно-правовими актами Державної податкової адміністрації України; по-друге, податкове право містить настільки багато податкових процедур, різних за завданнями, що ними вирішуються, суб’єктним складом, термінами реалізації, характерними юридичними засобами, що використовуються на різних етапах реалізації податкового зобов’язання, що вмістити їх в одне провадження – податкове (не говорячи вже про фінансове) – є неможливим навіть з теоретичних засад; по-третє, характер, нормативні підстави, порядок притягнення та інші ознаки вказують на розмежування адміністративної і фінансової (податкової) відповідальності у сфері оподаткування, і по-четверте, підстави для таких висновків дає сам законодавець. Широка правова регламентація процедурних аспектів взаємовідносин платників податків з податковою адміністрацією дозволяє констатувати наявність цілого ряду проваджень у податковому праві, які у свою чергу, складають податковий процес. Процесуальними нормами, які мають характер адміністративно-процесуальних, врегульовані такі сфери діяльності податкових адміністрацій як адміністративний контроль у встановлених сферах діяльності, відносини з внутрішньо-апаратного управління і притягнення платників податків (чи їх посадових осіб) до адміністративної відповідальності за порушення у сфері оподаткування, встановлені КпАП України.

<< | >>
Источник: Боднарук Юрій Володимирович. ПОДАТКОВІ ПРОВАДЖЕННЯ В УКРАЇНІ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Одеса - 2008. 2008

Еще по теме 1.5. Податкове провадження як головнаструктурна складова податкового процесу:

  1. РОЗДІЛ І Податковий процес на сучасному етапі розвитку податкових правовідносин
  2. Розділ ІІ Податковий процес через призму податкових процесуальних режимів
  3. РОЗДІЛ ІІІ Податково-процесуальні режими податкового процесу
  4. Розділ 2. ХАРАКТЕРИСТИКА Й ОСОБЛИВОСТІ ПОДАТКОВИХ ПРОВАДЖЕНЬ У ПОДАТКОВОМУ ПРОЦЕСІ ЗА ЗАКОНОДАВСТВОМ УКРАЇНИ
  5. 1.3. Структура податкового процесу
  6. 1.2.2. Стадії податкового процесу.
  7. 1.2.1. Податково-процесуальне провадження.
  8. 1.1. ПОДАТКОВИЙ ПРОЦЕС ЯК ВИД ЮРИДИЧНОГО ПРОЦЕСУ
  9. 1.1.1. Поняття та сутність податкового процесу.
  10. 1.1. Інституційні основи податкового процесу
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право социального обеспечения - Право ценных бумаг - Правоведение - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная экспертиза - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Хозяйственное право - Экологическое право - Юридическая психология -