Формирование правового механизма противодействия коррупции в Европейском Союзе

Первые исследования коррупции как серьезной проблемы стали появляться в 60-70 гг. XX в., но в тех работах считалось, что коррупция больше присуща государствам с модернизирующейся экономикой^[17].

Эмпирические исследования известных авторов^[19] показывают, что коррупционная преступность нарушает функционирование государственного механизма, подрывает экономические, культурные и политические основы стабильности государств, демократические институты и ценности, принципы равенства и справедливости, права человека, наносит ущерб устойчивому развитию и правопорядку. В науке получил развитие подход к коррупции как к глобальной проблеме современности, затрагивающей все сферы жизни общества.

Общественно опасные последствия и масштабы коррупции, охватившей в начале 90-х гг. прошлого века не только Европу, но и весь мир, выявили необходимость международно-правового сотрудничества государств по противодействию данному явлению. Изначально правовое регулирование противодействия коррупции в Европейском Союзе входило в исключительную

компетенцию государств-членов ЕС. Сотрудничество по борьбе с коррупцией регулировалось международными договорами в сфере борьбы с преступностью, например, Европейской Конвенцией о выдаче от 13 декабря 1957 г.^[20], Европейской конвенцией о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20 апреля 1959 г.^[21], двусторонними и многосторонними^[22] договорами государств-членов ЕС.

С подписанием 7 февраля 1992 г. в г. Маастрихт Договора о Европейском Союзе^[23] (далее - Маастрихтский договор; ДЕС), вступившего в силу 1 ноября 1993 г., вопросы борьбы с преступностью стали предметом совместной компетенции ЕС и государств-членов ЕС в рамках «третьей опоры» («Сотрудничество в области юстиции и внутренних дел»), оставляя в приоритете суверенные полномочия государств-членов ЕС в области уголовно-правовой политики.

В резолюции Совета ЕС от 6 декабря 1994 г. «О правовой защите финансовых интересов Сообществ»^[24] было предложено разработать правовой инструмент в целях защиты финансовых интересов Европейских сообществ, устанавливающий в национальные уголовные законодательства государств-членов ЕС единые стандарты противодействия мошенничеству, а также меры наказания за подкуп должностных лиц Европейских сообществ и меры против отмывания денежных средств. В результате 26 июля 1995 г. Советом ЕС была принята Конвенция о

защите финансовых интересов Европейских сообществ^[25] (далее - Конвенция ЕС, 1995), которая непосредственно посвящена правовому регулированию противодействия мошенничеству, затрагивающему финансовые интересы ЕС.

В своей резолюции от 15 декабря 1995 г. «О борьбе с коррупцией в Европе»^[26]Европейский парламент подчеркнул, что «коррупция, особенно в сочетании с организованной преступностью, создает угрозу функционированию политической системы и подрывает доверие граждан», сделав акцент на необходимости разработки антикоррупционной политики ЕС и принятии антикоррупционных мер как в целях защиты финансовых интересов ЕС, так и за ее пределами. Из рекомендаций государствам-членам ЕС, на наш взгляд, следует выделить: криминализацию взяточничества; привлечение национальных и иностранных должностных лиц к уголовной ответственности за принятие преимуществ; исключение экономических операторов, уличенных в коррупции, из права на государственное финансирование.

В итоге Конвенция ЕС, 1995 была дополнена Первым протоколом от 27 сентября 1996 г.^[27] (далее - Первый протокол ЕС, 1996), который направлен на криминализацию в государствах-членах ЕС пассивной коррупции, совершенной должностными лицами ЕС и национальными должностными лицами государств- членов ЕС, и активной коррупции, совершенной в отношении указанных лиц, когда был причинен или создана угроза причинения ущерба финансовым интересам ЕС^[28].

Документ обязывает государства-члены ЕС ввести эффективные, соразмерные и сдерживающие уголовные санкции за указанные преступления, а также за подстрекательство и участие в их совершении. В серьезных случаях санкции должны включать лишение свободы, что может привести к экстрадиции. Как мы видим, выбор критериев, определяющих серьезность преступлений,

оставался на усмотрение государств-членов ЕС и исходил из их существующих правовых традиций, что снижало эффективность гармонизации в данной области.

Также государства-члены ЕС должны принять меры, позволяющие привлекать руководителей предприятий или любых лиц, уполномоченных принимать решения или осуществлять контроль на предприятии, к уголовной ответственности, в соответствии с принципами национального законодательства, в случаях совершения указанных преступлений лицом, находящимся в их подчинении и действующим от имени предприятия.

Каждое государство-член ЕС должно установить свою юрисдикцию, когда: 1) преступление совершено полностью или частично на его территории; 2) преступник является его гражданином или его должностным лицом; 3) преступление совершено против должностного лица ЕС, национального должностного лица или министра правительства, избранного члена палат парламента, члена высшего суда или члена счетной палаты, являющегося его гражданином; 4) преступник является должностным лицом ЕС, работающим в институте или органе ЕС, штаб-квартира которого находится на его территории.

При отказе в выдаче собственных граждан, совершивших преступление на территории другого государства-члена, государство-член ЕС обязано обеспечить судебное разбирательство и привлечение к уголовной ответственности таких граждан. В случаях транснациональной коррупции против финансовых интересов ЕС государства-члены ЕС должны обеспечить эффективное сотрудничество при расследовании, уголовном преследовании и исполнении наказания.

Также в дополнение к Конвенции ЕС, 1995 был принят Протокол «О толковании в порядке предварительных постановлений Судом Европейских сообществ Конвенции о защите финансовых интересов Европейских сообществ»^[29]от 29 ноября 1996 г.

Конвенции ЕС, 1995 и Первого протокола ЕС, 1996 по запросу суда или трибунала государства-члена ЕС, когда это необходимо для вынесения им решения по рассматриваемому делу. Условия признания юрисдикции Суда ЕС должны быть прямо обозначены государством-членом ЕС посредством декларации.

В целях реализации Заключений Европейского совета, утвержденных на заседании в г. Дублине 13-14 декабря 1996 г.^[30], Советом ЕС был принят «План действий по борьбе с организованной преступностью» от 28 апреля 1997 г.^[31]. В п. 13 документа была подчеркнута необходимость повышения прозрачности в государственном управлении и предпринимательстве, а также предотвращения использования организованной преступностью коррупционных практик. Совет ЕС поддержал мнение Европейского парламента, обозначенное в резолюции от 15 декабря 1995 г. «О борьбе с коррупцией в Европе»^[32], и призвал институты ЕС разработать всеобъемлющую антикоррупционную политику, затрагивающую все аспекты, связанные с надлежащим функционированием внутреннего рынка и иной внутренней политики, внешней помощью ЕС и международным сотрудничеством.

В результате 21 мая 1997 г. Комиссия представила коммюнике Европейскому парламенту и Совету «О политике Союза против коррупции»^[33] (далее - Первое коммюнике ЕК, 1997), где установила единую антикоррупционную политику ЕС. Еврокомиссия определила коррупцию как «любое злоупотребление властью или нарушение в процессе принятия решений, вызванные каким-либо неправомерным побуждением или выгодой»^[34]. Еврокомиссия призвала государства-члены ЕС противодействовать всем формам коррупции, отметив, что во всех государствах- членах ЕС криминализован подкуп национальных должностных лиц, а в большинстве - уже криминализована коррупция в частном секторе, но нормы

законодательств носят дифференцированный характер. В документе не говорилось о необходимости полной гармонизации антикоррупционных норм законодательств государств-членов ЕС, но были обозначены ключевые области, в которых желателен общий подход на уровне ЕС, и предложены соответствующие меры.

Уголовные меры противодействия коррупции включали: принятие государствами-членами ЕС Конвенции о борьбе с коррупцией, затрагивающей должностных лиц Европейских сообществ или должностных лиц государств- членов Европейского Союза, предложенной Италией в 1996 г., ратификацию Конвенции ЕС, 1995 и Первого протокола ЕС, 1996, криминализацию активного подкупа должностных лиц государств, не входящих в ЕС, коррупции в частном секторе, а также отмывания доходов от коррупционных преступлений.

Неуголовные меры противодействия коррупции в сфере внутренней политики ЕС включали: запрет налогового вычета взяток и отмену налоговых льгот, способствующих коррупции; введение персональной ответственности национальных должностных лиц, ответственных за соблюдение правил ЕС в сфере государственных закупок; усиление правил бухгалтерского учета и аудита с целью контроля финансовой отчетности компаний; введение гражданско-правовых средств защиты от коррупции; обеспечение защиты информаторов о коррупции.

В целях противодействия коррупции во внешней политике ЕС Еврокомиссия обязалась разработать согласованную антикоррупционную стратегию в области сотрудничества с третьими государствами, получающими внешнюю помощь ЕС, либо заключившими соглашения о сотрудничестве или помощи с ЕС. Также меры включали: принятие специальных антикоррупционных программ для государств- кандидатов на вступление в ЕС; включение принципа «благого управления»^[35] во все международные соглашения о помощи, сотрудничестве и развитии; включение антикоррупционных оговорок в контракты, финансируемые за счет помощи ЕС.

Мера по криминализации отмывания доходов от коррупционных преступлений, предусмотренная антикоррупционной политикой ЕС, обусловлена тесной взаимосвязью преступлений коррупции и отмывания преступных доходов. Как подчеркнул Х. Шэмс, «акт коррупции является предикатным преступлением к отмыванию доходов, которое в свою очередь помогает сохранению фасада законности деяния, а также защищает от разоблачения факта коррупции»^[36]. Реализация правовых предписаний по противодействию отмыванию доходов от коррупционных преступлений позволяет не только арестовать преступные доходы, а также раскрыть акт коррупционного деяния, выявив круг его участников. Но действующая в тот период Директива Совета 91/308/EEC от 10 июня 1991 г. «О предотвращении использования финансовой системы для целей отмывания денег»^[37] применялась к доходам от преступлений, связанных с наркотиками, а иные предикатные преступления оставались на усмотрение государств-членов ЕС.

В итоге Второй протокол к Конвенции ЕС, 1995, принятый 19 июня 1997 г.^[38](далее - Второй протокол ЕС, 1997), обязал государства-члены ЕС криминализовать отмывание денежных средств, полученных от мошенничества, пассивной и активной коррупции против финансовых интересов ЕС.

Документ впервые ввел ответственность юридических лиц (далее - ЮЛ) за мошенничество, активную коррупцию и отмывание денежных средств против финансовых интересов ЕС, совершенных в их интересах: 1) любым лицом, действующим единолично или в составе органа ЮЛ и занимающим руководящую должность в ЮЛ, а также в случае участия такого лица в качестве соучастника или подстрекателя в данных преступлениях; 2) лицом, находящимся в подчинении указанного выше лица, вследствие отсутствия надзора или контроля с его стороны. Санкции в отношении ЮЛ могли включать уголовные или неуголовные штрафы, и такие меры, как: исключение из права на получение государственных льгот или

помощи; временное или постоянное лишение права на занятие коммерческой деятельностью; помещение под судебный надзор; ликвидация в судебном порядке.

Новеллой Второго протокола ЕС, 1997 также явилась статья, обязывающая государства-члены ЕС принять меры по обеспечению ареста, конфискации или изъятия орудий и доходов от предусмотренных преступлений, а также имущества, соразмерного стоимости таких доходов.

Несмотря на проработанность положений, Конвенция ЕС, 1995 и протоколы к ней были направлены на противодействие коррупции, затрагивающей непосредственно финансовые интересы ЕС. Уголовное законодательство большинства государств-членов ЕС «не предусматривало криминализацию подкупа должностных лиц других государств-членов ЕС, даже если они происходили на их территории и с участием их граждан»^[39].

В целях улучшения судебного сотрудничества государств-членов ЕС была принята Конвенция о борьбе с коррупцией, затрагивающей должностных лиц Европейских сообществ или должностных лиц государств-членов Европейского Союза от 26 мая 1997 г.^[40] (далее - Конвенция ЕС, 1997), которая обязала государства-члены ЕС криминализовать пассивную коррупцию, совершенную должностными лицами ЕС и национальными должностными лицами государств- членов ЕС, и активную коррупцию, совершенную в их отношении. Как отмечает Еврокомиссия, Конвенция ЕС, 1997 основана на Первом протоколе ЕС, 1996^[41], соответственно их содержание в целом совпадает, однако сфера применения инструмента гораздо шире и не ограничена защитой финансовых интересов ЕС^[42].

Инструмент обязывает государства-члены ввести эффективные, соразмерные и сдерживающие уголовные санкции за совершение указанных преступлений, а

также за подстрекательство и участие в их совершении, а в серьезных случаях - лишение свободы, что может повлечь экстрадицию. Государства-члены ЕС должны принять меры, позволяющие привлекать руководителей предприятий или любых лиц, уполномоченных принимать решения или осуществлять контроль на предприятии, к уголовной ответственности в соответствии с принципами национального законодательства в случаях совершения активной коррупции лицом, находящимся в их подчинении и действующим от имени предприятия.

Положения Конвенции ЕС, 1997, касающиеся установления юрисдикции государств-членов ЕС и межгосударственного сотрудничества при расследовании, уголовном преследовании и исполнении наказания, включая экстрадицию, совпадают с рассмотренными ранее нормами Первого протокола ЕС, 1996.

Следующим важным этапом в формировании правового механизма противодействия коррупции в ЕС стало подписание в г. Амстердаме 2 октября 1997 г. Договора о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе, Договор об учреждении Европейских сообществ и некоторые связанные с этим акты^[43] (далее - Амстердамский договор), вступившего в силу 1 мая 1999 г. и реформировавшего «третью опору» ЕС, название которой («Сотрудничество в области юстиции и внутренних дел») было изменено на «Сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере» (далее - СПСО) (Глава VI ДЕС)^[44].

Амстердамский договор закрепил в качестве одной из целей ЕС предоставление гражданам пространства свободы, безопасности и законности (далее - ПСБЗ) посредством развития совместных действий государств-членов ЕС в сфере полицейского и судебного сотрудничества по уголовным делам. Элементом достижения данной цели являлось «предупреждение и борьба с организованной преступностью, и, в частности, с коррупцией» (ст. 29 ДЕС)^[45] через укрепление сотрудничества между полицейскими и между судебными органами, а также сближение уголовных законодательств государств-членов ЕС посредством

установления минимальных правил, касающихся составных элементов преступлений и санкций (ст. 31(е) ДЕС^[46]), что привело к формированию общей уголовной политики ЕС^[47] и усилило эффективность борьбы с коррупцией.

Следует отметить, что Амстердамский договор включил СПСО в сферу юрисдикции Суда Европейских сообществ (ст. 35 ДЕС)^[48], частично укрепив наднациональное регулирование в данной области^[49]. Суд ЕС был наделен юрисдикцией относительно вынесения предварительных постановлений по запросу судов или трибуналов государств-членов ЕС по вопросам, касающимся обоснованности и толкования рамочных решений и решений, толкования конвенций в области СПСО, обоснованности и толкования мер по их имплементации. Тем не менее государства-члены ЕС не были обязаны признавать юрисдикцию Суда ЕС в этом вопросе. Также Суд ЕС был уполномочен разрешать любые споры между государствами-членами ЕС относительно толкования или применения общих позиций, рамочных решений, решений, и конвенций, принятых в рамках СПСО, а также любых споров между государствами-членами ЕС и Еврокомиссией, но только в отношении толкования или применения конвенций.

В ответ на Первое коммюнике ЕК, 1997 Европарламент принял резолюцию от 6 октября 1998 г. ^[50], где подтвердил необходимость криминализации коррупции в частном секторе и призвал Совет ЕС к принятию соответствующего правового акта. В результате 22 декабря 1998 г. Советом ЕС были приняты Совместные действия в отношении коррупции в частном секторе^[51] (далее - Совместные действия, 1998), предусматривающие криминализацию активной и пассивной коррупции, совершенной в сфере частного сектора. При этом государства-члены

ЕС могли ограничить сферу применения документа поведением, которое может привести к искажению конкуренции на общем рынке и экономическому ущербу для других в результате ненадлежащего присуждения или исполнения договора.

Инструмент включил требование об установлении эффективных, соразмерных и сдерживающих уголовных санкций за указанное преступное поведение, а также за подстрекательство и участие в нем, включая лишение свободы в серьезных случаях. При этом в незначительных случаях коррупции в частном секторе государства-члены ЕС могли ограничиться санкциями иного рода.

Также документ ввел ответственность юридических лиц за активную коррупцию в частном секторе по аналогии со Вторым протоколом ЕС, 1997^[52].

В течение двух лет с момента вступления в силу рассматриваемого акта государства-члены ЕС должны были выдвинуть соответствующие предложения по его имплементации на рассмотрение компетентным органам для их принятия. Таким образом, парламенты государств-членов ЕС не были обязаны обеспечить внесение соответствующих поправок в национальные законодательства^[53]. Тем не менее Совместные действия ЕС, 1998 явились первым шагом институтов ЕС к введению общих стандартов уголовно-правового регулирования противодействия коррупции в частном секторе в государствах-членах ЕС.

В заключениях Европейского совета в Программе Тампере, утвержденной 15-16 октября 1999 г.^[54], было подчеркнуто, что относительно национального уголовного права государств-членов ЕС сфера противодействия коррупции является одним из ключевых секторов, где должны быть сосредоточены усилия по согласованию общих определений, квалификации и санкций (заключение N 48).

В плане действий Европейского совета «Предупреждение и контроль организованной преступности: Стратегия ЕС в начале нового тысячелетия»^[55], принятом 29 марта 2000 г., Совет ЕС был призван принять необходимые

инструменты в целях сближения законодательств государств-членов ЕС в сфере противодействия коррупции, а также рассмотреть возможность разработки более общей политики ЕС в отношении коррупции с учетом соответствующей работы, проводимой в международных организациях. В этой связи следует отметить Организацию Объединенных Наций (далее - ООН), Организацию экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭСР) и Совет Европы (далее - СЕ).

В рамках ООН был принят ряд рекомендательных актов, определивших мировую стратегию борьбы с коррупцией, а также Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.^[56] (далее - Конвенция ООН, 2003), которая является «основополагающим международно-правовым актом, вводящим на универсальном уровне всеобъемлющий пакет стандартов, мероприятий и правил в области противодействия коррупции»^[57]. Число участников договора на данный момент достигло 187 ^[58]. Механизм обзора хода выполнения Конвенции ООН, 2003 был разработан в целях мониторинга эффективности имплементации ее положений и состоит из: 1) самостоятельной оценки государствами своей деятельности; 2) экспертной оценки, проводимой двумя другими государствами. График обзора в настоящий период включает два пятилетних цикла, второй был начат в 2015 г. ^[59].

В рамках ОЭСР был разработан пакет антикоррупционных стандартов, включающий рекомендации, направленные на противодействие коррупции в международных экономических отношениях, а также универсальный инструмент по борьбе с коррупцией - Конвенцию ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок от 17 декабря 1997 г.^[60] (далее - Конвенция ОЭСР, 1997). Конвенция ОЭСР, 1997 наделяет Рабочую группу ОЭСР по проблеме подкупа при заключении международных

коммерческих сделок полномочиями в сфере надзора за эффективностью имплементации государствами ее положений, включающими периодические проверки и составление отчетов.

Советом Европы был разработан комплекс обязательных правовых актов, оказавших значительное влияние на международное сотрудничество государств в сфере противодействия коррупции: Конвенция СЕ об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.^[61] (далее - Конвенция ETS N 173), дополненная Протоколом от 15 мая 2003 г.^[62], Конвенция СЕ о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г.^[63] (далее - Конвенция ETS N 174).

Комитет министров СЕ также принял ряд актов «мягкого» права в целях предотвращения коррупции, в частности: 1) Резолюцию 97(24) «О двадцати руководящих принципах борьбы с коррупцией» от 6 ноября 1997 г.^[64]; 2) Рекомендацию R(2000)10 «О кодексах поведения для государственных служащих» от 11 мая 2000 г.^[65]; 3) Рекомендацию Rec (2003) 4 «Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний» от 8 апреля 2003 г.^[66]; 4) Рекомендацию CM/Rec (2014)7 «О защите прав заявителей о коррупции» от 30 апреля 2014 г.^[67]; 5) Рекомендацию CM/Rec (2017) 2 «О правовом регулировании лоббистской деятельности в сфере принятия государственных решений» от 22 марта 2017 г.^[68].

В целях мониторинга за реализацией антикоррупционных стандартов Совета

Европы, резолюцией Комитета министров СЕ N 99 (5) от 1 мая 1999 г. ^[69] была учреждена Группа государств против коррупции (далее - ГРЕКО), участниками которой являются 49 государств, в том числе все государства-члены ЕС.

Механизм оценки ГРЕКО включает: 1) «горизонтальную» процедуру оценки государств в целях выявления существующих проблем в сфере противодействия коррупции и составления рекомендаций по проведению необходимых законодательных и институциональных реформ; 2) «проверку на соответствие» - согласительную процедуру, где оцениваются меры, принятые государствами по выполнению предложенных рекомендаций^[70]. Периоды механизма оценки ГРЕКО именуются «раундами оценки», каждый из которых посвящен конкретной теме^[71].

Таким образом, в рамках ООН, ОЭСР и Совета Европы приняты собственные антикоррупционные стандарты, обеспеченные механизмом мониторинга их реализации, и акты «мягкого» права, способствующие укреплению международной антикоррупционной политики. Сотрудничество ЕС и международных организаций в сфере противодействия коррупции способствует введению международных антикоррупционных стандартов в законодательства государств-членов ЕС, эффективному расследованию транснациональных коррупционных преступлений, защите внешнеторговой политики ЕС и политики развития ЕС от коррупции.

Ниццкий договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе, договоры об учреждении Европейских сообществ и другие основополагающие акты^[72], подписанный в г. Ницце 26 февраля 2001 г. и вступивший в силу 1 февраля 2003 г., не содержал новых положений о противодействии коррупции, но ввел нормы об укреплении судебного сотрудничества государств-членов ЕС в целях

расследования транснациональных преступлений (ст. 29 ДЕС)^[73]. Ниццкий договор реформировал институциональную систему ЕС, усилив роль Европарламента - «нормативный акт ЕС мог вступить в силу только при одобрении в идентичной редакции Европарламентом и Советом ЕС»^[74], и подготовил ЕС к расширению^[75].

Коммюнике Европейской комиссии Совету ЕС, Европейскому парламенту и Европейскому экономическому и социальному комитету «О всеобъемлющей политике ЕС по борьбе с коррупцией»^[76] (далее - Второе коммюнике ЕК, 2003), принятое 28 мая 2003 г., закрепило новую антикоррупционную политику ЕС, основанную на стратегии первого курса антикоррупционной политики ЕС^[77].

Ключевые элементы Второго коммюнике ЕК, 2003: ратификация государствами-членами ЕС антикоррупционных инструментов ЕС; участие ЕС в ГРЕКО; улучшение государствами-членами ЕС инструментов расследования коррупционных преступлений; усиление борьбы с коррупцией, наносящей ущерб финансовым интересам ЕС; развитие общих стандартов добросовестности в государственном управлении в ЕС; повышение честности и корпоративной ответственности в частном секторе; усиление борьбы с политической коррупцией; борьба с коррупцией как неотъемлемая часть внешней и торговой политики ЕС.

На основе «Двадцати руководящих принципов борьбы с коррупцией» СЕ^[78]документ закрепил «Десять принципов противодействия коррупции для государств, подписавших договор о присоединении к ЕС, государств-кандидатов на вступление в ЕС и третьих государств», к которым относятся:

1) разработка и внедрение национальных антикоррупционных стратегий или программ, охватывающих как превентивные, так и репрессивные меры, которые

должны широко обсуждаться на любом уровне;

2) полное соблюдение права ЕС нынешними и будущими членами ЕС, а также ратификация и применение всех основных международных антикоррупционных инструментов, где они участвуют (Конвенции ООН, ОЭСР и СЕ); подписание, ратификация и применение указанных актов третьими государствами;

3) разработка целевых методов расследования коррупционных правонарушений, статистического учета и показателей, а также усиление роли правоохранительных органов в расследовании коррупции;

4) открытый для всех граждан доступ для поступления на государственную службу; установление объективных, учитывающих заслуги, критериев отбора и продвижения по службе; установление адекватной заработной платы и социальных гарантий; раскрытие информации об активах государственных служащих; ротация государственных служащих на должностях, подверженных коррупции;

5) повышение уровня честности, подотчетности и прозрачности государственного управления (судебная система, полиция, таможня, налоговые органы, сектор здравоохранения, сфера государственных закупок) за счет использования инструментов управления качеством и стандартов аудита и мониторинга, таких как модель «Общая схема оценки» (англ. Common Assessment Framework (CAF))^[79];

6) принятие кодексов поведения госслужащих и мониторинг их выполнения;

7) установление правил подачи заявлений о коррупции как в государственном, так и в частном секторе, включая ведение соответствующей отчетности;

8) повышение общественной нетерпимости к коррупции посредством информационных кампаний в средствах массовой информации и обучения;

9) введение четких и прозрачных правил финансирования политических партий и внешнего финансового контроля, чтобы избежать установления скрытых связей

между политиками и представителями деловых интересов;

10) разработка стимулов для частного сектора воздерживаться от коррупционного поведения, таких как кодексы поведения или «белые списки» для предприятий.

Таким образом, новая антикоррупционная политика ЕС была ориентирована на предстоящее расширение ЕС 2004 г. и обеспечение антикоррупционных стандартов ЕС в присоединяющихся государствах.

Тем не менее ограниченность правовых инструментов, принимаемых Советом ЕС в рамках СПСО, политической волей государств-членов ЕС, зачастую нежелающих устанавливать контроль над коррупцией, негативно отразилась на эффективности их реализации. Как было отмечено во Втором коммюнике ЕК, 2003, только восемь государств-членов ЕС имплементировали Совместные действия, 1998, что отразило их неэффективность, ввиду чего требовалась их замена новым правовым актом^[80]. В итоге 22 июля 2003 г. Советом ЕС было принято Рамочное решение «О борьбе с коррупцией в частном секторе» 2003 г.^[81] (далее - Рамочное решение ЕС, 2003), заменившее Совместные действия, 1998. Инструмент предусматривает криминализацию активной и пассивной коррупции, совершенной в коммерческих и некоммерческих организациях частного сектора, а также подстрекательства, содействия или пособничества в их совершении.

Государства-члены ЕС посредством декларации, сделанной на момент принятия Рамочного решения ЕС, 2003, могли ограничить сферу его применения поведением, которое может привести к искажению конкуренции, связанной с приобретением товаров или коммерческих услуг. Такие декларации были поданы Германией, Италией, Австрией и Польшей и действовали до 22 июля 2010 г., а также могли быть возобновлены по решению Совета ЕС. Поскольку Совет ЕС не принял решения о продлении срока их действия, они утратили силу^[82].

Рамочное решение ЕС, 2003 обязывает государства-члены ЕС установить

санкции за совершение предусмотренных деяний в виде лишения свободы на срок от 1 до 3 лет, а при необходимости обеспечить, чтобы лицам, осужденным за совершение коррупции в рамках определенной предпринимательской деятельности и занимавшим руководящую позицию в компании, было временно запрещено заниматься такой же или подобной предпринимательской деятельностью в аналогичной позиции или качестве, когда есть основания полагать, что существует явный риск злоупотребления служебным положением или служебными полномочиями путем активной или пассивной коррупции.

Документ предусматривает ответственность юридических лиц за совершение коррупции в их интересах по аналогии со Вторым протоколом ЕС, 1997^[83]. Санкции в отношении ЮЛ могут включать уголовные или неуголовные штрафы и такие возможные меры, как: исключение из права на получение государственных льгот или помощи; временное или постоянное лишение права на занятие коммерческой деятельностью; помещение под судебный надзор; ликвидация в судебном порядке.

Рамочным решением ЕС, 2003 был установлен срок его внедрения (до 22 июля 2005 г.), а Совет ЕС и Европейская комиссия были наделены правом мониторинга за эффективностью его реализации, что усилило эффективность имплементации инструмента, по сравнению с конвенционным регулированием ^[84].

Следует отметить, что рамочные решения Совета ЕС были обязательны для государств-членов ЕС только в отношении достижения результата, а формы и методы имплементации оставались на их усмотрение (ст. 34 ДЕС^[85]). Тем не менее право принятия Советом ЕС рамочных решений усилило влияние институтов ЕС на сближение уголовных законодательств государств-членов ЕС. Суд ЕС в деле Pupino^[86]от 16 июня 2005 г. заключил: «несмотря на то, что рамочные решения Совета ЕС не имеют «прямого» действия, национальные суды должны толковать национальное законодательство в свете буквы и духа положений Сообщества»^[87].

4 декабря 2003 г. Европарламент принял резолюцию по Второму коммюнике ЕК, 2003^[88], где призвал государства-члены соблюдать меры антикоррупционной политики ЕС, транспонировать нормы Рамочного решения ЕС, 2003 в национальные законодательства и ратифицировать Второй протокол ЕС, 1997 и Конвенцию ЕС, 1997 не позднее 1 января 2004 г., подчеркнул необходимость подписания Советом ЕС и Еврокомиссией Конвенции ООН, 2003 и призвал Совет ЕС принять «Директиву Европарламента и Совета ЕС об уголовно-правовой защите финансовых интересов ЕС»^[89], инициированную Еврокомиссией 23 мая 2001 г., в целях сближения уголовных законодательств государств-членов ЕС.

Для продвижения законодательного процесса по принятию предложенной директивы и выявления устойчивых недостатков в реализации правовых инструментов защиты финансовых интересов ЕС, 25 октября 2004 г. Еврокомиссия представила доклад «Об имплементации государствами-членами ЕС Конвенции о защите финансовых интересов ЕС и протоколов к ней»^[90].

Проведенный анализ 15 государств-членов ЕС до расширения ЕС 2004 г. выявил, что Конвенция ЕС, 1995, Первый протокол ЕС, 1996 и Протокол ECJ, 1996 вступили в силу только 17 октября 2002 г. после ратификации всеми государствами-членами ЕС, при этом ни одно государство не приняло всех необходимых мер по имплементации названных инструментов. Существующие законодательные пробелы и значительные различия между законодательствами в части квалификации и санкций ставили под сомнение критерии эффективности и пропорциональности Суда ЕС, что не позволяло в полной мере защитить финансовые интересы ЕС от коррупции. Второй протокол ЕС, 1997 еще не вступил в силу, поскольку не был ратифицирован Австрией, Италией и Люксембургом.

В Гаагской программе «Укрепление свободы, безопасности и законности в

Европейском Союзе»^[91], принятой 3 марта 2005 г., Европейский совет призвал Европарламент и Еврокомиссию разработать стратегическую концепцию борьбы с транснациональной организованной преступностью в ЕС и изучить связи между коррупцией и организованной преступностью.

В целях реализации Гаагской программы Еврокомиссия представила коммюнике Совету ЕС и Европейскому парламенту «О разработке стратегической концепции борьбы с организованной преступностью»^[92] от 2 июня 2005 г., где закрепила, что «коррупция является ключевым инструментом, с помощью которого организованная преступность проникает на легальные рынки, вследствие чего необходимо развивать и проводить антикоррупционную политику ЕС, а также усиленный мониторинг антикоррупционных политик государств-членов ЕС в контексте реализации обязательств ЕС и международных стандартов, что имеет важное значение для имплементации Конвенции ООН, 2003»^[93].

Следует отметить, что Конвенция ООН, 2003 была подписана Евросоюзом 15 сентября 2005 г. и ратифицирована 25 сентября 2008 г.^[94], а Конвенция ЕС, 1997 вступила в силу 28 сентября 2005 г.^[95].

В резолюции «Об эффективности помощи и коррупции в развивающихся государствах» от 6 апреля 2006 г.^[96], Европарламент призвал Еврокомиссию уделять больше внимания вопросам прозрачности при разработке программ помощи ЕС, в частности, публиковать всю информацию о помощи, расходуемой в государстве- получателе, Совет ЕС - запретить заключать контракты на закупки с компаниями, уличенными в коррупции в развивающихся государствах, а все государства-члены

ЕС - ратифицировать Конвенцию ООН, 2003 и Конвенцию ОЭСР, 1997.

Еще в Плане действий Совета ЕС и Еврокомиссии по имплементации Гаагской программы от 12 августа 2005 г.^[97] была поставлена задача подготовить доклад о выполнении государствами-членами ЕС Рамочного решения ЕС, 2003, который был представлен Еврокомиссией 18 июня 2007 г.^[98]. Проведенный анализ выявил, что только Нидерланды и Финляндия полноценно имплементировали положения Рамочного решения ЕС, 2003, Греция и Испания не представили отчет об имплементации, но заявили, что разрабатывают соответствующие нормы, а от Кипра и Мальты никакого ответа не последовало. Из чего следует вывод, что государства-члены ЕС не принимали достаточных усилий к реализации правовых предписаний о противодействии коррупции в частном секторе в период СПСО.

В целях дальнейшей оценки эффективности правовых инструментов защиты финансовых интересов ЕС 14 февраля 2008 г. Еврокомиссия представила второй доклад «Об имплементации положений Конвенции ЕС, 1995 и протоколов к ней»^[99], где был проведен обзор всех государств-членов ЕС после расширения ЕС. Анализ выявил, что нормы о криминализации коррупции, наносящей ущерб финансовым интересам ЕС, все еще не были имплементированы Германией и Словакией, а Латвия, Словения и Швеция не имплементировали статью об установлении юрисдикции в отношении данных преступлений. Второй протокол, 1997 все еще не был ратифицирован всеми государствами-членами ЕС и не вступил в силу.

На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:

1. Вступление в силу Маастрихтского договора в 1993 г. положило начало формированию правового механизма противодействия коррупции в ЕС в рамках «третьей опоры» посредством принятия единой антикоррупционной политики ЕС,

актов конвенционного регулирования в целях защиты финансовых интересов ЕС и публичного сектора государств-членов ЕС от коррупции, совершенной должностными лицами ЕС и национальными должностными лицами, Совместных действий Совета ЕС в целях противодействия коррупции в частном секторе.

2. Амстердамский договор реформировал СПСО, закрепив предоставление гражданам ПСБЗ как цель ЕС, элементом достижения которой явилось предупреждение и борьба с коррупцией, а также укрепил СПСО посредством усиления компетенции Совета ЕС и Суда ЕС. Ниццкий договор дополнительно усилил полномочия Европарламента и подготовил ЕС к расширению 2004 г. В результате второй курс антикоррупционной политики ЕС был преимущественно направлен на введение и обеспечение обязательств ЕС в сфере противодействия коррупции в присоединяющихся государствах, также усилены антикоррупционные стандарты в частном секторе посредством Рамочного решения ЕС, 2003.

3. Ввиду ограниченной компетенции институтов ЕС в период СПСО цель гармонизации национальных уголовных законодательств государств-членов ЕС в сфере противодействия коррупции не была достигнута. Конвенция ЕС, 1995 и Первый протокол ЕС, 1996 не явились эффективным ответом на потребность в уголовно-правовой защите финансовых интересов ЕС от коррупции, а Второй протокол ЕС, 1997 вступил в силу только 19 мая 2009 г. после ратификации всеми государствами-членами ЕС. При этом Директива об уголовно-правовой защите финансовых интересов ЕС, предложенная Еврокомиссией еще в 2001 г. ^[100], не нашла поддержки в Совете ЕС. Положения Конвенции ЕС, 1997 и Рамочного решения ЕС, 2003 не были имплементированы государствами-членами ЕС в полном объеме.

1.2.