Механизмы мониторинга реализации антикоррупционной политики ЕС

Во Втором коммюнике ЕК, 2003 Еврокомиссия подчеркнула, что

«международные усилия по борьбе с коррупцией могут доказать свою ценность только в том случае, если за ними последуют механизмы мониторинга, основанные на соответствующей экспертной оценке»^[183].

Первым шагом на пути создания механизма мониторинга реализации антикоррупционной политики ЕС в рамках СПСО стало создание «Механизма сотрудничества и проверки» (далее - МСП) специально для Болгарии и Румынии при их вступлении в ЕС в 2007 г. Согласно индексу восприятия коррупции Трансперенси интернешнл^[184] в данных государствах установлен высокий уровень коррупции, что представляет угрозу внутреннему рынку ЕС и государствам- членам ЕС. МСП оценивает эффективность и прозрачность судебных систем, и деятельность по противодействию коррупции непосредственно в рамках Румынии и Болгарии. Ежегодно Еврокомиссия публикует доклад, где на основе полученных данных контрольных показателей оценивает достигнутый государствами прогресс и выносит соответствующие рекомендации. Еврокомиссия поддерживает усилия Болгарии и Румынии по достижению целей МСП посредством финансирования из Европейских структурных и инвестиционных фондов^[185].

Решением Еврокомиссии 2006/928/ЕС от 13 декабря 2006 г. «О создании механизма сотрудничества и проверки прогресса в Румынии в целях достижения специальных контрольных показателей в области судебной реформы и борьбы с коррупцией»^[186] были установлены следующие контрольные показатели, по которым государство должно ежегодно предоставлять отчет:

1) обеспечение прозрачности и эффективности судебного процесса путем усиления

полномочий и подотчетности Высшего совета магистратуры^[187], составление отчета и проведение мониторинга эффективности действия нового уголовно­процессуального и гражданско-процессуального кодекса;

2) создание, как предусмотрено, отдельного органа, ответственного за проверку активов, несовместимость должностей и случаев конфликта интересов, а также наделенного полномочиями по принятию обязательных решений, на основе которых могут быть приняты сдерживающие санкции;

3) проведение профессиональных и беспристрастных расследований по заявлениям о коррупции в высших органах власти;

4) принятие дальнейших мер по предотвращению и борьбе с коррупцией, в особенности в органах местного самоуправления.

Согласно докладу о прогрессе в Румынии в рамках МСП за 2019 г.^[188]государство достигло значительных успехов в выполнении рекомендаций Еврокомиссии в целях достижения контрольных показателей. Румыния создала комплексную институциональную антикоррупционную систему, а ее национальная антикоррупционная стратегия контролируется и координируется Министерством юстиции. Также созданы специализированные органы по борьбе с коррупцией: Национальное антикоррупционное управление - специализированная антикоррупционная прокуратура в целях борьбы с коррупционными преступлениями высокого и среднего уровня; Национальное агентство по вопросам честности - проводит расследование случаев конфликта интересов, несовместимости должностей и незаконного обогащения государственных должностных лиц; Национальное агентство по управлению конфискованными активами - функционирует с 2017 г. и публикует отчеты о своей деятельности^[189].

Тем не менее по мнению Еврокомиссии, усилий Румынии пока недостаточно для закрытия контрольных показателей МСП.

В отношении Болгарии Решением Европейской комиссии 2006/929/ЕС от 13 декабря 2006 г. «О создании механизма сотрудничества и проверки прогресса в Болгарии в целях рассмотрения специальных контрольных показателей в области судебной реформы, борьбы с коррупцией и организованной преступностью»^[190]были установлены следующие контрольные показатели:

1) принятие конституционных поправок, устраняющих любую неопределенность в отношении независимости и подотчетности судебной системы;

2) обеспечение прозрачности и эффективности судебного процесса путем принятия и имплементации нового правового акта, регулирующего функционирование судебной системы, а также нового гражданско-процессуального кодекса; составить отчет об эффективности названных актов, а также уголовного и административно­процессуального кодексов, особенно на стадии досудебного разбирательства;

3) продолжение реформы судебной системы в целях повышения профессионализма, подотчетности и эффективности, а также проведение оценки данной реформы и ежегодная публикация результатов;

4) проведение профессиональных и беспристрастных расследований по заявлениям о коррупции в высших органах власти и составление соответствующего отчета; предоставление отчета о внутренних проверках в государственных учреждениях и о публикации активов высших государственных должностных лиц;

5) принятие дальнейших мер по предотвращению и борьбе с коррупцией, в частности, на государственных границах и в органах местного самоуправления;

6) внедрение стратегии борьбы с организованной преступностью с акцентом на серьезные преступления, отмывание денежных средств, а также систематическую конфискацию доходов преступников; предоставление отчета о новых и текущих расследованиях, обвинительных заключениях и приговорах в данных областях.

В докладе о прогрессе в Болгарии в рамках МСП за 2019 г.^[191] отмечено, что государством достигнут значительный прогресс в выполнении рекомендаций Еврокомиссии.

Таким образом, МСП способствует повышению эффективности и формированию систем противодействия коррупции в Румынии и Болгарии, укреплению защиты финансовой системы и внутреннего рынка ЕС, а также государств-членов ЕС от коррупционных посягательств. Но следует заключить, что полноценный механизм мониторинга реализации антикоррупционных инструментов в рамках СПСО так и не был создан, МСП ограничен оценкой Румынии и Болгарии и будет завершен при достижении всех контрольных показателей и выполнении рекомендаций Еврокомиссии^[193].

Реформа, введенная Лиссабонским договором^[194], способствовала установлению в рамках ЕС собственных механизмов мониторинга реализации

антикоррупционной политики. Теперь, согласно ст. 70 ДФЕС^[195], Совет ЕС по предложению Еврокомиссии уполномочен принимать меры, предусматривающие проведение Еврокомиссией совместно с государствами-членами ЕС оценки выполнения государствами-членами ЕС обязательств в рамках ПСБЗ.

В рамках Стокгольмской программы^[196] Европейский совет поставил перед Еврокомиссией задачи по мониторингу реализации всеобъемлющей антикоррупционной политики ЕС в тесном сотрудничестве с ГРЕКО. Европарламент в Декларации от 18 мая 2010 г.

В результате в Третьем коммюнике ЕК, 2011^[198] и Решении Еврокомиссии «О создании механизма антикоррупционного доклада ЕС в целях периодической оценки («Антикоррупционный доклад ЕС»)» от 6 июня 2011 г.^[199] были утверждены положения об установлении «Антикоррупционного доклада ЕС» - собственного механизма мониторинга для периодической оценки эффективности деятельности ЕС и государств-членов ЕС в сфере противодействия коррупции, который изначально планировался к публикации каждые два года.

В рассмотренной ранее резолюции от 15 сентября 2011 г. «Об усилиях ЕС в борьбе с коррупцией»^[200] Европарламент призвал Еврокомиссию в рамках «Антикоррупционного доклада ЕС» рассмотреть ключевой вопрос об эффективности выполнения антикоррупционных норм ЕС, включая установление сдерживающих санкций, в том числе налагаемых правоохранительными и судебными органами, а также включить независимых экспертов, имеющих подтвержденный высокий уровень добросовестности, репутации и квалификации, и различные организации гражданского общества в экспертную группу при внедрении механизма.

В результате Решением Еврокомиссии от 28 сентября 2011 г.^[201] в целях содействия Еврокомиссии в выявлении актуальных проблем и разработке антикоррупционных мер как на уровне ЕС, так и в государствах-членах ЕС, а также консультирования по всем вопросам, связанным с «Антикоррупционным докладом ЕС» и антикоррупционной политикой ЕС, была создана «Группа экспертов по коррупции», состоящая из 17 специалистов в сфере противодействия коррупции, назначаемых государствами-членами ЕС. На данный момент проведено 16 заседаний группы, последнее - 30 января 2017 г.^[202].

До первой публикации «Антикоррупционного доклада ЕС», в 2013 г. в целях предотвращения коррупции и создания благоприятной среды для инвестирования, предпринимательства и гражданского общества, Европейской комиссией был введен механизм мониторинга «Шкала правосудия»^[203] (далее - ШП). ШП ЕС является регулярным ежегодным информационным инструментом, который отражает показатели качества, независимости и эффективности систем правосудия во всех государствах-членах ЕС.

Независимость судебных органов напрямую влияет на обеспечение честности и предотвращения коррупции в судебной системе, что способствует реализации мер антикоррупционной политики ЕС. Например, отчет за 2020 г.^[204]содержит оценку независимости судебной системы, основанную на данных опросов общественного мнения, согласно которой наилучшие показатели имеют суды в Дании, Финляндии, Швеции, Австрии, Г ермании, Ирландии, Нидерландах и Люксембурге, а наименьшие - в Венгрии, Словакии, Болгарии, Испании, Италии, Польше, Словении и Румынии.

Правильное функционирование прокуратуры обеспечивает эффективность борьбы с коррупцией и отмыванием денег. Организационная структура прокуратуры различается в государствах-членах ЕС и не имеет единой модели, поэтому отдельный показатель ШП посвящен некоторым аспектам организации прокуратуры. Например, согласно данным за 2020 г.^[205], во Франции, Литве, Португалии, Румынии, Швеции, Чехии и Дании исполнительная власть или парламент обладают полномочиями по общему руководству в сфере уголовного преследования, в Бельгии, Германии, Нидерландах, Австрии и Люксембурге они также вправе давать отдельные инструкции по уголовному преследованию, а в Польше Министр юстиции исполняет обязанности Главного прокурора. Высший совет магистратуры в Италии и Высшие судебные советы в Болгарии и Греции уполномочены принимать решения в отношении прокуроров, наибольшей независимостью органы прокуратуры обладают в Эстонии, Ирландии, Финляндии, Латвии, Испании, Венгрии, Словакии, Словении, Хорватии, на Кипре и Мальте.

Одним из показателей ШП является продолжительность рассмотрения дел об отмывании денежных средств в судах первой инстанции. Согласно данным за 2020 г.^[206], наиболее длительные разбирательства ведутся на Мальте (более 1400 дней), прогресс в сокращении сроков разбирательств отмечен в Латвии (с 1000 до 800 дней) и на Кипре (с 300 до менее 100 дней).

Таким образом, наибольшей независимостью обладают суды в Дании, Финляндии, Швеции, Австрии, Германии, Ирландии, Нидерландах и Люксембурге, а органы прокуратуры - в Эстонии, Ирландии, Латвии, Испании, Венгрии, Словакии, Словении, Хорватии, Финляндии, на Мальте и Кипре. Касаемо сроков рассмотрения дел об отмывании денежных средств, отмечен прогресс Латвии и Кипра. Тем не менее ШП не содержит статистических показателей относительно сроков рассмотрения дел о коррупции. Европарламент в резолюции от 29 мая 2018 г. «О Шкале правосудия ЕС-2017»^[207] установил включение показателя о коррупции

в ШП в качестве приоритетной задачи, но данный показатель все еще отсутствует.

Первый «Антикоррупционный доклад ЕС» был представлен Европейской комиссией в 2014 г.^[208] (далее - АК Доклад, 2014). Его выводы были основаны на данных действующих механизмов мониторинга реализации международных антикоррупционных конвенций (обзора хода выполнения Конвенции ООН, 2003, Рабочей группы ОЭСР, ГРЕКО), информации, предоставленной государственными органами государств-членов ЕС, гражданским обществом, независимыми экспертами в данной сфере, и научных исследований. Также были учтены данные департаментов Еврокомиссии и других органов, учреждений и агентств ЕС, и статистические данные социологических служб (например, Евробарометра^[209]).

АК Доклад, 2014 «освещает противодействие коррупции в каждом государстве-члене Евросоюза и включает в себя»^[210]:

I. Введение, где обозначена стратегия и цели доклада.

В соответствии с международными антикоррупционными инструментами в докладе коррупция определяется в широком смысле как любое «злоупотребление властью в целях личной выгоды»^[211]. Доклад был сосредоточен на отдельных ключевых вопросах, имеющих особое значение для каждого государства-члена ЕС, и направлен на продвижение высоких антикоррупционных стандартов в ЕС. В нем описываются передовой опыт и слабые места, а также определяются шаги, позволяющие государствам-членам ЕС более эффективно бороться с коррупцией, что укрепляет доверие к усилиям ЕС в данной сфере в третьих государствах.

II. Результаты Евробарометра за 2013 г., где было оценено социальное восприятие коррупции и опыт граждан ЕС в данной сфере. Более 76% граждан ЕС считали, что коррупция широко распространена в их государстве. Низкий уровень

взяточничества был отмечен в Дании, Финляндии, Люксембурге и Швеции, а самый высокий уровень коррупции в Греции, Италии, Литве, Испании и Чехии.

III. Горизонтальный раздел описывает тенденции коррупции в государствах-членах Евросоюза и содержит общие выводы по подразделам:

A) Политическое измерение. Еврокомиссия отметила усиление внутренней антикоррупционной политики в большинстве государств-членов ЕС, тем не менее в некоторых все еще не были приняты национальные антикоррупционные стратегии, что негативно сказывалось на решении проблем коррупции. По мнению Еврокомиссии, особенно необходима гармонизация уголовной ответственности выборных должностных лиц за коррупционные преступления и установление сдерживающих санкций за незаконное финансирование политических партий.

B) Механизмы контроля и предотвращения. Еврокомиссия подчеркнула значительный разрыв в вопросах предотвращения коррупции между государствами-членами ЕС. Еврокомиссия отметила слабую эффективность механизмов внешнего и внутреннего контроля, а также предотвращения коррупции в государственном управлении на центральном и местном уровнях. Во многих государствах-членах ЕС существовали проблемы эффективности проверки информации о происхождении активов публичных должностных лиц. Также была выявлена проблема различного правового регулирования конфликта интересов и соответствующих санкций в государствах-членах.

C) Пресечение. Еврокомиссия отметила слабое качество имплементации Рамочного решения ЕС, 2003 и что одно государство-член ЕС на тот момент не ратифицировало Конвенцию ООН, 2003. В целом некоторые государства-члены ЕС провели существенные реформы уголовного и уголовно-процессуального права в целях усиления борьбы с коррупцией. К трудностям, возникающим в ходе финансовых расследований и трансграничного сотрудничества, отнесены: нечеткие положения о снятии иммунитетов и сроках давности, препятствующие завершению сложных дел, особенно в сочетании с длительными судебными разбирательствами или негибкими правилами доступа к банковской информации.

D) Особые зоны риска. К ним Еврокомиссия отнесла: распространенность

мелкой коррупции в государствах-членах ЕС; высокие риски коррупции на региональном и местном уровнях; недостаточное уголовное преследование в некоторых государствах-членах ЕС за взяточничество, совершенное за пределами их границ; недостаточный надзор за деятельностью государственных предприятий; высокие риски проникновения организованной преступности в государственный и частный сектор посредством коррупции.

E) Справочная информация. Еврокомиссия подчеркнула, что в большинстве государств-членов ЕС были приняты меры в целях повышения прозрачности и открытости информации, но соблюдение стандартов прозрачности неодинаково. Также отмечена необходимость создания эффективных механизмов сообщения о коррупции в государственных администрациях, обеспечивающих защиту информаторов. Выявлено, что в большинстве государств-членов ЕС отсутствовало законодательное регулирование лоббирования политических партий.

IV. Тематический раздел посредством последовательного мониторинга сосредотачивает внимание на конкретной проблеме актуальной в данный период для государств-членов Евросоюза. В АК Докладе, 2014 сделан акцент на проблеме противодействия коррупции в сфере государственных закупок.

Особо подверженными коррупции среди должностных лиц, присуждающих публичные тендеры, были отмечены Чехия, Нидерланды, Греция, Словения, Хорватия и Италия. Также Еврокомиссией были даны следующие рекомендации: 1) систематическое использование оценок коррупционных рисков в рамках госзакупок; 2) внедрение стандартов высокой прозрачности и укрепление механизмов внутреннего и внешнего контроля для всего цикла закупок, а также во время выполнения контрактов; 3) обеспечение последовательного обзора и повышение осведомленности и навыков предотвращения и выявления коррупции на всех уровнях госзакупок; 4) усиление санкций в данной сфере.

V. Приложение по методологии. Описывает на каких данных основан доклад, обозначает выбранные методы описания и рамки анализа.

VI. Приложения по государствам охватывают каждое государство-член ЕС и включают ключевые вопросы, выявленные в результате индивидуальной оценки.

Следует отметить, что после публикации АК Доклада, 2014 значительно сократилось количество государств-членов ЕС, не ратифицировавших международные антикоррупционные конвенции. В частности, Германия ратифицировала Конвенцию ООН, 2003^[212], Латвия - Конвенцию ОЭСР, 1997^[213], Австрия, Испания, Италия ратифицировали Конвенцию ETS N 173^[214], а Австрия, Венгрия, Испания, Литва, Мальта, Польша, Португалия, Финляндия - дополнительный протокол к ней^[215], Испания и Италия - Конвенцию ETS N 174^[216].

Все же некоторые обозреватели обрушились с критикой на методологию АК Доклада, 2014 и его описательный характер, делая акцент на том, что, во-первых, он основан на данных Евробарометра, которые получены в результате социальных опросов, что может необъективно отразить реальную картину, поэтому они должны быть заменены на более конкретные статистические данные^[217], во-вторых, государства-члены ЕС не принимали непосредственного участия в формировании доклада, что уменьшает его политический вес. Помимо того, значительное внимание АК Доклада, 2014 уделено коррупции в государственных закупках, что не позволяет проработать другие сферы, особенно политическую и финансовую^[218].

По мнению Счетной палаты ЕС, в АК Доклад, 2014 должна быть включена глава, содержащая анализ противодействия коррупции непосредственно в институтах ЕС, которая первоначально предусматривалась в Третьем коммюнике ЕК, 2011^[219], но не была включена в представленный доклад со ссылкой на то, что

она будет присутствовать в следующем «Антикоррупционном докладе»^[220].

На наш взгляд, АК Доклад, 2014 явился эффективным инструментом мониторинга выполнения антикоррупционной политики ЕС государствами- членами ЕС, так как позволил оценить общую картину уровня коррупции и выявить необходимые меры для ее снижения. В первую очередь, государствам- членам ЕС было необходимо усилить меры контроля, ввести более сдерживающие санкции за коррупционные преступления и повысить прозрачность в работе государственного и частного сектора. АК Доклад, 2014 послужил полезной основой для более широкого обсуждения вопросов противодействия коррупции как на уровне ЕС, так и в отдельных государствах-членах ЕС, а также оказал позитивное влияние на ратификацию международных антикоррупционных конвенций и реализацию антикоррупционной политики ЕС.

В Решении Еврокомиссии от 6 июня 2011 г. «О создании механизма антикоррупционного доклада ЕС в целях периодической оценки»^[221] была предусмотрена возможность создания программы по обмену опытом в области противодействия коррупции в целях выявления передового опыта и недостатков, повышения осведомленности и проведения обучения. В результате в 2015 г. была создана «Европейская программа по обмену опытом» (далее - Программа обмена), которая реализуется в форме семинаров, проводимых Еврокомиссией в целях поддержки в решении конкретных проблем, выявленных в АК Докладе, 2014, и объединяющих представителей министерств, органов по борьбе с коррупцией, статистических институтов, судебных и научных кругов, гражданского общества, частного сектора, международных организаций, осуществляющих борьбу с коррупцией, а также экспертов Еврокомиссии.

С 2015 по 2019 гг. было проведено 13 семинаров по следующим темам: 1) эффективные системы декларирования активов; 2) защита информаторов о коррупционных правонарушениях; 3) коррупция в сфере здравоохранения; 4)

предотвращение коррупции в сфере государственных закупок на местном и региональном уровнях; 5) коррупция в частном секторе; 6) политические иммунитеты; 7) индикаторы коррупции; 8) конфликт интересов и «эффект вращающихся дверей»; 9) экономические последствия коррупции; 10) роль прокуратуры в борьбе с коррупцией на высоком уровне; 11) предотвращение коррупции в государственных предприятиях; 12) оценка коррупционных рисков в государственных закупках; 13) коррупция как угроза безопасности^[222].

Как отметил заместитель генерального директора Г енерального директората Еврокомиссии по вопросам миграции и внутренних дел О. Ониди, «Программа обмена предназначена для практиков в целях обсуждения путей реализации различных инструментов, также она обеспечивает обмен мнениями о трудностях, с которыми сталкиваются власти в борьбе с коррупцией, третий аспект включает в себя практические случаи расследований»^[223].

Помимо того, мониторинг оценки эффективности усилий по борьбе с коррупцией в государствах-членах ЕС осуществляется в рамках Европейского семестра экономического управления^[224]. Ежегодные доклады по государствам- членам ЕС в рамках Европейского семестра в конкретных случаях включают рекомендации в целях решения проблем, выявленных в сфере противодействия коррупции, а также оценку прогресса по выполнению предыдущих рекомендаций.

Тем не менее проблемы коррупции освещаются не во всех докладах, например, в докладах за 2020 г.^[225] данный вопрос не был затронут в отношении Бельгии, Дании, Германии, Эстонии, Ирландии, Франции, Люксембурга,

Королевства Нидерланды, Австрии, Польши, Финляндии и Швеции. Как подчеркивает Совет ЕС, мониторинг в рамках Европейского семестра не включает горизонтальный элемент оценки противодействия коррупции в масштабах всего ЕС^[226]. Кроме того, рекомендации затрагивают только те аспекты коррупции, которые влияют на экономический рост и конкурентоспособность, оставляя в стороне вопросы, влияющие на верховенство права и государственное управление, такие как незаконное финансирование политических партий^[227].

В антикоррупционной резолюции Европарламента от 25 октября 2016 г.^[228]содержался призыв к Еврокомиссии: 1) представить «Антикоррупционный доклад ЕС» за 2016 г. c обязательным включением раздела о противодействии коррупции в институтах ЕС; 2) рассмотреть возможность объединения механизмов МСП, ШП и «Антикоррупционного доклада» в единую систему контроля за соблюдением антикоррупционной политики ЕС, действующую в отношении всех государств- членов, институтов, органов, учреждений и агентств ЕС. Таким образом, идея Европарламента заключалась в установлении комплексного механизма мониторинга реализации антикоррупционной политики ЕС.

Но в январе 2017 г. первый вице-председатель Еврокомиссии Ф. Тиммерманс направил письмо председателю Комитета Европарламента по гражданским свободам, юстиции и внутренним делам, где отметил, что «АК Доклад, 2014 послужил основой для диалога с отдельными государствами-членами и фоном для более широких дебатов по данному вопросу... Эта работа была продолжена посредством Программы обмена... Важно, что противодействие коррупции стало ключевым элементом Европейского семестра экономического управления, где в ряде докладов по государствам содержится конкретный анализ коррупционных рисков и связанных с ними вызовов.. Таким образом, необходимость публикации новых антикоррупционных докладов отпадает»^[229]. В итоге Еврокомиссия

отказалась от публикации «Антикоррупционного доклада ЕС» за 2016 г., о чем в феврале 2017 г. сообщил спикер Еврокомиссии М. Шинас^[230].

Негативная реакция последовала со стороны Европарламента, в резолюции от 16 мая 2017 г. «О ежегодном докладе 2015 г. по защите финансовых интересов ЕС - Борьба с мошенничеством»^[231] Европарламент осудил отказ Еврокомиссии от публикации «Антикоррупционного доклада ЕС». По его мнению, это подорвало эффективность оценки масштабов коррупции в ЕС: «решение Еврокомиссии было принято без обсуждений с Европарламентом, эта отмена отправляет неверное сообщение не только государствам-членам, но и гражданам» (п. 74) ^[232].

Европарламент призвал Еврокомиссию пересмотреть взгляды на публикацию «Антикоррупционного доклада ЕС» и провести мониторинг реализации мер антикоррупционной политики в институтах ЕС и государствах-членах, разработать индекс коррупции для ранжирования государств-членов ЕС в целях обеспечения надежной основы для создания механизма контроля конкретных государств при использовании ресурсов ЕС, а также провести этап самостоятельной оценки ЕС в рамках механизма обзора хода выполнения Конвенции ООН, 2003, в котором ЕС так и не участвовал с момента присоединения к договору.

Также решение Еврокомиссии вызвало негативную реакцию сторонников политики прозрачности, в особенности со стороны директора Трансперенси Интернешнл в ЕС К. Долана. Он сделал заявление, что «послание Еврокомиссии однозначно: борьба с коррупцией больше не является политическим приоритетом, а взяточничество - серьезная проблема только для меньшинства государств-членов ЕС. Разногласия между Еврокомиссией и Европарламентом поразительны, особенно когда нужны решительные и конкретные действия от ЕС по противодействию коррупции»^[233].

В результате Еврокомиссия приняла решение включить мониторинг эффективности реализации антикоррупционной политики ЕС в новый ежегодный всеобъемлющий механизм мониторинга и оценки ситуации верховенства права в ЕС - «Доклад о Верховенстве права», включающий также отдельную оценку государств-членов ЕС в 27 приложениях по государствам. Первый «Доклад о Верховенстве права 2020»^[234]был представлен Еврокомиссией 30 сентября 2020 г. и направлен на улучшение осведомленности о проблемах в ключевых секторах, имеющих прямое отношение к соблюдению верховенства права в ЕС, включающих: 1) систему правосудия; 2) антикоррупционную правовую базу; 3) плюрализм СМИ; 4) иные институциональные системы сдержек и противовесов.

В области оценки соблюдения антикоррупционной политики ЕС государствами-членами ЕС Еврокомиссией были сделаны следующие выводы:

- Результаты Индекса восприятия коррупции Трансперенси Интернешнл^[235]показали, что десять государств-членов ЕС входят в первую двадцатку государств, считающихся наименее коррумпированными в мире, а средний балл ЕС в целом является хорошим. Тем не менее по данным Евробарометра за 2019 г.^[236] коррупция остается серьезной проблемой для граждан и предприятий ЕС. Более 71% считают, что коррупция широко распространена в их государстве, хотя следует отметить, что данный показатель на 5% ниже показателя в АК Докладе, 2014 (прим. авт.).

- Многие государства-члены ЕС имеют комплексные антикоррупционные стратегии. Например, Болгария, Хорватия, Чехия, Эстония, Греция, Италия, Литва, Румыния и Словакия. Франция приняла Национальный план по борьбе с коррупцией на 2020-2022 гг., включающий превентивные и репрессивные меры.

- Некоторые государства-члены ЕС провели реформы для приведения своего уголовного законодательства в соответствие с международными антикоррупционными стандартами. Например, Латвия устранила определенные

ограничения в отношении квалификации взяточничества и «торговли» влиянием.

- В некоторых государствах-членах ЕС были приняты меры по укреплению потенциала институциональной базы для борьбы с коррупцией и уменьшению препятствий на пути эффективного уголовного преследования. Например, Италия ужесточила санкции за коррупционные преступления, а Франция недавно приняла меры по реорганизации финансовой полиции.

- Тем не менее сборы официальных статистических данных по уголовному преследованию по делам о коррупции, проведенные Еврокомиссией в государствах-членах ЕС, показали, что между государствами-членами ЕС все еще существуют заметные различия в определениях правонарушений, доступности данных и методологии регистрации данных.

- В нескольких государствах-членах ЕС есть опасения по поводу эффективности расследования, уголовного преследования и судебных решений по делам о коррупции, включая коррупцию на высоком уровне. Например, в Хорватии отсутствуют специализированные следователи по борьбе с коррупцией, а длительные судебные разбирательства часто препятствуют закрытию дел. В Словакии лишь несколько дел о коррупции на высоком уровне расследовались по закону, а возможности антикоррупционных учреждений ограничены.

- Многие государства-члены ЕС приняли меры по предотвращению коррупции и укреплению добросовестности. Примеры включают Болгарию, Ирландию, Грецию, Мальту, Чехию, Польшу и Португалию, чье законодательство предусматривает обязательства по декларированию активов, правила о конфликте интересов для всех публичных должностных лиц, создание специальных структур, уполномоченных проверять декларации и выявлять конфликты интересов.

Таким образом, «Доклад о Верховенстве права 2020» выявил положительное влияние антикоррупционной политики ЕС на внутреннее антикоррупционное законодательство государств-членов ЕС и отразил имеющиеся проблемы. Тем не менее, как мы видим, инструмент носит более оценочный характер, в сравнении с АК Докладом, 2014, а также не включает анализ проблем коррупции в институциональной системе ЕС и уязвимых секторах ЕС.

Одной из мер антикоррупционной политики ЕС является участие ЕС в ГРЕКО. По мнению Еврокомиссии, сотрудничество с ГРЕКО особенно важно, так как механизм оценки ГРЕКО охватывает также другие европейские государства, имеющие отношение к будущему расширению ЕС и Восточному партнерству^[237].

После подписания в мае 2007 г. Меморандума о взаимопонимании между Советом Европы и Европейским Союзом^[238] стороны согласились сотрудничать в целях противодействия новым вызовам, в том числе коррупции, чтобы обеспечить согласованность между антикоррупционными инструментами Совета Европы и ЕС. С учетом ограниченной компетенции институтов ЕС в рамках СПСО этот вопрос был отложен до принятия Лиссабонского договора^[239].

В Стокгольмской программе 2009 г.^[240] Европейский совет поручил Европейской комиссии представить Совету ЕС доклад об условиях участия Европейского Союза в ГРЕКО. Соответствующий доклад был представлен в рамках пакета антикоррупционных инструментов 2011 г., обозначенного ранее.

ООН и ОЭСР обладают статусом наблюдателя в ГРЕКО, но в докладе Еврокомиссии Совету ЕС «Об условиях участия Евросоюза в Группе государств Совета Европы против коррупции (ГРЕКО)»^[241] (далее - Доклад о ГРЕКО, 2011) подчеркнуто, что данного статуса недостаточно, так как ЕС не сможет принимать непосредственное участие в деятельности ГРЕКО, которое принесет пользу как ЕС, так и ГРЕКО, объединяя опыт ГРЕКО в оценке усилий по борьбе с коррупцией, а также политическую роль институтов ЕС в эффективном обеспечении антикоррупционной политики.

Согласно ст. 5 Статута ГРЕКО^[242], Комитет министров СЕ может пригласить ЕС стать участником ГРЕКО, условия участия должны быть определены в приглашающей резолюции. В Докладе о ГРЕКО, 2011 проанализированы возможные формы участия ЕС в ГРЕКО: полное членство, членство с ограниченным правом голоса, совместная программа ЕС и ГРЕКО.

По мнению Европейской комиссии, ЕС необходимо участие в ГРЕКО в форме полного членства, поскольку ЕС сможет участвовать в пленарных заседаниях ГРЕКО и иметь право голоса по всем вопросам компетенции ГРЕКО, принимать активное участие в процедурах оценки ГРЕКО и взаимной проверки. Все это позволит проводить антикоррупционный мониторинг институтов ЕС, оценку ГРЕКО с учетом докладов ЕС о соблюдении антикоррупционной политики в государствах-членах ЕС и вносить предложения в проекты отчетов оценки ГРЕКО. Членство с ограниченным правом голоса позволит ЕС участвовать в процедуре оценки государств и выносить рекомендации, но исключит возможность взаимной проверки, а сотрудничество в рамках совместной программы позволит проводить сравнительный анализ отчетов ГРЕКО по государствам-членам ЕС с учетом невыполненных рекомендаций, чтобы избежать дублирования при формировании докладов ЕС, но в обоих случаях функционал ЕС будет ограничен^[243].

Счетной палатой ЕС при оценке АК Доклада, 2014 был также сделан вывод, что «ЕС должен сотрудничать с ГРЕКО для получения полноправного членства»^[244].

Следует отметить, что Российская Федерации является участником ГРЕКО после ратификации Конвенции ETS N 17 3^[245], таким образом полноправное участие ЕС в ГРЕКО позволит проводить процедуры взаимной оценки ЕС и России по имплементации и соблюдению международных антикоррупционных стандартов.

В результате длительных переговоров о правовой основе для вступления ЕС в

ГРЕКО 6 июня 2019 г. Советом ЕС было направлено предложение в Еврокомиссию о вступлении ЕС в ГРЕКО в статусе наблюдателя. Еврокомиссия, в свою очередь, представила соответствующий запрос Генеральному секретарю Совета Европы. В результате голосования на 83-м Пленарном заседании ГРЕКО (г. Страсбург, 17-21 июня 2019 г.) государства-члены ГРЕКО поддержали вступление ЕС в ГРЕКО в качестве наблюдателя^[246]. 10 июля 2019 г. Комитетом министров Совета Европы было принято решение о предоставлении ЕС соответствующего статуса^[247].

В Решении 2019/1086 от 18 июня 2019 г. «О позиции, которая должна быть выражена от имени ЕС в рамках пленарного заседания Группы государств против коррупции (ГРЕКО) или в Комитете министров Совета Европы, в отношении решения о предоставлении ЕС статуса наблюдателя в ГРЕКО» Совет ЕС подчеркнул, что «участие Союза в ГРЕКО в качестве наблюдателя не исключает его возможного будущего участия в ГРЕКО в качестве полноправного члена» ^[248]. Соответственно данный вопрос все еще остается открытым.

На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:

1. Ограниченная компетенция институтов ЕС в период СПСО не позволяла проводить всеобъемлющий мониторинг реализации антикоррупционной политики ЕС. МСП, созданный для Болгарии и Румынии при их вступлении ЕС в 2007 г., эффективно влияет на деятельность указанных государств в противодействии коррупции, однако будет закрыт при достижении ими контрольных показателей.

2. Усиление компетенции Еврокомиссии в свете Лиссабонского договора позволило установить всеобъемлющие механизмы мониторинга реализации антикоррупционной политики ЕС.

«Антикоррупционный доклад ЕС», представленный Еврокомиссией в 2014

г., содержал наиболее полный анализ проблем коррупции как на уровне ЕС, так и в каждом государстве-члене ЕС, а также отдельно в секторе государственных закупок ЕС с вынесением соответствующих рекомендаций.

«Программа обмена», реализуемая в форме семинаров, сосредоточена на рассмотрении конкретных проблем, выявленных в АК Докладе, 2014.

«Шкала правосудия ЕС» отражает оценку качества, независимости и эффективности систем правосудия во всех государствах-членах ЕС, но контрольный показатель о коррупции все еще отсутствует.

В ряде ежегодных докладов по государствам в рамках Европейского семестра экономического управления содержится конкретный анализ коррупционных рисков, однако рекомендации затрагивают только те аспекты коррупции, которые влияют на экономический рост и конкурентоспособность.

Мониторинг эффективности реализации антикоррупционной политики ЕС, включенный в ежегодный «Доклад о Верховенстве права», действующий с 2020 г., отражает имеющиеся проблемы коррупции в государствах-членах ЕС. Тем не менее инструмент носит оценочный характер и не содержит рекомендаций.

4. Установленные механизмы мониторинга реализации антикоррупционной политики ЕС оказали эффективное влияние на выполнение антикоррупционных норм и мер ЕС государствами-членами ЕС. Однако после отказа Еврокомиссии от «АК Доклада» действующие механизмы мониторинга носят фрагментарный характер и сведены к оценке отдельных аспектов деятельности государств-членов ЕС, что препятствует выявлению актуальных проблем противодействия коррупции на уровне ЕС, в том числе в институциональной системе и уязвимых секторах ЕС.

5. Вступление ЕС в ГРЕКО в статусе наблюдателя является важным аспектом в укреплении международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции. ЕС получил право участвовать в заседаниях ГРЕКО и доступ ко всем обсуждаемым документам, но без права голоса, участия в процессах оценки и оценочных мероприятиях, а также в финансировании организации, что не позволяет проводить полноценный взаимный мониторинг реализации антикоррупционных стандартов ЕС и Совета Европы.