Полицейское сотрудничество государств-членов Евросоюза в сфере противодействия коррупции.

Важным элементом обеспечения организации внутренней безопасности ЕС и противодействия коррупции является полицейское сотрудничество государств-

членов ЕС. Центральная роль в обеспечении координации сотрудничества национальных полицейских органов государств-членов ЕС в расследовании коррупционных преступлений отведена Агентству ЕС по сотрудничеству правоохранительных органов (Европол).

Статус агентства ЕС Европол получило в соответствии с Решением Совета ЕС от 6 апреля 2009 г.^[583], заменившим указанную конвенцию. Действующую правовую основу деятельности агентства составляет Регламент Европейского парламента и Совета ЕС от 11 мая 2016 г. «Об агентстве ЕС по сотрудничеству правоохранительных органов (Европол)»^[584] (далее - Регламент Европол), вступивший в силу 1 мая 2017 г. и реформировавший деятельность Европола в соответствии с требованиями Лиссабонского договора^[585]. Следует отметить, что Дания не участвует в Регламенте Европол на основании Протокола N 22^[586] к ДФЕС.

Ст. 88 ДФЕС^[587] и ст. 3 Регламента Европол^[588] закрепляют миссию Европола, которая заключается в поддержке и усилении деятельности полицейских и других правоохранительных органов государств-членов ЕС, а также их взаимного сотрудничества в целях предотвращения и борьбы с серьезными преступлениями, затрагивающими два или более государства-члена ЕС, терроризмом и формами преступности, которые затрагивают общие интересы, охватываемые политикой ЕС, в число которых входит коррупция.

В задачи Европола входит: 1) сбор, хранение, обработка, анализ и обмен

информацией, включая оперативные данные; 2) уведомление государств-членов о расследованиях, их касающихся, в частности путем направления всей соответствующей информации в Национальные подразделения Европола; 3) оказание поддержки правоохранительным органам государств-членов посредством координирования и организации следственных и оперативных мероприятий, которые проводятся агентством совместно с компетентными органами, либо в рамках ССГ; 4) инициирование создания совместных следственных групп; 5) оказание информационной и аналитической поддержки государствам-членам в связи с крупными международными событиями; 6) проведение оценки угроз, стратегического и оперативного анализа, и составление общих отчетов об обстановке; 7) развитие, распространение и продвижение профессиональных знаний о методах предотвращения преступлений, следственных процедурах, а также о технических и криминалистических методиках, консультирование государств-членов; 8) поддержка государств-членов в трансграничной деятельности по обмену информацией, проведению операций и расследований, а также совместно-следственных групп посредством оперативной, технической и финансовой поддержки; 9) проведение специальной подготовки и поддержка государств-членов в обучении сотрудников, включая материальную поддержку, совместно с Агентством ЕС по обучению правоохранительных органов; 10) сотрудничество со специализированными органами ЕС и ОЛАФ путем обмена информацией и аналитической поддержки; 11) предоставление информации и поддержки структурам и миссиям кризисного регулирования ЕС; 12) развитие центров специализированных экспертиз в целях борьбы с определенными видами преступлений, входящих в компетенцию агентства; 13) поддержка деятельности государств-членов по борьбе с преступлениями, входящими в его компетенцию, совершенными посредством использования интернет-ресурсов^[589].

В особых случаях, когда Европол считает необходимым начать уголовное расследование преступления, входящего в сферу его компетенции, агентство

вправе через свои Национальные подразделения самостоятельно направить запрос компетентным органам государств-членов ЕС об инициировании, проведении или координировании расследования и при их согласии приступить к выполнению своих задач. Европол должен уведомлять Евроюст о таких запросах и решениях.

Национальные подразделения Европола созданы во всех государствах- членах ЕС, участвующих в Европоле, и служат в качестве органа связи между властями государства и Европолом.

Каждое Национальное подразделение Европола, некоторые государства, с которыми Европол заключило соглашения о сотрудничестве^[590], Интерпол и Евроюст назначают офицеров связи в штаб-квартиру Европола, расположенную в г. Гааге (Нидерланды), где им предоставлен собственный офис. Система офицеров связи Европола гарантирует, что интересы правоохранительных органов 41 государства, а также Интерпола и Евроюста представлены в штаб-квартире Европола, а сотрудники расположены в одном месте, что облегчает сотрудничество между ними и между соответствующими национальными органами^[591].

Административная и управленческая структура агентства включает: Правление Европола; Исполнительного директора; консультативные органы, созданные Правлением при необходимости.

Правление Европола определяет стратегические направления деятельности, контролирует выполнение задач, отвечает за принятие программ, внутренних правил и бюджета агентства. В состав Правления входит высокопоставленный представитель от каждого участвующего государства-члена ЕС и Еврокомиссии.

В целях предотвращения коррупции 1 мая 2017 г. Правление Европола приняло Решение, устанавливающее правила о предотвращении и регулировании конфликта интересов в отношении своих членов^[592]. Члены Правления обязаны

подавать декларации об интересах, удостоверяющие, что они не имеют прямых или косвенных личных интересов, в частности личных или семейных отношений, или профессиональной принадлежности, или влияния третьих сторон, которые могут повлиять на их независимость в ходе исполнения обязанностей.

Исполнительный директор назначается Советом ЕС, возглавляет Европол, являясь его законным представителем, и управляет непосредственной деятельностью агентства. Исполнительный директор подотчетен Правлению Европола, выполняет решения, принятые Правлением, осуществляет подготовку программ и внутренних правил для принятия Правлением, а также несет персональную ответственность за реализацию бюджета Европола.

Исполнительный директор определяет задачи трех своих заместителей, которые возглавляют департаменты Европола:

- Оперативный департамент является круглосуточным центром обмена данными о преступной деятельности между Европолом и его членами, а также поддерживает деятельность правоохранительных органов;

- Департамент управления оказывает поддержку руководству и структурам Европола путем предоставления консультаций и обеспечения стратегических связей с органами ЕС и правоохранительными органами государств-членов;

- Департамент развития потенциала отвечает за кадровую работу и финансовые ресурсы Европола, а также за разработку и использование решений в области информационно-коммуникационных технологий, поддерживающих обеспечение продуктов и услуг по управлению информацией Европола.

В целях защиты персональных данных Правление Европола назначает Офицера по защите данных Европола из числа персонала агентства, обеспечивая исключение конфликта интересов при выполнении его обязанностей, а также наделяя его полной независимостью. В случае нарушения правил обработки персональных данных Офицер информирует Исполнительного директора, если

последний не устраняет нарушение, Офицер по защите данных напрямую обращается к ЕИЗД, который осуществляет надзор за деятельностью Европола и инспекцию информационных файлов в любое время^[593].

Помимо того, каждое государство-член обязано создать национальный надзорный орган, ответственный за контроль обработки персональных данных Национальным подразделением Европола и офицерами связи. Национальный надзорный орган выполняет функции в тесном сотрудничестве с ЕИЗД.

Согласно Регламенту Европол^[594] создана двойная система надзора по защите данных Европола посредством учреждения независимого Совета по сотрудничеству с консультативной функцией, состоящего из одного представителя от национального надзорного органа и ЕИЗД, в целях обсуждения политики и стратегии обработки персональных данных Европолом, а также дел, находящихся в их ведении, и решения возникших трудностей.

Лицо, понесшее ущерб в результате незаконной обработки персональных данных, имеет право на компенсацию, возмещаемую Европолом, либо государством-членом, где произошло нарушение. Лицо подает соответствующий иск против Европола в Суд ЕС, либо против государства-члена в компетентный национальный судебный орган. Таким образом, Регламент Европол установил надежный режим защиты данных Европола, обеспечив права граждан.

Бухгалтер Европола назначается Правлением Европола, функционально независим при проведении учета и направляет финансовые счета напрямую бухгалтеру Еврокомиссии, Счетной палате ЕС, Европарламенту и Совету ЕС, что обеспечивает контроль бюджета агентства.

Регламент Европол^[595] обязал агентство присоединиться к

Межинституциональному соглашению между Европарламентом, Советом ЕС и Еврокомиссией от 25 мая 1999 г. «О внутренних расследованиях ОЛАФ»^[596].

Помимо того, Счетная палата ЕС наделена правом проводить аудиторские проверки документов всех получателей грантов, подрядчиков и субподрядчиков, которые получили средства ЕС от Европола, а ОЛАФ - расследования, в том числе проверки на месте и инспекции, с целью установить случаи коррупции, затрагивающей финансовые интересы ЕС, в связи с грантом или контрактом, присужденным Европолом. Дополнительно Исполнительный директор обязан обеспечивать защиту финансовых интересов ЕС посредством применения мер по предотвращению коррупции и иной незаконной деятельности, а также путем эффективных проверок, без ущерба для следственной компетенции ОЛАФ, а при выявлении нарушений - путем возврата ошибочно выплаченных сумм и/или применения пропорциональных административных и финансовых санкций.

Агентство обязано обеспечить право физических лиц на доступ к документам Европола в соответствии с Регламентом (ЕС) N 1049/2001 Европейского парламента и Совета от 30 мая 2001 г. «О доступе общественности к документам Европейского парламента, Совета и Комиссии»^[597]. Для реализации данного положения Европол создало на своем веб-сайте публичный реестр^[598].

Более того, теперь функционирование Европола непосредственно контролируется Совместной группой парламентского контроля, созданной на основе ст. 88 ДФЕС^[599], членами которой являются как национальные парламенты, так и Европарламент. Еврокомиссия c 2022 г. и каждые 5 лет обязуется проводить оценку эффективности деятельности Европола^[600].

Как мы видим, новые предписания устанавливают механизмы контроля, обеспечивающие прозрачность и противодействие коррупции внутри агентства.

Европол получает и обрабатывает информацию от таких источников, как государства-члены ЕС, органы ЕС, государства, не входящие в состав ЕС, и международные организации, частные организации и лица, а также из

общедоступных источников, включая Интернет и общедоступные данные. Новые правила обязывают государства-члены ЕС предоставлять Европолу данные, необходимые для борьбы с организованной преступностью и терроризмом.

Европол обеспечивает обмен информацией посредством информационно­коммуникационных технологий: 1) «Сетевое приложение по безопасному обмену информацией» (англ. Secure Information Exchange Network Application (SIENA) - защищенный канал связи, позволяющий быстро обмениваться оперативной и стратегической информацией о преступлениях, а также о преступных активах, которые подлежат замораживанию или конфискации; 2) «Информационная система Европола» (англ. Europol Information System (EIS) - центральная база данных о преступлениях, которая содержит информацию о транснациональных преступлениях, подозреваемых и осужденных лицах, преступных структурах и средствах совершения преступлений; 3) «Платформа Европола для экспертов» (англ. Europol Platform for Experts (EPE) - безопасная веб-платформа для обмена опытом, документацией, инновациями и открытыми данными о преступлениях^[601].

Помимо того, Европол с 2016 г. отвечает за функционирование защищенной электронной сети FIU.Net,объединяющей децентрализованные базы данных Подразделений финансовой разведки (англ. Financial investigation units; далее - ПФР) государств-членов ЕС и обеспечивающей их взаимодействие^[602].

Специальные ПФР, деятельность которых регулируется Директивой 4 АМЛ^[603], созданы в каждом государстве-члене ЕС и обладают автономностью и функциональной независимостью. Их основными задачами являются: 1) получение, запрос и анализ сообщений о подозрительных транзакциях и информации, имеющей отношение к отмыванию денежных средств, предикатным преступлениям (включая коррупцию), связанным с отмыванием денег, и финансированию терроризма; 2) передача данных проведенного анализа

компетентным органам государств-членов ЕС в целях дальнейшего расследования. Кредитные и финансовые институты ЕС, а также физические и юридические лица, связанные c финансовыми операциями, обязаны своевременно отвечать на запросы ПФР и по собственной инициативе информировать ПФР о любых подозрительных финансовых операциях и их попытках независимо от суммы, когда есть основания полагать, что активы являются результатом преступной деятельности.

Государства-члены ЕС обязаны обеспечить, чтобы ПФР имели доступ к информации, необходимой для выполнения их задач, включая финансовую, административную и информацию из правоохранительных органов. Как было отмечено ранее, Директива (ЕС) Европейского парламента и Совета 2018/843 от 30 мая 2018 г., дополняющая Директиву 4 АМЛ^[604], обязала государства-члены ЕС до 10 сентября 2020 г. создать централизованные реестры банковских счетов или системы поиска данных, позволяющие своевременно идентифицировать лиц, владеющих банковскими и платежными счетами и сейфами, а также обеспечить прямой доступ ПФР к ним. Информация должна содержать имена и иные идентификационные данные владельцев счетов, любых лиц, действующих от их имени, и арендаторов сейфов, а также номера, даты открытия и закрытия счетов. Доступ ПФР ЕС к таким реестрам и системам поиска данных позволит своевременно отслеживать случаи отмывания денежных средств и выявлять предикатные коррупционные преступления, связанные с ними.

Таким образом, ПФР ЕС выступают центральным звеном, связующим частный сектор и компетентные правоохранительные органы, в рамках противодействия отмыванию денежных средств, а также предикатным коррупционным преступлениям^[605]. Интегрирование сети FIU.Netв Европол улучшает обмен информацией финансовой разведки путем ее объединения с продуктами и услугами Европола.

Помимо того, канал SIENA стал предпочтительным каналом обмена

информацией для национальных Офисов по возврату активов (англ. Asset recovery offices (ARO)), созданных в каждом государстве-члене ЕС в соответствии с Решением Совета ЕС 2007/845/JHA от 6 декабря 2007 г. «О сотрудничестве между Офисами по возврату активов государств-членов в области розыска и идентификации доходов от, или иного имущества, связанного с преступлением»^[606].

Офисы по возврату активов ЕС облегчают розыск и идентификацию преступных доходов и имущества, связанного с преступлениями, включая коррупционные, которые могут стать объектом ордеров на замораживание, арест или конфискацию, посредством обмена информацией и установления прямых контактов. Большинство Офисов по возврату активов ЕС используют SIENA для взаимодействия, кроме Кипра, Мальты, Румынии и Словении^[607].

Офисы по возврату активов ЕС имеют неформальную платформу «EU ARO Platform»,встречи которой проходят дважды в год с целью обсуждения вопросов, связанных с возвратом и управлением преступными активами, и обмена передовым опытом. Европол является сопредседателем платформы «EU ARO Platform», а также управляет секретариатом Камденской межучрежденческой сети возвращения активов (англ. Camden Asset Recovery Inter-Agency Network (CARIN)), в состав которой входят специалисты из 54 государств и 9 международных организаций^[608]. Такой ресурс позволяет агентству оказывать поддержку компетентным органам государств-членов ЕС в отслеживании, изъятии и конфискации преступных активов, находящихся за пределами ЕС.

Помимо того, с 2015 г. функционирует проект «SIENA для антикоррупционных органов», направленный на обеспечение безопасного и

прямого обмена оперативной и разведывательной информацией между антикоррупционными органами государств-членов ЕС, а также между ними и Европолом. Девять государств-членов ЕС уже обеспечили прямой доступ своим антикоррупционным органам к SIENA^[609].

Дополнительным шагом к повышению эффективности расследований коррупционных преступлений на территории ЕС явилось принятие Директивы (ЕС) 2019/1153 Европарламента и Совета от 20 июня 2019 г. «Об установлении правил, облегчающих использование финансовой и иной информации в целях предотвращения, выявления, расследования и уголовного преследования за определенные уголовные преступления, и отмене Решения Совета 2000/642/JHA»^[610], которая наделила компетентные органы государств-членов ЕС, осуществляющие деятельность по предотвращению, выявлению, расследованию или уголовному преследованию за совершение преступлений, национальные антикоррупционные и налоговые органы, а также Офисы по возврату активов правом незамедлительного прямого доступа и поиска информации в национальных централизованных реестрах банковских и платежных счетов, когда это необходимо для выполнения их задач в целях предотвращения, обнаружения, расследования или уголовного преследования за серьезные преступления, включая коррупцию и отмывание денежных средств, а также выявления, розыска и замораживания активов, связанных с расследованием.

Указанный инструмент обязывает государства-члены ЕС обеспечить, чтобы их национальные компетентные органы были уполномочены отвечать через Национальные подразделения Европола или посредством установления прямых контактов с Европолом на обоснованные запросы Европола о предоставлении

информации о банковских счетах, а ПФР - на запросы о финансовой информации и финансовом анализе, сделанные Европолом в каждом конкретном случае в пределах его компетенции и при выполнении задач. Информация должна быть передана в электронной форме посредством канала SIENA или FIU.Netпри обязательном условии обеспечения защиты персональных данных. Таким образом, новая Директива облегчает расследование коррупционных преступлений, проводимых Европолом, а также сотрудничество Европола и ПФР.

Помимо того, Аналитический проект Европола по спортивной коррупции, созданный в 2014 г., поддерживает расследования государств-членов ЕС по делам о коррупции в спорте, фальсификациям и связанной с ними преступной деятельностью. Также в проекте участвует Интерпол^[611].

Кардинальным шагом к усилению противодействия коррупции и расследованию коррупционных преступлений в ЕС явилось создание в июне 2020 г. нового Европейского центра по противодействию финансовым и экономическим преступлениям (англ. European Financial and Economic Crime Centre (EFECC); далее - ЕФЭК)^[612] в рамках Оперативного департамента Европола.

Миссия ЕФЭК заключается в обеспечении оперативной поддержки государствам-членам и органам ЕС в борьбе с финансовыми и экономическими преступлениями, содействии систематическому проведению финансовых расследований, а также сотрудничестве с государственными и частными организациями для отслеживания, ареста и конфискации преступных активов в ЕС и за его пределами. Один из оперативных отделов ЕФЭК по противодействию финансовым преступлениям непосредственно работает по трем направлениям: 1) борьба с отмыванием денежных средств; 2) возврат преступных доходов; 3) противодействие коррупции.

ЕФЭК обрабатывает, анализирует и хранит данные об экономических и

финансовых преступлениях в ЕС, включая отчеты о подозрительных операциях от ПФР, отчеты об обнаружении наличных денег от таможенных органов и материалы текущих расследований от правоохранительных органов государств-членов ЕС.

Центр оказывает поддержку в расследованиях коррупционных преступлений посредством: предоставления данных хранящихся отчетов; организации оперативных и координационных совещаний; развертывания мобильных офисов для проведения криминалистических экспертиз на местах; оперативного и стратегического анализа; специальной подготовки и обучения.

Помимо того, ЕФЭК развивает сотрудничество с частными и публичными организациями, способствует политическим обсуждениям с ключевыми заинтересованными сторонами, такими как Европейская комиссия и Совет ЕС, ОЭСР и Евроюст, а также поддерживает разработку стратегических продуктов в области противодействия финансовым и экономическим преступлениям.

Европол обеспечивает поддержку ОЛАФ на основе Рабочего соглашения о сотрудничестве от 23 сентября 2020 г.^[613] и взаимодействует с Евроюстом на основе Соглашения от 1 октября 2009 г.^[614] в целях обмена оперативной информацией и координации действий с учетом недопустимости дублирования функций.

Европол осуществляет сотрудничество с третьими государствами на основании стратегических (лимитированные обменом общей стратегической и технической информацией) и оперативных (позволяющие обмен информацией, содержащей персональные данные) соглашений и сотрудничестве.

В целях обеспечения надлежащего сотрудничества полицейских органов на всей территории ЕС между Европолом и Данией было заключено Соглашение об оперативном и стратегическом сотрудничестве от 29 апреля 2017 г.^[615], включающее: обмен оперативными данными; размещение офицеров связи в штаб-

квартире Европола; создание национального контактного пункта Европола в Дании; участие Дании в Правлении Европола в статусе наблюдателя. Эксперты Дании могут быть приглашены в проектах оперативного анализа Европола. Таким образом, Дания по сравнению с третьими государствами обладает особым статусом, позволяющим наладить наиболее тесные связи с агентством.

Правовую основу взаимодействия Европола и Российской Федерации составляет стратегическое Соглашение о сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейской полицейской организацией от 6 ноября 2003 г.^[616], в соответствии с которым был создан Российский национальный контактный пункт по взаимодействию с Европолом (далее - РНКП), являющийся структурным подразделением Национального центрального бюро Интерпола Министерства внутренних дел РФ. Данное сотрудничество осуществляется на основании письменных запросов об оказании содействия и реализуется в форме: обмена информацией, представляющей взаимный интерес, обмена практикой, обмена правовой и научной литературой, а также подготовки кадров.

На наш взгляд, главным пробелом взаимодействия Европола и РФ является отсутствие оперативного соглашения в целях обмена персональными данными, что значительно снижает эффективность борьбы с транснациональной коррупцией. Ранее заключению такого соглашения препятствовало отсутствие ратификации РФ Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных 1985 г.^[617]. Но названная Конвенция позднее была ратифицирована РФ в 2005 г.^[618] и вступила в силу 1 сентября 2013 г.

Таким образом, действующее соглашение требует кардинального пересмотра, во-первых, в связи с реформированием Европола, во-вторых, в целях расширения функций РНКП в сфере обмена персональными данными и направления офицера связи в штаб-квартиру Европола, что обеспечит полный

доступ к информации о транснациональных коррупционных преступлениях в ЕС.

Одним из главных продуктов стратегического анализа Европола является отчет «По оценке угроз серьезной и организованной преступности» (англ. Serious Organised Crime Threat Assessment (SOCTA); далее - СОКТА), формируемый путем оценки и анализа преступной активности в ЕС по итогам многолетних циклов политики ЕС в отношении организованной и серьезной международной преступности - «Европейской междисциплинарной платформы против криминальных угроз», устанавливаемых Советом ЕС с 2010 г.^[619]. На основе СОКТА выявляются приоритетные направления цикла на следующий период.

Отчет СОКТА 2021 г. «Коррупционное влияние: проникновение и подрыв экономики и общества Европы организованной преступностью»^[620]непосредственно посвящен проблеме коррупции как ключевой криминальной угрозе, с которой сталкивается ЕС. Подчеркнуто, что коррупция имеет место на всех уровнях общества и может варьироваться от мелкого взяточничества до сложных многомиллионных коррупционных схем. К наиболее распространенным формам коррупции в ЕС в отчете отнесены: взяточничество, «торговля» влиянием, непотизм и злоупотребление полномочиями.

Отмечено, что 60 % преступных групп в ЕС вовлечены в коррупцию. Некоторые криминальные сети высокого риска используют коррупцию в качестве основы своей бизнес-модели и нацелены на государственных служащих, а также некоторые секторы, имеющие решающее значение для государств-членов^[621]. С целью отмывания денег от коррупции профессиональные отмыватели создали параллельную теневую финансовую систему для обработки транзакций и платежей, изолированную от каких-либо механизмов надзора, регулирующих

легальную финансовую систему. Более того, криптовалюты во все большей степени используются для взяток и отмывания денежных средств. Также сделан акцент на коррупции в спорте, борьбе с которой Европол уделяет особое внимание.

В отчете Европола от 5 августа 2020 г. «Участие организованных преступных групп в спортивной коррупции»^[622] отмечено, что спортивная коррупция распространена в форме договорных матчей, используемых криминальными сетями для управления результатами спортивных мероприятий. Мотив договорных матчей заключается в получении прямых или косвенных финансовых выгод от ставок. В основном незаконная деятельность связана с подкупом участвующих спортсменов, однако также возможен подкуп других ключевых участников матчей, таких как судьи и официальные лица. Наиболее затронутыми коррупцией видами спорта являются футбол и теннис, однако, по данным разведки, преступные организации также нацелены на другие профессиональные виды спорта (например, баскетбол, гандбол, пляжный волейбол, хоккей с шайбой). Ежегодные мировые преступные доходы от договорных матчей, связанных со ставками, оцениваются примерно в 120 млн евро. Во всем мире 65% общего оборота по ставкам приходится на азиатских букмекеров, 21% на европейских и 14% на остальных.

В отчете Европола от 30 апреля 2020 г. «Помимо пандемии, как COVID-19 изменит ландшафт серьезной и организованной преступности в ЕС» отмечено, что несмотря на кризис, связанный с пандемией COVID-19, и отмену большинства спортивных мероприятий, преступные группы стали использовать новые методы спортивной коррупции^[623]. В некоторых государствах-членах ЕС зарегистрированы футбольные «матчи-призраки», когда преступники ложно рекламировали в социальных сетях, блогах или на поддельных веб-сайтах несуществующие матчи с целью получения прибыли от рынков ставок обманным путем. В таких случаях создавались фальшивые составы игроков, статистика и результаты матчей.

В Программном документе Европола на 2020-2022 гг.^[624] в целях агентства на ближайшие годы обозначены: обеспечение функционирования ЕФЭК, поддержка расследований коррупции, инициированных государствами-членами ЕС, продвижение использования канала SIENA для обмена информацией между антикоррупционными органами ЕС, создание сети экспертов по коррупции.

Как мы видим, противодействие коррупции является одним из приоритетных направлений деятельности Европола, что подтверждается практикой агентства и обеспечивается предоставлением Европолу опосредованного доступа к реестрам банковских счетов государств-членов ЕС, а также созданием специализированных структур, направленных на расследование коррупционных преступлений и отмывание денежных средств, а также возврат активов, полученных в их результате, в том числе находящихся за пределами ЕС.

В целях сотрудничества, обмена опытом, документацией и инновациями между Европейской сетью контактных пунктов против коррупции (англ. European contact-point network against corruption (EACN); далее - ЕАСН) и Европейскими партнерами против коррупции (англ. European Partners against Corruption (EPAC); далее - ЕПАК) активно используется коммуникационный инструмент «EPAC/EACN» в рамках электронной «Платформы Европола для экспертов»^[625].

ЕАСН - специализированная сеть ЕС, учрежденная Решением Совета ЕС от 24 октября 2008 г.^[626] и объединяющая антикоррупционные органы государств- членов ЕС и ОЛАФ. ЕАСН реализует задачи форума для обмена информацией на всей территории ЕС об эффективных мерах и опыте в области противодействия коррупции, а также установления и поддержания контактов между его членами.

ЕАСН включает около 50 антикоррупционных органов государств-членов

ЕС и функционирует в тесном сотрудничестве с неформальной сетью ЕПАК, учрежденной в 2004 г. и объединяющей более 60 органов надзора за деятельностью полиции и антикоррупционных органов из государств-членов Совета Европы, только 4 государства Совета Европы (Швейцария, Армения, Турция и Россия) не участвуют в ЕПАК. Сеть ЕАСН была организована на основе существовавшего неформального сотрудничества ЕПАК^[627], поэтому большинство

антикоррупционных органов ЕАСН одновременно входят в состав ЕПАК.

В общей сложности участниками ЕПАК/ЕАСН являются 38 государств Европы и ОЛАФ, Европол и Евроюст имеют статус партнеров.

Совместная миссия ЕПАК/ЕАСН заключается в: 1) установлении и развитии контактов между специализированными антикоррупционными органами и органами надзора за деятельностью полиции ЕС и Совета Европы; 2) содействии независимости, беспристрастности, легитимности, подотчетности, прозрачности и доступности во всех системах, созданных для независимого надзора за работой полиции и противодействия коррупции; 3) разработке и продвижении общих рабочих стандартов и передовой практики для органов надзора за полицией и антикоррупционных органов; 4) предоставлении платформы для обмена информацией и опытом по вопросам надзора за полицией и противодействия коррупции; 5) сотрудничестве с другими организациями, сетями и заинтересованными сторонами в соответствии с вышеуказанными целями. На ежегодных конференциях ЕПАК/ЕАСН принимаются декларации по проблемным аспектам надзора за деятельностью полиции и противодействия коррупции.

На веб-сайте ЕПАК/ЕАСН публикуется обновленный список контактных лиц, что облегчает сотрудничество между ОЛАФ, антикоррупционными органами и органами надзора за деятельностью полиции государств-членов ЕС и СЕ.

Таким образом, ЕАСН является уникальной специализированной сетью ЕС по противодействию коррупции, которая в сотрудничестве с ЕПАК позволяет совершенствовать общеевропейскую стратегию противодействия коррупции, а

также укреплять международное сотрудничество антикоррупционных органов и органов надзора за деятельностью полиции ЕС и Совета Европы в данной сфере. Вступление России в ЕПАК позволило бы усилить сотрудничество правоохранительных органов РФ и ЕС в целях борьбы с коррупцией.

Помимо Европола, органом, обеспечивающим полицейское сотрудничество по противодействию коррупции в Евросоюзе, является Агентство ЕС по обучению правоохранительных органов (фр. College europeen de police (GEPOL); далее - КЕПОЛ). Ранее агентство носило название «Европейский полицейский колледж» и было учреждено Решением Совета ЕС от 20 сентября 2000 г. «О создании Европейского полицейского колледжа»^[628].

Статус агентства КЕПОЛ получило на основании Решения Совета ЕС 681/JHA от 2005 г.^[629]. 1 июля 2016 г. структура и деятельность КЕПОЛ была реформирована, теперь новое официальное название - «Агентство ЕС по обучению правоохранительных органов», аббревиатура «CEPOL» осталась прежней. Правовую основу деятельности агентства составляет Регламент Европарламента и Совета ЕС N 2015/2219 от 25 ноября 2015 г. «Об агентстве Европейского Союза по обучению правоохранительных органов (КЕПОЛ)»^[630] (далее - Регламент КЕПОЛ). Дания не участвует в документе на основании Протокола N 22 к ДФЕС^[631].

Штаб-квартира КЕПОЛ расположена в г. Будапеште. Агентство объединяет сеть учебных заведений ЕС по подготовке сотрудников правоохранительных органов и обеспечивает их взаимодействие через Национальные подразделения КЕПОЛ, созданные в государствах-членах, участвующих в Регламенте КЕПОЛ.

Цели КЕПОЛ заключаются в: 1) поддержке государств-членов ЕС в подготовке сотрудников правоохранительных органов посредством повышения

квалификации и знаний о полицейских и судебных аспектах сотрудничества правоохранительных органов, в том числе о международно-правовых основах, функционировании Европола, Евроюста и Фронтекс^[632], применении каналов обмена информацией; 2) развитии регионального и двустороннего полицейского сотрудничества; 3) разработке, осуществлении и координации обучения по конкретным уголовным и полицейским тематическим областям, а также для участия в миссиях ЕС и в деятельности по укреплению правопорядка в третьих государствах; 4) переподготовке инструкторов и обмена лучшими практиками.

КЕПОЛ разрабатывает и внедряет многолетние аналитические исследования и учебные программы, координирует совместные учебные мероприятия, такие как курсы, семинары и конференции, организовывает программы обмена и прикомандирования, а также обеспечивает электронное обучение^[633]. Электронная веб-платформа КЕПОЛ «LEEd»^[634],созданная в апреле 2020 г., обеспечивает доступ к: 1) учебным и информационным ресурсам в правоохранительной сфере, включая электронные международные полицейские научные журналы и книги; 2) учебным мероприятиям, таким как курсы, модули и вебинары, разделенным по тематическим областям, включая противодействие коррупции; 3) форуму для общения между пользователями и публикации контента; 4) Виртуальному учебному центру, обеспечивающему сотрудничество с другими партнерами и организациями из агентств ЕС в сфере правосудия и внутренних дел.

Административная структура КЕПОЛ состоит из: Правления КЕПОЛ и Исполнительного директора агентства.

В Правление КЕПОЛ входят по одному представителю от каждого государства-члена ЕС, участвующего в КЕПОЛ, и от Еврокомиссии. Правление КЕПОЛ принимает документы КЕПОЛ, в том числе касающиеся административного управления и внутренней структуры агентства, многолетние и ежегодные программы, а также назначает Исполнительного директора КЕПОЛ.

Исполнительный директор КЕПОЛ является законным представителем КЕПОЛ и отвечает за административное управление агентством, подотчетен Правлению КЕПОЛ и несет персональную ответственность за реализацию бюджета агентства. Бухгалтер КЕПОЛ назначается Правлением КЕПОЛ и обладает функциональной независимостью при проведении бухгалтерского учета, направляя финансовые счета напрямую бухгалтеру Еврокомиссии и Счетной палате ЕС, что обеспечивает контроль бюджета агентства.

Защита персональных данных КЕПОЛ обеспечивается независимым Офицером по защите данных, а в случае нарушений при обработке - ЕИЗД. В целях противодействия коррупции внутри агентства Регламент КЕПОЛ обязал агентство присоединиться к Межинституциональному соглашению от 25 мая 1999 г. «О внутренних расследованиях ОЛАФ»^[635]. А также наделил Счетную палату ЕС полномочиями по аудиторской проверке в отношении бенефициаров, подрядчиков и субподрядчиков, получивших средства ЕС от КЕПОЛ. В свою очередь, ОЛАФ уполномочено проводить расследования, в том числе проверки на месте и инспекции, с целью выявления коррупции, затрагивающей финансовые интересы ЕС, при присуждении гранта или контракта агентством. Дополнительно Исполнительный директор КЕПОЛ обязан обеспечивать защиту финансовых интересов ЕС посредством применения мер по предотвращению коррупции и иной незаконной деятельности, а также путем эффективных проверок, без ущерба для следственной компетенции ОЛАФ, а при выявлении нарушений - путем возврата ошибочно выплаченных сумм и, где необходимо, посредством применения пропорциональных административных и финансовых санкций.

В целях обеспечения прозрачности агентство обязано обеспечить право физических лиц на доступ к документам агентства в соответствии с Регламентом (ЕС) N 1049/2001 Европарламента и Совета от 30 мая 2001 г. «О доступе общественности к документам Европейского парламента, Совета и Комиссии»^[636].

На основании Стратегического соглашения между КЕПОЛ и Европолом от

19 октября 2007 г.^[637] агентства совместно развивают возможности электронного обучения, проводят регулярные учебные недели для сотрудников полицейских подразделений в рамках европейской программы обмена.

Помимо Европола, КЕПОЛ взаимодействует с другими органами и агентствами ЕС, осуществляющими судебное и полицейское сотрудничество. 7 декабря 2009 г. между Евроюст и КЕПОЛ был подписан Меморандум о взаимодействии^[638] и назначены контактные лица в целях обеспечения взаимной подготовки сотрудников, обмена информацией и развития основных направлений противодействия транснациональной преступности, в том числе, коррупции.

КЕПОЛ может устанавливать и поддерживать отношения сотрудничества также с органами власти и учебными заведениями третьих государств, с международными и частными организациями. Так, в целях обеспечения взаимного сотрудничества посредством обучения сотрудников полиции в сфере борьбы с трансграничной преступностью 14 ноября 2012 г. Правлением КЕПОЛ была одобрена Рабочая договоренность между КЕПОЛ и ФГКОУ ВПО «Академия управления МВД России»^[639], подписанная 28 ноября 2013 г. в г. Москве^[640].

Соглашение предусматривает: участие руководителей и старших должностных лиц ОВД РФ, служащих и обучающихся в Академии, в заседаниях Рабочей группы КЕПОЛ; участие сотрудников, обучающихся в Академии и сотрудников КЕПОЛ в учебных курсах, организуемых Академией и КЕПОЛ; согласование стандартов подготовки сотрудников полиции с учетом потребностей сотрудничества правоохранительных органов между РФ и ЕС; углубленный обмен

передовым опытом и предоставление Академии доступа к общедоступным разделам электронной сети КЕПОЛ без доступа к персональным данным; создание контактного пункта КЕПОЛ в Академии управления МВД РФ.

Помимо России, национальные контактные пункты по взаимодействию с КЕПОЛ созданы в каждом государстве-члене ЕС, а также в Исландии, Швейцарии, Норвегии, Албании, Черногории, Турции, Северной Македонии, Сербии, Боснии и Герцеговине, Косово, Армении, Грузии и Молдове^[641]. Обмен знаниями и опытом на международном уровне способствует совершенствованию полицейского сотрудничества и улучшению качества проводимых расследований.

Одним из направлений обучения КЕПОЛ является противодействие коррупции. Агентство ежегодно проводит курсы, посвященные данной теме, с целью разработки мер и рекомендаций. В частности, в апреле 2018 г. в Литве был организован обучающий курс для сотрудников, участвующих в миссиях ЕС, на тему «Борьба с организованной преступностью и коррупцией в принимающей стороне»^[642], а в июне 2019 г. в Румынии - обучающий курс для сотрудников правоохранительных органов и прокуроров, специализирующихся на расследовании коррупционных преступлений, на тему «Расследование и предотвращение коррупции». В Программном документе КЕПОЛ на 2021-2023 гг.^[643] обозначено, что в агентство продолжит проводить ежегодные учебные мероприятия в сфере расследования и предотвращения коррупции для сотрудников правоохранительных органов ЕС и третьих государств.

На основании изложенного можно сделать следующие выводы:

1. В результате реформы Европола было усилено противодействие коррупции внутри агентства посредством введения: 1) механизмов внутреннего контроля, обеспечивающих прозрачность в структурах управления Европола и защиту обработки персональных данных; 2) механизмов внешнего надзора со стороны независимого Совета по сотрудничеству с консультативной функцией для

дополнительной защиты данных Европола, Совместной группы парламентского контроля и Еврокомиссии с целью контроля и оценки деятельности агентства.

2. Противодействие коррупции является одним из приоритетных направлений деятельности Европола. ПФР, Офисы по возврату активов и антикоррупционные органы государств-членов ЕС используют защищенные электронные каналы Европола для обмена оперативной информацией, что укрепляет их сотрудничество с агентством в данной сфере. Более того, теперь они, а также иные компетентные органы государств-членов ЕС обязаны по запросу предоставлять Европолу информацию из национальных централизованных реестров банковских счетов при расследовании коррупционных преступлений.

3. Европейский центр по противодействию финансовым и экономическим преступлениям, созданный в июне 2020 г., является новым звеном Европола, призванным повысить эффективность противодействия коррупции на территории ЕС, выступая в качестве: 1) европейской операционной платформы, направленной на круглосуточную поддержку государств-членов ЕС в расследовании дел о коррупции, отмывании денежных средств, а также в возврате преступных доходов;

2) единого хранилища информации о коррупционных преступлениях, включая данные финансовой разведки; 3) центра специализированной экспертизы в области финансово-экономических преступлений.

4. Совместное функционирование сетей ЕПАК/ЕАСН позволяет обеспечить взаимодействие между антикоррупционными органами ЕС и Совета Европы, а также европейскими органами надзора за деятельностью полиции посредством установления прямых контактов в целях обмена информацией и передовой практикой по вопросам борьбы с коррупцией в Европе, что укрепляет и развивает международное сотрудничество ЕС и Совета Европы в данной сфере.

5. КЕПОЛ обеспечивает специальную подготовку сотрудников правоохранительных органов ЕС в сфере противодействия коррупции посредством применения передовых методов и технологий обучения, проведения совместных учебных мероприятий и организации программ обмена, развивая международное сотрудничество и навыки расследования коррупционных преступлений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Целью диссертационного исследования является выявление современного состояния и особенностей функционирования правовых и институциональных механизмов противодействия коррупции в Европейском Союзе после реформы, введенной Лиссабонским договором, а также перспектив развития гармонизации законодательств государств-членов ЕС в данной сфере. Проведенный анализ позволил сделать следующие выводы и обобщения, свидетельствующие о решении ранее сформулированных задач и о достижении поставленной цели.

1. Правовая природа ЕС обуславливает особенность правового регулирования противодействия коррупции, которое, помимо классического разделения на защиту государственного и частного сектора от коррупции, имеет отдельное направление - защиту финансовых интересов ЕС, под которыми понимаются все доходы, расходы и активы, охватываемые, приобретенные через или за счет: 1) бюджета ЕС; 2) бюджетов институтов, органов, учреждений и агентств ЕС, созданных в соответствии с учредительными договорами ЕС, либо бюджетов, которые прямо или косвенно управляются и контролируются ими.

2. Именно в рамках СПСО был создан правовой механизм противодействия коррупции ЕС, формирование которого можно разделить на следующие этапы:

1) вступление в силу Маастрихтского договора в 1993 г., установившего совместную компетенцию ЕС и государств-членов ЕС по принятию правовых актов в области полицейского и судебного сотрудничества, что позволило заложить основы правового регулирования противодействия коррупции в целях защиты финансовых интересов ЕС, а также в публичном и частном секторе государств-членов ЕС. Помимо того, в 1997 г. Еврокомиссией был установлен первый курс антикоррупционной политики ЕС, а Европарламентом и Советом ЕС был принят ряд антикоррупционных резолюций в целях развития ее направлений.

2) установление предупреждения и борьбы с коррупцией для предоставления гражданам ПСБЗ в качестве цели ЕС, а также усиление компетенции институтов ЕС в области СПСО посредством Амстердамского и Ниццкого договоров. В этот

период: а) в актах «мягкого» права институтов ЕС был сделан акцент на сближение уголовных законодательств государств-членов ЕС в сфере противодействия коррупции; б) в 2003 г. был обновлен и усилен курс антикоррупционной политики ЕС с учетом расширения ЕС 2004 г.; в) усилено регулирование противодействия коррупции в частном секторе.

Ввиду сохранения суверенитета государств-членов ЕС при имплементации положений антикоррупционных актов конвенционного регулирования ЕС и правовых актов Совета ЕС, принятых в рамках СПСО, цель гармонизации уголовных законодательств государств-членов ЕС в сфере противодействия коррупции не была достигнута, что дополнительно подтверждается анализом оценочных докладов Еврокомиссии. Несмотря на обновление антикоррупционной политики ЕС, ограниченная компетенция институтов ЕС в период СПСО не позволяла установить всеобъемлющие механизмы мониторинга ее реализации.

3. Благодаря реформе, введенной Лиссабонским договором, сотрудничество в борьбе с коррупцией стало «политикой» ЕС ввиду углубления интеграции ЕС и перевода СПСО на наднациональный уровень, что позволило Европарламенту и Совету ЕС посредством директив устанавливать минимальные правила и стандарты, обязательные к имплементации государствами-членами ЕС в полном объеме, способствуя сближению уголовных законодательств государств-членов ЕС в сфере противодействия коррупции. Кроме того, наделение Еврокомиссии компетенцией по установлению всеобъемлющих механизмов мониторинга реализации антикоррупционной политики ЕС, а также по передаче дел о несоблюдении права ЕС государствами-членами ЕС в Суд ЕС в целях их привлечения к материальной ответственности дополнительно усилило реализацию правовых предписаний.

Совместные усилия институтов ЕС обеспечили реформирование правового механизма противодействия коррупции ЕС посредством: 1) установления противодействия коррупции в качестве одного из приоритетных направлений законодательного и оперативного планирования ЕС в области ПСБЗ Европейским советом; 2) принятия специальных директив Европарламентом и Советом ЕС; 3)

установления Еврокомиссией третьего действующего курса антикоррупционной политики ЕС и механизмов мониторинга ее реализации; 4) принятия Европарламентом антикоррупционных резолюций, усиливших меры противодействия коррупции как во внутренней, так и во внешней политике ЕС.

Основные направления антикоррупционной политики ЕС включают:

1) обеспечение полноценной имплементации норм антикоррупционных инструментов ЕС в национальные законодательства государств-членов ЕС;

2) ратификацию и введение стандартов антикоррупционных конвенций ООН, ОЭСР и СЕ государствами-членами ЕС; 3) обеспечение мониторинга реализации антикоррупционной политики ЕС и развитие сотрудничества ЕС и ГРЕКО; 4) усиление защиты финансовых интересов ЕС от коррупции и отмывания денежных средств; 5) усиление противодействия коррупции в секторе государственных закупок ЕС; 6) укрепление судебного и полицейского сотрудничества государств- членов ЕС в сфере противодействия коррупции посредством усиления компетенции специализированных органов и агентств ЕС в целях повышения эффективности финансовых расследований; 7) развитие механизмов конфискации доходов, полученных в результате коррупции; 8) защиту информаторов о коррупции; 9) предупреждение коррупции посредством регулирования ситуации конфликта интересов, лоббирования и предотвращения «эффекта вращающихся дверей»; 10) усиление противодействия коррупции во внешней политике ЕС.

4. Директива ЕС, 2017, заменившая Конвенцию ЕС, 1995 и протоколы к ней, направлена на усиление защиты финансовых интересов ЕС от коррупции и отмывания денежных средств посредством введения новых антикоррупционных стандартов, включающих:

1) устранение элементов, требующих дополнительного толкования при характеристике пассивной и активной коррупции, и расширение перечня коррупционных преступлений, затрагивающих финансовые интересы ЕС. Теперь криминализации также подлежит «неправомерное присвоение» средств или активов публичным должностным лицом, которому прямо или косвенно поручено управление средствами или активами, совершенное любым способом, который

наносит ущерб финансовым интересам ЕС;

2) установление единых определений «финансовых интересов ЕС» и «публичного должностного лица», и расширение круга субъектов коррупционных преступлений, затрагивающих финансовые интересы ЕС. Теперь, помимо должностных лиц ЕС и национальных должностных лиц государств-членов ЕС, уголовной ответственности подлежат должностные лица третьих государств и любые лица, официально осуществляющие функцию государственной службы, связанную с управлением или принятием решений в отношении финансовых интересов ЕС в государствах-членах ЕС или третьих государствах;

3) введение обязательных минимальных порогов наказания (4 года лишения свободы за коррупцию свыше 100 тыс. евро) и сроков исковой давности (5 лет);

4) усиление сотрудничества государств-членов ЕС по расследованию и уголовному преследованию по делам о коррупции и отмывании денежных средств, затрагивающих финансовые интересы ЕС, а также по возврату преступных доходов, полученных в их результате;

5) расширение неуголовных санкций в отношении юридических лиц за совершение коррупционных преступлений и отмывания денежных средств, затрагивающих финансовые интересы ЕС, в их интересах.

5. Помимо обновления антикоррупционных стандартов ЕС в сфере защиты финансовых интересов ЕС, правовой механизм противодействия коррупции ЕС был усилен посредством введения специальных антикоррупционных мер в директивы Европарламента и Совета ЕС, регулирующие сферу: 1)

противодействия отмыванию денежных средств; 2) государственных закупок ЕС;

3) защиты информаторов о нарушениях права ЕС; 4) возврата преступных доходов.

Такие меры обеспечили:

а) усиление защиты финансовой системы ЕС от коррупции посредством наложения на кредитные и финансовые институты ЕС запрета вести анонимные банковские счета и проводить анонимные переводы денежных средств с предоплаченных карт, и обязательств сообщать о любых подозрительных финансовых операциях в ПФР ЕС, а также введения обязательств государств-

членов ЕС создать централизованные реестры банковских счетов;

б) выявление и предотвращение коррупционных преступлений посредством обязательной криминализации отмывания денежных средств, полученных от коррупции в государственном и частном секторе, и «самоотмывания» денежных средств, когда «отмывание» совершается посредством конверсии, перевода или сокрытия преступного имущества лицом, непосредственно совершившим предикатное коррупционное преступление, а также привлечения к уголовной ответственности за «отмывание» без необходимости предварительного осуждения за коррупционное преступление, в результате которого было получено имущество.

в) прозрачность на всех этапах процедур государственных закупок и концессий посредством исключения всех подрядчиков, уличенных в коррупционной деятельности, введения обязательной электронной системы госзакупок на всей территории ЕС, усиленного надзора со стороны Еврокомиссии;

г) защиту лиц, сообщающих о коррупции, затрагивающей финансовые интересы ЕС, и в сфере функционирования внутреннего рынка ЕС, от любых форм мести и преследования, а также их конфиденциальность посредством создания независимых внутренних и внешних каналов коммуникации в государствах членах ЕС для принятия и обработки соответствующей информации с целью последующего расследования актов коррупции компетентными органами;

д) возврат имущества, полученного в результате коррупции, посредством введения специальных механизмов конфискации - «расширенной конфискации» имущества лица, осужденного за коррупционные преступления, конфискации доходов, полученных от подозреваемого или обвиняемого, у третьих лиц, конфискации без обвинительного приговора при побеге или болезни обвиняемого.

Обоснована актуальность и легитимность введения на уровне ЕС механизма конфискации коррупционного обогащения без вынесения обвинительного приговора в гражданско-правовом или административном порядке. В таком случае решение суда принимается в отношении самого актива на основе «баланса вероятностей», что обеспечивает изъятие преступного имущества без нарушения принципа презумпции невиновности с истребованием доказательств от ответчика.

6. Уголовно-правовое регулирование противодействия коррупции в государственном и частном секторе осуществляется посредством правовых актов ЕС, принятых в период СПСО, которое имеет ряд проблемных аспектов:

1) отсутствие гармонизации - поскольку характеристика некоторых элементов пассивной и активной коррупции, а также круга их субъектов остаются на усмотрение государств-членов ЕС, что приводит к различной квалификации указанных деяний в уголовных законодательствах государств-членов ЕС;

2) отсутствие ответственности юридических лиц за совершение активной коррупции в их интересах и минимальных порогов санкций за коррупционные преступления, совершенные физическими лицами, в регулировании противодействия коррупции в государственном секторе;

3) отсутствие мер, направленных на выявление и предотвращение коррупции, таких как установление механизмов внутреннего аудиторского контроля и ответственности за умышленную фальсификацию бухгалтерской отчетности, в регулировании противодействия коррупции в частном секторе;

4) ограниченная сфера криминализации - в отличие от антикоррупционных стандартов в сфере защиты финансовых интересов ЕС, криминализации подлежат только пассивная и активная коррупция, не включая неправомерное присвоение средств или активов;

5) неполноценная имплементация установленных антикоррупционных стандартов ЕС государствами-членами ЕС.

В целях обеспечения надлежащего функционирования правового механизма противодействия коррупции ЕС требуется замена Конвенции ЕС, 1997 и Рамочного решения ЕС, 2003 более жесткими методами регулирования, а именно директивами Европейского парламента и Совета ЕС.

7. Помимо мер противодействия коррупции репрессивного характера, в некоторые обязательные правовые акты ЕС, а также акты «мягкого» права институтов ЕС были введены специальные меры предупреждения коррупции:

1) положения, усиливающие регулирование ситуации конфликта интересов с установлением соответствующих дефиниций, включены в финансовые правила,

применимые к общему бюджету Союза, и директивы ЕС о госзакупках;

2) правила регулирования конфликта интересов, лоббирования и предотвращения «эффекта вращающихся дверей» внесены в Положения о персонале для должностных лиц ЕС, а также кодексы поведения Европарламента, Еврокомиссии, ЕЦБ, Счетной палаты ЕС и Суда ЕС. Помимо того, создана система добровольной регистрации представителей интересов Европарламента и Еврокомиссии в электронной системе «Реестр прозрачности».

Актуальными проблемами правовых средств предупреждения коррупции в ЕС являются: 1) отсутствие кодексов поведения в Совете ЕС и Европейском совете; 2) фрагментарное регулирование ситуации конфликта интересов и лоббирования как на уровне ЕС, так и в государствах-членах ЕС.

Установление правового регулирования конфликта интересов на уровне ЕС возможно путем принятия институтами ЕС общих минимальных стандартов в данной сфере, а также создания соответствующих механизмов контроля.

Введение общих правил на уровне ЕС в целях регулирования лоббирования посредством обязательной регистрации всех представителей интересов ЕС в Реестре прозрачности возможно путем принятия Советом ЕС соответствующего регламента на основании ст. 352 ДФЕС.

8. Отмечено эффективное влияние механизмов мониторинга реализации антикоррупционной политики ЕС, установленных Еврокомиссией, на деятельность государств-членов ЕС в сфере противодействия коррупции.

Тем не менее после отказа Еврокомиссии от «Антикоррупционного доклада ЕС» действующие механизмы мониторинга носят фрагментарный характер: 1) МСП действует только в отношении Болгарии и Румынии и будет закрыт при достижении ими контрольных показателей; 2) «Шкала правосудия» до сих пор не содержит статистических показателей относительно сроков рассмотрения дел о коррупции; 3) «Европейская программа по обмену опытом» сосредоточена на решении проблем, выявленных в АК Докладе, 2014; 4) рекомендации, содержащиеся в ежегодных докладах по государствам в рамках Европейского семестра, затрагивают только те аспекты коррупции, которые влияют на

экономический рост; 5) мониторинг эффективности противодействия коррупции, включенный в ежегодный «Доклад о Верховенстве права», отражает имеющиеся проблемы коррупции в государствах-членах ЕС, но не содержит рекомендаций, что препятствует выявлению актуальных проблем противодействия коррупции на уровне ЕС, в институциональной системе ЕС и в уязвимых секторах ЕС.

Вступление ЕС в ГРЕКО в статусе наблюдателя является важным аспектом в укреплении международного сотрудничества ЕС в сфере противодействия коррупции. Тем не менее данный статус ограничен и не позволяет проводить полноценный взаимный мониторинг реализации антикоррупционных стандартов ЕС и СЕ, ввиду чего требуется участие ЕС в ГРЕКО на правах полного членства. Помимо того, ЕС до сих пор не участвовал в механизме обзора хода выполнения Конвенции ООН, 2003, что ослабляет сотрудничество ЕС и ООН в данной сфере.

9. Обосновано, что в рамках Евросоюза создан единый институциональный механизм противодействия коррупции, который помимо основных институтов ЕС, осуществляющих координацию антикоррупционной политики ЕС, включает специализированные учреждения ЕС в сфере борьбы с коррупцией, затрагивающей финансовые интересы ЕС, а также органы и агентства ЕС, осуществляющие судебное и полицейское сотрудничество государств-членов ЕС по расследованию и уголовному преследованию по делам о коррупции.

10. Помимо учреждения ЕП, наделенной наднациональной компетенцией по расследованию, уголовному преследованию и выполнению функции поддержания обвинения в национальных судах государств-членов ЕС по делам о коррупции, затрагивающей финансовые интересы ЕС, была расширена компетенция ОЛАФ по проведению административных расследований коррупционных правонарушений с использованием средств ЕС, в том числе за пределами ЕС, а также коррупции среди персонала и членов институтов, органов, учреждений и агентств ЕС посредством:

1) предоставления ОЛАФ опосредованного доступа к банковской тайне кредитных учреждений государств-членов ЕС через национальные компетентные органы, а также к любым документам и носителям, включая их хранение;

2) повышения доказательной ценности отчетов ОЛАФ в Суде ЕС и

национальных судах государств-членов ЕС;

3) обязательств экономических операторов ЕС сотрудничать с ОЛАФ;

4) регламентации обязанностей АФКОС по поддержке расследований ОЛАФ в государствах-членах ЕС, включая обмен оперативной информацией;

5) полномочий ОЛАФ по сбору, анализу и обмену информацией, в том числе оперативной, и сопровождению по запросу компетентных органов, проводящих следственные действия, при координации международного сотрудничества при проведении расследований, включая участие в ССГ;

6) разграничения компетенции ОЛАФ и ЕП в целях обеспечения комплементарности и исключения дублирования функций.

Сотрудничество ОЛАФ и Российской Федерации обеспечивается через взаимодействие с Федеральной таможенной службой РФ на основе Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между РФ и ЕС. В целях эффективного противодействия транснациональной коррупции посредством обмена информацией между компетентными службами таможенных органов России и государств-членов ЕС необходимо заключение административной договоренности между ФТС России и ОЛАФ, включающей обмен оперативными данными.

11. Повышение эффективности судебного сотрудничества государств-членов ЕС по делам о коррупции обеспечивается посредством:

1) усиления коммунитарных механизмов взаимного признания судебных решений, а именно: а) введения ЕСО, позволяющего запрашивать любые следственные действия в других государства-членах ЕС, за исключением сотрудничества в рамках ССГ, включая предоставление информации о любых счетах и финансовых операциях из любых банковских и небанковских финансовых учреждений, б) обеспечения взаимного признания государствами-членами ЕС любых видов ордеров о замораживании и конфискации, включая конфискацию без обвинительного приговора в гражданско-правовом или административном порядке, даже при их отсутствии в правовой системе исполняющего государства;

2) деятельности ЕСС, обеспечивающей установление прямых связей между судебными органами государств-членов ЕС, а также с другими судебными сетями

и третьими государствами, включая Россию, в целях содействия при направлении и исполнении запросов о правовой помощи по делам о коррупции, в том числе при применении ЕОА, ЕСО, ордеров о замораживании и конфискации;

3) наделения Евроюста полномочиями проводить расследования и уголовное преследование по делам о коррупции, затрагивающей финансовые интересы ЕС, в государствах-членах ЕС, не участвующих в ЕП, в тесном сотрудничестве с ЕП, что восполнило пробел территориальной компетенции ЕП. Секретариаты ЕСС и Сети ССГ расположены в Евроюсте, что позволяет агентству контролировать международное судебное сотрудничество по делам о коррупции на территории ЕС.

4) финансирования ЕС деятельности ЕСОС, осуществляющей специальную подготовку и повышение квалификации судей и прокуроров ЕС, а также совершенствование правовой доктрины ЕС в сфере противодействия коррупции.

Международное судебное сотрудничество РФ и ЕС по делам о коррупции обеспечивается посредством взаимодействия через контактное лицо ЕСС и контактный пункт Евроюста в Главном управлении международно-правового сотрудничества Генеральной прокуратуры РФ. В целях повышения эффективности расследований транснациональных коррупционных преступлений необходимо заключение рабочего соглашения между Евроюстом и РФ, включающего обмен персональными данными и назначение прокурора связи РФ в Евроюсте.

12. Деятельность международных ССГ в ЕС обеспечивает усиление платформы деятельности Евроюста и Европола, а также выступает в качестве самостоятельного элемента судебного и полицейского сотрудничества по делам о коррупции в ЕС. Государства-члены ЕС активно используют ССГ с целью расследования коррупционных преступлений с участием третьих государств.

13. В целях усиления координации полицейского сотрудничества государств-

членов ЕС при расследовании коррупционных преступлений была расширена компетенция Европола посредством: 1) предоставления агентству

опосредованного доступа к информации из национальных централизованных реестров банковских счетов; 2) укрепления сотрудничества агентства с ПФР, Офисами по возврату активов и антикоррупционными органами государств-членов

ЕС через использование ведомствами защищенных электронных каналов связи Европола для обмена оперативной информацией; 3) создания ЕФЭК Европола, непосредственно специализирующегося на расследовании коррупционных преступлений и возврате преступных доходов, обеспечивающего круглосуточную оперативную поддержку государствам-членам ЕС, хранение информации о коррупционных преступлениях, включая данные финансовой разведки, и предоставление специализированной экспертизы.

Стратегическое соглашение между Европолом и РФ 2003 г. не позволяет обеспечить эффективное сотрудничество по расследованию транснациональных коррупционных преступлений. Ввиду реформирования Европола требуется заключение соглашения об оперативном сотрудничестве между РФ и агентством в целях расширения функций РНКП НЦБ Интерпола МВД РФ, включая обмен персональными данными и направление офицера связи в штаб-квартиру Европола.

ЕАСН, функционируя совместно с ЕПАК, обеспечивает сотрудничество антикоррупционных органов, а также органов надзора за деятельностью полиции ЕС и Совета Европы посредством установления прямых контактов в целях обмена информацией и передовой практикой, в том числе посредством электронных инструментов Европола, по вопросам борьбы с коррупцией в Европе, что укрепляет и развивает международное сотрудничество ЕС и СЕ, а также совершенствует общеевропейскую стратегию противодействия коррупции. Вступление России в ЕПАК позволило бы укрепить сотрудничество антикоррупционных органов и органов надзора за деятельностью полиции РФ и ЕС.

14. Сотрудничество КЕПОЛ и Академии управления МВД России обеспечивает специальную подготовку сотрудников полиции в сфере противодействия коррупции посредством применения передовых технологий обучения, проведения совместных учебных мероприятий и обмена информацией.

15. Эффективность деятельности специализированных учреждений ЕС, а также органов и агентств ЕС, обеспечивающих судебное и полицейское сотрудничество государств-членов ЕС в борьбе с коррупцией, подтверждается анализом практики ОЛАФ, ЕСС, Евроюста, ЕСОС, ССГ, Европола и КЕПОЛ.