Правовые основы предупреждения коррупции в Европейском Союзе

Европейская комиссия во Втором коммюнике ЕК, 2003 заключила, что

понятие «коррупция» в контексте уголовного права не рассматривается в широком смысле, а ограничено определенными видами коррупционного поведения, которые четко определены, поэтому следует проводить различие между «коррупцией» в более узком смысле уголовного права и «коррупцией» в более широком социально­экономическом смысле.

Еврокомиссия в Первом коммюнике ЕК, 1997 определяет «коррупцию» как «любое злоупотребление властью или несоответствие в процессе принятия решений, вызванное неоправданным побуждением или выгодой»^[336]. Во Втором коммюнике ЕК, 2003^[337], Третьем коммюнике ЕК, 2011^[338] и АК Докладе, 2014^[339]Еврокомиссия придерживается общего распространенного подхода к определению «коррупции», утвержденного Глобальной программой ООН против коррупции^[340], рассматривая ее как «злоупотребление властью в целях личной выгоды» как в государственном, так и частном секторе. В резолюции Европарламента от 13 сентября 2017 г. «О коррупции и правах человека в третьих государствах» под «коррупцией» также понимается «злоупотребление доверенной властью в целях индивидуальной, коллективной, прямой или косвенной личной выгоды»^[341].

Исходя из данного подхода, многие деяния, которые являются неэтичными и рассматриваются как коррупционные, не всегда являются незаконными^[342]. Как

подчеркивает немецкий профессор У. фон Алеманн, коррупционная практика может не рассматриваться как преступление в рамках права, но такое поведение не будет менее коррупционным по своему характеру^[343].

В первую очередь следует рассмотреть ситуацию конфликта интересов. Повышение эффективности регулирования конфликта интересов является одной из мер антикоррупционной политики ЕС, установленной во всех антикоррупционных резолюциях Европарламента и Еврокомиссии. Еврокомиссия в АК Докладе, 2014 определяет «конфликт интересов» как «ситуацию, при которой публичные должностные лица действуют или намереваются действовать, или создают видимость действий из личной заинтересованности»^[344].

Проблема регулирования конфликта интересов включена в сферу применения широкого спектра международных антикоррупционных инструментов и механизмов мониторинга, созданных в рамках ООН, ОЭСР и СЕ. Совет Европы под «конфликтом интересов» понимает «ситуацию, когда публичное должностное лицо имеет личную заинтересованность, которая влияет или может повлиять на беспристрастное и объективное исполнение им/ей своих официальных обязанностей. Личная заинтересованность включает любую выгоду для него/нее, его/ее семьи, близких родственников, друзей, лиц и организаций, с которыми он/она имеет или имел/имела деловые или политические отношения» ^[345].

Как подчеркивают научные сотрудники ОЭСР, оставленный нерешенным конфликт интересов может привести к коррупционному поведению^[346]. Следует

отметить, что конфликт интересов не всегда ведет к коррупции, поскольку заинтересованное лицо может не использовать ситуацию в целях личной выгоды.

Однако в соответствии с прецедентным правом Суда ЕС в деле N T-277/97 от 15 июня 1999 г. «Ismeri Europa Srl»указано, что «конфликт интересов объективно и сам по себе представляет собой серьезное нарушение без необходимости квалификации с учетом намерений заинтересованных сторон и добросовестности их действий»^[347].

Почти во всех государствах-членах ЕС положения по урегулированию конфликта интересов в государственном секторе закреплены посредством законодательных актов в сфере государственной службы, кроме Дании и Кипра, где соответствующее регулирование обеспечивается кодексами поведения для публичных должностных лиц^[350]. При этом санкции за нарушение правил о конфликте интересов в государствах-членах ЕС тоже разнятся. Например, во Франции введена уголовная ответственность за сокрытие конфликта интересов в государственном секторе (ст. 432-12 УК Франции^[351]), в Чехии установлены административные санкции за непредотвращение конфликта интересов в

деятельности высших публичных должностных лиц^[352], а в Австрии санкции за несоблюдение правил о конфликте интересов публичными должностными лицами вовсе отсутствуют^[353]. Таким образом, регулирование конфликта интересов в государствах-членах ЕС носит фрагментарный характер.

Общих правил регулирования конфликта интересов на уровне ЕС также принято не было. Проведенный анализ выявил тенденцию усиления регулирования конфликта интересов в целях защиты финансовых интересов ЕС.

Директивы ЕС о госзакупках^[354] закрепляют дефиницию «конфликта интересов», которая охватывает любую ситуацию, когда сотрудники организации- заказчика или поставщика услуг по закупкам, действующие от имени организации- заказчика, которые участвуют в проведении процедуры закупки или могут повлиять на результат этой процедуры, имеют прямо или косвенно финансовую, экономическую или иную личную заинтересованность, которая может восприниматься как компрометирующая их беспристрастность и независимость в процессе закупок.

Новый Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 Европейского парламента и Совета от 18 июля 2018 г. «О финансовых правилах, применимых к общему бюджету Союза»^[355] (далее - Финансовый регламент ЕС) закрепляет правила о конфликте интересов и запрещает физическим или юридическим лицам,

должностным лицам или агентам институтов, органов, учреждений или агентств ЕС, а также национальным органам власти любого уровня, на которые возложена ответственность за исполнение, аудит или контроль общего бюджета ЕС, предпринимать действия, которые могут привести их собственные интересы в конфликт с интересами ЕС. Попытки ненадлежащим образом повлиять на процедуру присуждения или получить конфиденциальную информацию должны рассматриваться как серьезное профессиональное нарушение, которое может привести к отказу от процедуры присуждения и / или исключению из отбора и прекращению предоставления средств Союза. Кроме того, экономические операторы могут оказаться в ситуации, когда их не следует отбирать для выполнения контракта из-за конфликта профессиональных интересов. Например, компания не должна оценивать проект, где она участвовала, или аудитор не должен проводить аудит счетов, которые он ранее заверял^[356].

Конфликт интересов существует, когда беспристрастное и объективное выполнение функций ответственного лица ставится под угрозу по причинам, связанным с семьей, эмоциональным фактором, политической или национальной принадлежностью, экономическим интересом и любым другим прямым или косвенным личным интересом. Ответственные лица обязаны принимать меры для предотвращения конфликта интересов при выполнении функций, за которые они несут ответственность, и разрешения ситуаций, которые могут объективно восприниматься как конфликт интересов. При возникновении конфликта интересов лицо должно уведомить об этом вышестоящего руководителя или уполномоченное лицо, которое должно в письменной форме подтвердить его наличие. При обнаружении конфликта интересов должно быть обеспечено, чтобы ответственное лицо прекратило всякую деятельность по данному вопросу.

Аналогичное определение «конфликта интересов» содержится в Делегированном регламенте Еврокомиссии 2019/715 от 18 декабря 2018 г. об основах финансового регулирования для органов, созданных в рамках ДФЕС и

Договора о Евратоме, упомянутых в статье 70 Финансового регламента ЕС»^[357] и Делегированном регламенте Еврокомиссии (ЕС) 2019/887 от 13 марта 2019 г. «О типовом финансовом регулировании для органов государственно-частного партнерства, упомянутых в ст. 71 Финансового регламента ЕС»^[358], которые обязывают органы, созданные в рамках ДФЕС и Договора о Евратоме, обладающие правосубъектностью и получающие взносы из общего бюджета Союза, а также органы, обладающие правосубъектностью, на которые возложена реализация государственно-частного партнерства, принять внутренние правила по предотвращению и управлению конфликтом интересов. Инструменты запрещают лицам, ответственным за исполнение и управление бюджетом указанных органов, включая аудит и контроль, предпринимать действия, которые могут привести их собственные интересы в конфликт с интересами указанных органов.

Новые правила уже реализуются на практике. 13 декабря 2018 г. Европейский парламент принял резолюцию «О конфликте интересов и защите бюджета ЕС в Чешской Республике»^[359], где призвал Еврокомиссию провести расследование на основании Финансового регламента ЕС и официальной жалобы, поданной в Еврокомиссию отделением Трансперенси Интернешнл Чехии 19 сентября 2018 г., в отношении премьер-министра Чехии А. Бабиша, который подозревается в конфликте интересов, связанном с распределением субсидий ЕС холдингу Агроферт, который основал сам А. Бабиш и где является главным бенефициаром.

В результате аудиторские проверки, проведенные Еврокомиссией в 2019 г., подтвердили наличие конфликта интересов в деле А. Бабиша, все субсидии из бюджета ЕС компаниям, подконтрольным А. Бабишу, были приостановлены, а уголовное преследование в отношении него за неправомерное использование

средств ЕС и потенциальный конфликт интересов было возобновлено Главным прокурором Чехии, хотя сам А. Бабиш отрицает все обвинения^[360]. В своей второй резолюции по данному вопросу от 19 июня 2020 г.^[361] Европейский парламент призвал Еврокомиссию полностью завершить все аудиторские проверки по делу А. Бабиша, а если в результате его причастность будет окончательно подтверждена, то самым оптимальным средством разрешения конфликта интересов в данной ситуации, по мнению Европарламента, будет отставка А. Бабиша и его правительства, а также возврат всех незаконно выплаченных средств в бюджет ЕС.

Также были усилены правила предотвращения и регулирования ситуаций конфликта интересов в институциональной системе ЕС. Положения о персонале ЕС^[362] в редакции Регламента Совета (ЕС, Евратом) N 723/2004 от 22 марта 2004 г.^[363], закрепляют, что при исполнении обязанностей должностные лица ЕС не должны заниматься вопросами, в которых прямо или косвенно имеют любые личные интересы, нарушающие их беспристрастность, и, в частности, семейные и финансовые интересы (ст. 11а). Регламент (ЕС, Евратом) N 1023/2013 Европарламента и Совета от 22 октября 2013 г. о внесении изменений в Положения о персонале^[364] (далее - Регламент ЕС о персонале, 2013) внес дополнительные правила о регулировании конфликта интересов, запретив должностным лицам ЕС принимать любые подарки и поощрения без разрешения назначающего органа. Помимо того, при отборе должностных лиц назначающий орган ЕС должен

проверить наличие конфликта интересов у кандидата и принять любую подходящую меру при его обнаружении. Правило также распространяется на должностных лиц, вернувшихся из отпуска по личным обстоятельствам, которые должны быть отстранены в вопросах, где возник конфликт интересов.

В резолюции от 14 сентября 2017 г. «О прозрачности, подотчетности и добросовестности в институтах ЕС (2015/2041 (INI))»^[365], Европарламент призвал институты и органы ЕС принять или усилить кодексы поведения в целях регулирования конфликта интересов.

Непосредственно в самом Европарламенте принят Кодекс поведения для членов Европарламента в отношении финансовых интересов и конфликтов интересов (далее - Кодекс ЕП) от 1 декабря 2011 г.^[366], вступивший в силу 1 января 2012 г., и создан специальный Консультативный комитет по поведению членов Европарламента. Кодекс ЕП закрепляет, что члены Европарламента обязаны декларировать любые имеющиеся финансовые интересы, а конфликт интересов возникает, когда у члена Европарламента есть личный интерес, который может ненадлежащим образом повлиять на выполнение обязанностей. За нарушение правил о конфликте интересов предусмотрены дисциплинарные санкции вплоть до приостановления или отстранения от должностей, занимаемых в Европарламенте.

Также был принят Кодекс поведения для членов Счетной палаты ЕС^[367] от 8 февраля 2012 г. (далее - Кодекс Счетной палаты ЕС) и Кодекс поведения для членов и бывших членов Суда ЕС^[368] (далее - Кодекс Суда ЕС), вступивший в силу 1 января 2017 г., которые закрепляют: обязанность членов данных институтов ЕС избегать любых ситуаций, которые могут привести к конфликту интересов и

повлиять на их беспристрастность; запрет на участие в делах, в которых они имеют личную заинтересованность; обязанность декларировать финансовые интересы. Но конкретных дефиниций конфликта интересов в данных кодексах не установлено.

После неоднократных призывов Европарламента 31 января 2018 г. был принят новый Кодекс поведения для членов Европейской комиссии^[369] (далее - Кодекс ЕК), который впервые установил правила о конфликте интересов для членов Еврокомиссии, и учрежден Независимый комитет Еврокомиссии по этике.

Кодекс ЕК расширяет правила о конфликте интересов по сравнению с Кодексом ЕП. Под «конфликтом интересов» Кодекс ЕК понимает «ситуацию, когда личные интересы членов Еврокомиссии могут повлиять на независимое выполнение ими своих обязанностей. Личные интересы включают также любые потенциальные выгоды или преимущества для самих членов Еврокомиссии, их супругов, партнеров или прямых членов семьи»^[370]. Члены Еврокомиссии обязаны декларировать любые финансовые или иные интересы и активы, которые могут создать конфликт интересов при исполнении ими своих обязанностей, либо иным образом иметь отношение к их выполнению. Кодекс ЕК предусматривает дисциплинарные санкции за нарушение правил о конфликте интересов вплоть до принудительной отставки в соответствии со ст. 247 ДФЕС^[371], либо лишения права на пенсию или другие пособия согласно ст. 245 ДФЕС^[372] по решению Суда ЕС.

Следует отметить, что Европейский центральный банк (далее - ЕЦБ) принял новый Кодекс поведения для высших должностных лиц ЕЦБ от 5 декабря 2018 г.^[373](далее - Кодекс ЕЦБ), который установил подробные правила о конфликте интересов и дефиницию «конфликта интересов» по аналогии с Кодексом ЕК, дополнительно запретив должностным лицам ЕЦБ и их заместителям использовать свое участие в процессе принятия решений или имеющуюся профессиональную информацию в целях получения любого личного преимущества. Члены ЕЦБ

обязаны информировать непосредственного руководителя и Комитет по этике ЕЦБ о возникших конфликтах интересов, а также ежегодно декларировать интересы.

Таким образом, в целях реализации антикоррупционной политики ЕС в сфере регулирования конфликта интересов Европарламентом, Еврокомиссией и ЕЦБ были усилены кодексы поведения, где установлены дефиниции «конфликта интересов» и правила их регулирования, и ужесточены санкции за их нарушение. Кодексы поведения для членов Счетной палаты ЕС и Суда ЕС содержат правила регулирования конфликта интересов, но не включают соответствующих дефиниций и санкций, что, на наш взгляд, ослабляет их эффективность в данной сфере. При этом в Совете ЕС и Европейском совете кодексы поведения до сих пор отсутствуют, что не позволяет обеспечить прозрачность в данных институтах ЕС.

Несмотря установление правового регулирования конфликта интересов в целях защиты финансовых интересов ЕС и институциональной системе ЕС, на наш взгляд, фрагментарность регулирования не позволяет в полной мере обеспечить противодействие данному явлению и связанной с ним коррупции. Мы согласны с мнением британского профессора С. Вайт^[374] и польского ученого П. Шарек- Мейсон^[375], что действующие нормы, регулирующие конфликт интересов в ЕС, узконаправлены, помимо того, не во всех институтах ЕС приняты кодексы поведения, регулирующие данный вопрос. Европарламент в указанной ранее резолюции по делу А. Бабиша от 19 июня 2020 г.^[376][377] призвал Еврокомиссию создать механизм контроля для решения проблемы конфликта интересов в государствах- членах ЕС, а Совет ЕС и Европейский совет принять общие стандарты ЕС по всем вопросам, связанным с конфликтом интересов. Таким образом, на данный момент этот вопрос остается открытым.

По мнению профессора Э. Брезис, конфликт интересов часто возникает из такого феномена как «вращающиеся двери»³¹¹. В исследованиях Европейского

парламента эффект «вращающихся дверей» означает «переход специалистов из одной позиции в другую, между государственным и частным сектором», где отмечается, что «такое движение может создать реальный конфликт интересов и негативно влиять на принятие политических решений»^[378]. В Руководстве по оценке коррупционных рисков Глобального договора ООН^[379] данный феномен рассматривается как форма коррупции. Профессор М. Стивенсон подчеркивает, что «вращающиеся двери» поощряют коррупцию, даже если они не являются незаконными и их эффект не осознан, поскольку когда регулирующий орган совершает действия, не отвечающие общественным интересам, чтобы помочь собственным перспективам будущей работы, он таким образом злоупотребляет властью ради личной выгоды^[380]. В доктринальной среде едины во мнении, что отсутствие надлежащего регулирования «вращающихся дверей» приводит к конфликту интересов и институциональной коррупции, что наносит ущерб демократии и функционированию политической системы ЕС^[381].

В целях регулирования «вращающихся дверей» дополняющий Регламент ЕС о персонале, 2013^[382] установил «период охлаждения», т.е. срок в течение которого публичным должностным лицам запрещается занимать должности в частном секторе, и закрепил, что назначающий орган ЕС может запретить или дать свое согласие на определенных условиях на новую профессиональную деятельность бывших должностных лиц ЕС в течение двух лет после прекращения службы, если предполагаемая профессиональная деятельность связана с работой, выполняемой

таким лицом в течение трех последних лет службы, и противоречит законным интересам института, органа, учреждения или агентства ЕС.

Кодекс ЕК^[383] обязал бывших членов Еврокомиссии в течении двух лет после службы уведомлять о намерении заниматься профессиональной деятельностью в частном секторе. Кодекс ЕЦБ^[384] запрещает бывшим высшим должностным лицам ЕЦБ занимать должности в кредитных организациях в течение года после окончания службы, а в финансовых организациях - в течение полугода. При этом в отношении кредитных организаций, в надзоре которых участвовали такие лица, «период охлаждения» может быть увеличен до двух лет. Кодекс Счетной палаты ЕС^[385] устанавливает трехлетний срок, в течение которого бывшие члены должны запрашивать разрешение на деятельность в частном секторе. Кодекс Суда ЕС^[386]запрещает бывшим членам Суда ЕС участвовать любым образом в делах, которые находились на рассмотрении в Суде ЕС или трибунале, членом которого они были, когда они перестали занимать свои должности, либо в делах, непосредственно и четко связанных с делами, включая завершенные, которые они рассматривали в качестве судьи или генерального адвоката, а также в течение трех лет с даты прекращения полномочий участвовать в качестве представителей сторон в письменных или устных выступлениях по делам, рассматриваемым в судах или трибуналах, входящих в состав Суда ЕС.

Ч. Кришнан называет «вращающиеся двери» видом «теневого лоббирования» и подчеркивает, что «обещание прибыльной постгосударственной занятости приводит к тому, что правительственные чиновники разрабатывают законы, отражающие предпочтения «промышленного лобби», а не волю народа»^[387].

Таким образом, в тесной взаимосвязи с эффектом «вращающихся дверей» отдельно следует рассмотреть политическое лоббирование. В Зеленой книге

Европейской комиссии «Европейская инициатива прозрачности» от 5 марта 2006 г. «лоббирование» определено как «любая деятельность с целью оказания влияния на формирование политики и процессы принятия решений в институтах ЕС» ^[388].

В правовых актах ЕС «лоббирование» синонимично «представительству интересов», а «лоббисты» - «представителям интересов». Как подчеркивает немецкий профессор Р. Айзинг, вместе с динамичным развитием институтов ЕС также выросло количество организаций, лоббирующих интересы на уровне ЕС^[389]. Такие организации разделяют на две группы: деловые (бизнес-элиты) и некоммерческие (неправительственные организации и представители гражданского общества)^[390]. Представители деловых интересов европейскими учеными широко рассматриваются как доминирующие, что вызывает обвинения в несбалансированном представительстве^[391], благодаря которому бизнес-элиты гарантируют благоприятную нормативно-правовую среду для своей деятельности.

Профессор Б.Г. Питерс считает лоббистскую деятельность заинтересованных групп разрушительной для демократического функционирования всего ЕС^[392]. Тем не менее голландский профессор Р. Ван Шенделен утверждает, что лоббирование позволяет гражданскому обществу выражать свои интересы, способствуя усилению интеграции в политический процесс, эффективному принятию решений ЕС и повышению благосостояния граждан^[393]. Таким образом, само по себе лоббирование не является незаконной деятельностью, а действуя в рамках правового поля, несет позитивное влияние и обеспечивает участие граждан в политическом процессе ЕС. Но когда лоббирование осуществляется незаконно,

например, посредством подкупа должностных лиц ЕС, покупки голосов, незаконного финансирования политических партий или иного неправомерного влияния с целью воздействия на принятие политических решений ЕС, в таких случаях оно многими учеными рассматривается как форма коррупции^[394].

В АК Докладе, 2014 подчеркнуто, что незаконное лоббирование тесно связано с коррупцией, а лоббистская деятельность повышает риск коррупции и захвата регулирующих органов^[395]. Европарламент в своих антикоррупционных резолюциях 2013, 2016 и 2017 гг.^[396] призывает ЕС и государства-члены противодействовать всем формам незаконного лоббирования, а также содействовать прозрачному процессу принятия решений как в государствах-членах ЕС, так и в отношениях с третьими государствами. Европарламент признает, что эффект «вращающихся дверей» может нанести ущерб отношениям между институтами ЕС и представителями интересов^[397].

В целях предотвращения негативного эффекта «вращающихся дверей» при лоббировании дополняющий Регламент ЕС о персонале, 20 1 3^[398] ввел обязанность институтов ЕС запрещать своим бывшим высшим должностным лицам в течение одного года после ухода со службы участвовать в лоббировании по отношению к сотрудникам их бывшего института по вопросам, за которые они отвечали в течение последних трех лет службы.

Кодекс ЕП^[399] запрещает бывшим членам Европарламента пользоваться предоставленными им льготами в течение периода, когда они участвуют в лоббировании. Новый Кодекс ЕК^[400] ввел запрет бывшим членам Еврокомиссии участвовать в лоббировании в течение двух лет после службы, а в отношении

бывшего председателя Еврокомиссии «период охлаждения» составляет три года. Согласно Кодексу ЕЦБ^[401] для бывших высших должностных лиц ЕЦБ запрет на лоббирование составляет полгода, для их заместителей - три месяца.

В целях правового регулирования лоббирования и предупреждения политической коррупции 23 июня 2011 г. было подписано Соглашение между Европарламентом и Еврокомиссией «О создании реестра прозрачности для организаций и лиц, работающих не по найму, которые участвуют в разработке и реализации политики ЕС^[402]», создавшее добровольную систему регистрации лоббистов - «Реестр прозрачности» (далее - РП), общую для данных институтов.

19 сентября 2014 г. названное соглашение было пересмотрено и заменено Соглашением между Европарламентом и Еврокомиссией «О реестре прозрачности для организаций и лиц, работающих не по найму, которые участвуют в разработке и реализации политики ЕС^[403]» (далее - Соглашение о РП), а Совет ЕС получил статус наблюдателя действующей схемы с 2014 г.

РП имеет собственный веб-сайт, где можно проверить информацию о зарегистрированных представителях, а также зарегистрироваться онлайн. РП, помимо полных сведений о представителях интересов и их сфере деятельности, в обязательном порядке включает финансовую информацию о ежегодных расходах на лоббирование, источниках и размере финансирования от институтов ЕС.

Соглашение о РП включает Кодекс поведения, направленный на обеспечение лоббирования в соответствии с принципами прозрачности и честности, за серьезное несоблюдение которого лицо должно быть удалено из РП сроком на один/два года. Генеральные секретари Европарламента и Еврокомиссии несут ответственность за надзор за системой РП, а также на основе общего согласия принимают меры, необходимые для реализации рассматриваемого соглашения.

Таким образом, регистрация лоббистов в РП позволяет обеспечить прозрачность лоббирования и предотвратить ситуацию «вращающихся дверей». Тем не менее регистрация в РП осуществляется на добровольной основе, а также не охватывает Совет ЕС, хотя Соглашение о РП включает возможность присоединения данного института, как и Европейского совета. Согласно положениям Соглашения о РП, оно требует пересмотра в 2017 г.

В соответствии со ст. 295 ДФЕС^[404] Европейский парламент, Совет ЕС и Еврокомиссия вправе заключать межинституциональные соглашения, которые могут носить обязательный характер. На основании данной статьи Еврокомиссия 28 сентября 2016 г. внесла предложение для принятия Межинституционального соглашения между Европейским парламентом, Советом ЕС и Еврокомиссией об обязательном Реестре прозрачности^[405] (далее - Соглашение об обязательном РП).

В результате длительных переговоров 15 декабря 2020 г. Европарламент, Совет ЕС и Еврокомиссия достигли окончательной договоренности по данному вопросу. Предварительно Соглашение об обязательном РП должно быть подписано и вступит в силу весной 2021 г. после внутренних процедур принятия в каждом участвующем институте^[406]. В окончательной редакции рассматриваемый документ включает обязательное участие Европарламента, Еврокомиссии и Совета ЕС в РП и присоединение остальных институтов, органов, учреждений и агентств ЕС на добровольной основе.

Соглашение об обязательном РП будет охватывать «деятельность, осуществляемую представителями интересов с целью оказания влияния на разработку или реализацию политики или законодательства, или на процессы принятия решений в участвующих институтах ЕС или других институтах, органах, учреждениях и агентствах ЕС». В понятие «представители интересов» входят «любые физические или юридические лица, формальные или неформальные

группы, ассоциации или сети, участвующие в охватываемой деятельности^[407].

В охватываемые виды деятельности документ включает, в частности: а) организацию или участие во встречах, конференциях или мероприятиях, а также участие в любых подобных взаимодействиях с институтами ЕС; б) содействие или участие в консультациях, слушаниях или других подобных инициативах; в) организацию коммуникационных кампаний, платформ, сетей и народных инициатив; г) подготовку или распространение политических или установочных документов, поправок, опросов общественного мнения и обследований, открытых писем и других коммуникационных или информационных материалов, а также заказ и проведение исследований.

Обновленный инструмент предусматривает открытый доступ граждан к информации, содержащейся в РП, а также закрепляет принцип обусловленности, согласно которому регистрация в РП является необходимым условием для того, чтобы представители интересов могли осуществлять охватываемые виды деятельности. Помимо идентификационной информации, представляемых интересов и целей, зарегистрированные лица должны декларировать сумму и источник любых грантов ЕС, участвующих в их операционных расходах, а также предоставлять оценку годовых затрат, связанных с охватываемой деятельностью.

Также предусмотрено создание Правления РП, ответственного за контроль выполнения соглашения, и Секретариата РП, подотчетного Правлению РП и ответственного за функционирование РП. Секретариат РП будет осуществлять мониторинг содержания РП, а также проводить расследования и применять меры в отношении зарегистрированных лиц на основании жалоб о несоблюдении ими Кодекса поведения, либо по собственной инициативе - при получении информации о том, что лицо не соответствует требованиям РП. Решение об исключении из РП на срок от двух месяцев до двух лет может быть обжаловано зарегистрированным лицом в Правление РП, а при несогласии указанное лицо может подать иск в Суд

ЕС или жалобу Омбудсмену ЕС. На наш взгляд, дополнительные механизмы контроля позволят обеспечить максимальную прозрачность лоббирования в Еврокомиссии, Европарламенте и Совете ЕС.

Как подчеркнул первый вице-председатель Еврокомиссии Ф. Тиммерманс, «посредством РП, граждане смогут увидеть, кто занимается лоббированием, чьи интересы они представляют и какие расходы несут»^[408]. Профессор А. Алеманно разделяет данную позицию, считая, что «обязательный РП также позволит членам институтов ЕС легко идентифицировать личность представителей интересов, с которыми они встречаются, тем самым повышая осведомленность членов»^[409].

Что касается регулирования лоббирования непосредственно в государствах- членах ЕС, на данный момент какие-либо общие минимальные стандарты отсутствуют. Как отмечает Европарламент, регулирование лоббирования является довольно новой концепцией в большинстве государств-членов ЕС^[410].

В настоящее время только шесть государств-членов ЕС (Франция, Ирландия, Литва, Австрия, Польша и Словения) имеют законодательство о лоббистской деятельности, а также обязательный реестр регистрации лоббистов. В Германии и Нидерландах лоббирование регулируется актами «мягкого» права, а регистрация лоббистской деятельности является добровольной. В Чехии, Испании, Хорватии, Италии, Латвии, Румынии и Финляндии лоббистскими организациями приняты кодексы поведения при лоббировании, при этом в Румынии, Италии и Хорватии дополнительно введена добровольная регистрация лоббирования. В остальных же государствах-членах ЕС не предусмотрено каких-либо законодательных актов, кодексов поведения или реестров в целях регулирования лоббирования.

В резолюции от 14 сентября 2017 г. «Прозрачность, подотчетность и честность в институтах ЕС»^[411] Европарламент призвал все государства-члены ЕС

принять законодательство, способствующее прозрачности лоббирования.

На наш взгляд, исходя из имеющихся существенных различий в правовом регулировании лоббирования в государствах-членах ЕС, рекомендательных мер в обеспечении противодействия незаконному лоббированию явно недостаточно. Мы поддерживаем мнение Омбудсмена ЕС Э. О’Рейли, которая считает, что институты ЕС должны работать над созданием законодательства, лежащего в основе Реестра прозрачности, поскольку реальный обязательный РП должен иметь обязательную юридическую силу для всех представителей интересов в ЕС, в отличие от предложенного межинституционального соглашения, которое будет касаться только институтов ЕС, которые в нем участвуют^[412].

В этой связи следует отметить, что изначально в Решении Европарламента от 15 апреля 2014 г. «О внесении изменений в Межинституциональное соглашение о Реестре прозрачности»^[413] было предложено принять Соглашение об обязательном РП на основании ст. 352 ДФЕС^[414], которая закрепляет правило, что «если в рамках направлений политики, определенных в учредительных договорах, действие ЕС представляется необходимым для достижения одной из целей, предусмотренных договорами, а последние не предоставили соответствующих полномочий, то Совет ЕС, постановляя единогласно по предложению Комиссии и после одобрения Европарламента, должен принять необходимые меры»^[415]. Исходя из позиции Европарламента, цель ЕС в данном случае будет заключаться в обеспечении прозрачности (ст. 10 и 11 ДЕС^[416], ст. 1 и 15 ДФЕС^[417]). Но в итоге Еврокомиссия решила пойти путем заключения межинституционального соглашения.

Согласно исследованию Генерального директората Европарламента по внутренней политике ЕС, «ст. 352 ДФЕС ограничивается рационализацией

«политики, определенной в договорах» и в соответствии со строгим пониманием этой статьи, она не будет охватывать регулирование представительства интересов, представляющее собой межинституциональную проблему. Однако на практике разработки политики ЕС, термин «политика» не может использоваться только для обозначения областей деятельности, описанных в ДФЕС как «политика». Прецедентное право Суда ЕС также не требует ограничительного толкования»^[418].

На этом фоне регулирование представительства интересов в процессах принятия решений ЕС может рассматриваться как проявление формирования «политики» ЕС, а обоснование статуса «представителя интересов» можно понимать как рационализацию положений учредительных договоров об институтах, законодательных процедурах и осуществлении политики. Даже если это не является мерой для достижения «политики» в самом узком смысле, такое регулирование служит достижению целей учредительных договоров на фундаментальной основе^[419]. Помимо того, ст. 352 ДФЕС^[420] не ограничивается мерами, которые касаются только внутреннего функционирования институтов ЕС.

На наш взгляд, ст. 352 ДФЕС выступает верной правовой основой для принятия Советом ЕС регламента в целях установления обязательной регистрации представителей интересов в РП, который в соответствии с принципом верховенства права ЕС будет иметь приоритет над соответствующими законами государств- членов ЕС и обязательную юридическую силу также в отношении частных лиц и общественных организаций государств-членов ЕС. Таким образом, принятие Советом ЕС соответствующего инструмента позволило бы обеспечить реальный обязательный режим регистрации всех представителей интересов в РП и прозрачность лоббистской деятельности не только в институциональной системе ЕС, но и в государствах-членах ЕС.

На основании вышеизложенного сделаны следующие выводы:

1. Помимо мер репрессивного характера, направленных на усиление борьбы с коррупционными преступлениями, антикоррупционная политика ЕС предусматривает специальные меры предупреждения коррупции, направленные на предотвращение и выявление ситуации конфликта интересов, которая может повлечь за собой коррупционное поведение, а также некоторых форм проявления коррупции, таких как «эффект вращающихся дверей» и незаконное лоббирование.

2. С целью предупреждения коррупции в сфере защиты финансовых интересов ЕС и внутреннего рынка ЕС институты ЕС ввели усиленные правила регулирования ситуации конфликта интересов с установлением соответствующих дефиниций в Финансовый регламент ЕС 2018 г. и Директивы ЕС о госзакупках.

3. Правила регулирования конфликта интересов и лоббирования, а также предотвращения «эффекта вращающихся дверей» для предупреждения коррупции в институциональной системе ЕС были внесены в Положения о персонале для должностных лиц ЕС и Условий найма для других служащих ЕС и кодексы поведения Европарламента, Еврокомиссии, ЕЦБ, Счетной палаты ЕС и Суда ЕС, однако в Совете ЕС и Европейском совете кодексы поведения все еще отсутствуют. Также создана система регистрации представителей интересов Европарламента и Еврокомиссии в Реестре прозрачности, но она не носит обязательный характер.

4. Регулирование конфликта интересов и лоббирования как на уровне ЕС, так и в государствах-членах ЕС фрагментарно и носит отраслевой характер. В целях регулирования конфликта интересов на уровне ЕС необходимо принятие институтами ЕС общих минимальных стандартов в данной сфере, а также создание соответствующих механизмов контроля, но на данный момент этот вопрос остается открытым. Соглашение об обязательном РП должно быть подписано весной 2021 г., ввиду чего регистрация представителей интересов в Реестре прозрачности станет обязательной для Еврокомиссии, Европарламента и Совета ЕС, тем не менее сфера применения инструмента будет ограничена. В ходе исследования выявлено, что введение общих правил на уровне ЕС в целях обязательной регистрации всех представителей интересов ЕС в Реестре прозрачности возможно посредством принятия Советом ЕС соответствующего регламента на основании ст. 352 ДФЕС.