Реформирование правового механизма противодействия коррупции в Европейском Союзе в свете Лиссабонского договора

Новым этапом в усилении интеграции ЕС в сфере противодействия коррупции в ЕС стало подписание 13 декабря 2007 г. Лиссабонского договора^[101], вступившего в силу 1 декабря 2009 г.

Теперь данная сфера регулируется разделом V ДФЕС «Пространство свободы, безопасности и законности»^[103]. Союз обязан «стремиться обеспечить высокий уровень безопасности посредством предотвращения и борьбы с преступностью, мер по обеспечению координации и сотрудничества между полицейскими, судебными и другими компетентными органами, а также посредством взаимного признания судебных решений по уголовным делам и, если необходимо, путем сближения уголовных законодательств» (ст. 67 ДФЕС)^[104]. Совет ЕС и Европарламент уполномочены посредством директив устанавливать минимальные правила, касающиеся определения уголовных правонарушений и санкций в областях особо тяжких преступлений с трансграничным измерением, к которым относится коррупция (ст. 83 ДФЕС)^[105].

Новые положения ДФЕС способствуют эффективной реализации антикоррупционных инструментов ЕС. Ст. 258-260 ДФЕС^[106] наделяют Еврокомиссию полномочиями по инициированию процедуры расследования при неисполнении государством-членом ЕС обязательств учредительных договоров ЕС и последующей передаче дела на рассмотрение в Суд ЕС, что позволяет привлекать государства-члены ЕС к материальной ответственности за несоблюдение права ЕС. Например, когда государство-член ЕС не сообщает о мерах по имплементации положений директивы, имплементирует директиву после крайнего срока, вообще

не имплементирует директиву или неправильно применяет право ЕС^[107].

Как верно заключила Е.М. Сорокина, «Лиссабонский договор расширил компетенцию ЕС по изданию нормативных правовых актов в области ПСБЗ, тем самым государства-члены ЕС добровольно ограничили свой суверенитет в уголовно-правовой сфере»^[108]. О.Ю. Потемкина отмечает, что «усиление роли институтов ЕС ведет к укреплению наднационального начала в Евросоюзе»^[109].

Таким образом, сотрудничество в борьбе с преступностью стало «политикой» ЕС, что позволяет гармонизировать антикоррупционное законодательство государств-членов ЕС, расширить компетенцию институтов, органов, учреждений и агентств ЕС, осуществляющих судебное и полицейское сотрудничество, и обеспечить взаимное признание решений по уголовным делам.

Важно отметить, что в отношении Дании и Ирландии действует особый правовой режим в области ПСБЗ. В соответствии с Протоколом N 21^[110] к ДФЕС меры, положения международных соглашений, принятые в области ПСБЗ, а также решения Суда ЕС, где истолковываются такие положения или меры, не являются обязательными или применимыми к Ирландии, если государство не изъявило желания принять участие в их принятии, либо не присоединилось позднее. Согласно Протоколу N 22^[111] к ДФЕС Дания не участвует в принятии Советом ЕС мер в области ПСБЗ, а применяет акты ЕС, касающиеся полицейского и судебного сотрудничества по уголовным делам, принятые до вступления в силу Лиссабонского договора. Таким образом, Ирландия и Дания сохраняют суверенитет в области ПСБЗ, что не позволяет обеспечить введение единых

стандартов противодействия коррупции на всей территории ЕС.

Лиссабонский договор признал исключительную роль Европейского совета в «определении стратегических руководящих принципов для законодательного и оперативного планирования в области ПСБЗ» (ст. 68 ДФЕС^[112]).

В коммюнике Еврокомиссии Европарламенту и Совету ЕС «Пространство свободы, безопасности и законности, служащее гражданину» от 10 июня 2009 г.^[113]Еврокомиссия подчеркнула, что в будущей многолетней программе ЕС должны быть установлены цели по обеспечению прозрачности и борьбы с коррупцией.

1 декабря 2009 г. Европейским советом была принята «Стокгольмская программа - Открытая и безопасная Европа, которая служит своим гражданам и защищает их»^[115] на период 2010-2014 гг. (далее - Стокгольмская программа), где подчеркнуто, что институты ЕС в целях обеспечения внутренней безопасности и защиты ЕС от транснациональных угроз, в том числе от коррупции, активизируют усилия по улучшению работы, проводимой компетентными органами государств- членов ЕС, и результатов такой работы. Перед Еврокомиссией были поставлены задачи разработать показатели оценки усилий по борьбе с коррупцией и всеобъемлющую антикоррупционную политику ЕС в тесном сотрудничестве с ГРЕКО, а также представить доклад об условиях вступления ЕС в ГРЕКО.

В свою очередь, 18 мая 2010 г. Европейский парламент принял письменную Декларацию «Об усилиях Союза в борьбе с коррупцией»^[116], где также призвал

институты ЕС принять всеобъемлющую антикоррупционную политику и создать четкий механизм мониторинга ее реализации, действующий на постоянной основе, а Еврокомиссию выделить необходимые ресурсы для внедрения и эффективной работы такого механизма, и совместно с агентствами ЕС принять меры по защите фондов ЕС от коррупции и сдерживающие санкции в случае выявления коррупции.

Кардинальным шагом в укреплении правового механизма противодействия коррупции в рамках ЕС явилось принятие Еврокомиссией в июне 2011 г. пакета антикоррупционных инструментов «мягкого» права, закрепляющих стратегию современной антикоррупционной политики ЕС, включающих: коммюнике Европейскому парламенту, Совету ЕС и Европейскому экономическому и социальному комитету «О борьбе с коррупцией в ЕС»^[117] (далее - Третье коммюнике ЕК, 2011), Решение «О создании механизма антикоррупционного доклада ЕС в целях периодической оценки («антикоррупционный доклад ЕС»)»^[118], доклад Европейскому парламенту и Совету ЕС в соответствии со ст.

В Третьем коммюнике ЕК, 2011 Еврокомиссия утвердила действующую всеобъемлющую антикоррупционную политику ЕС. Новая антикоррупционная стратегия ЕС направлена на обеспечение полноценной имплементации государствами-членами ЕС антикоррупционных актов ЕС и ратификации антикоррупционных конвенций, принятых ООН, ОЭСР и СЕ, а также установление собственного механизма мониторинга и оценки эффективности реализации антикоррупционной политики ЕС, дополненного вступлением ЕС в ГРЕКО.

Меры противодействия коррупции во внутренней политике ЕС включают: 1) укрепление судебного и полицейского сотрудничества между государствами- членами ЕС посредством усиления компетенции и взаимодействия Европола, Евроюста и Европейской сети контактных пунктов против коррупции, повышения качества финансовых расследований в государствах-членах ЕС, введения на уровне ЕС усиленных правил конфискации и возврата доходов от преступной деятельности, усиления защиты информаторов о коррупции, разработки целевых программ КЕПОЛ, касающихся коррупции, для повышения уровня подготовки сотрудников правоохранительных органов; 2) модернизацию законодательства ЕС в сфере государственных закупок; 3) наращивание потенциала государственных институциональных структур в государствах-членах ЕС, 4) усиление стандартов бухгалтерского учета и аудита для компаний ЕС; 5) повышение прозрачности и контроля финансирования политических партий; 6) создание единой статистической системы ЕС по коррупции; 7) предотвращение спортивной коррупции; 8) усиление компетенции ОЛАФ в целях защиты финансовых интересов ЕС от коррупции; 9) предотвращение коррупции в частном секторе.

Следует отметить преемственность новой антикоррупционной политики ЕС, как и предыдущая, она также направлена на усиление противодействия коррупции, укрепление прозрачности, верховенства права и благого управления в процессе расширения ЕС, политике соседства ЕС, политике сотрудничества и развития ЕС, а также во внешней торговой политике ЕС.

В резолюции Европарламента от 15 сентября 2011 г. «Об усилиях Евросоюза в борьбе с коррупцией»^[121] были поддержаны меры антикоррупционной политики ЕС, а также сформулированы дополнительные рекомендации в целях усиления противодействия коррупции. Европарламент призвал все институты и агентства ЕС принять кодексы поведения в целях укрепления прозрачности и регулирования конфликта интересов, и рекомендовал Еврокомиссии предпринять необходимые действия в целях гармонизации законодательств государств-членов ЕС в области

защиты информаторов о коррупции и криминализации незаконного обогащения.

В целях дополнительного регулирования противодействия коррупции в области сотрудничества ЕС с третьими государствами Европейским парламентом была принята резолюция от 8 октября 2013 г. «Коррупция в государственном и частном секторе: влияние на права человека в третьих государствах»^[122].

На наш взгляд, необходимо выделить следующие меры, предложенные Европарламентом: 1) обеспечение прозрачности и подотчетности государственных бюджетов при оказании внешней помощи; 2) установление юрисдикции государств-членов ЕС в отношении любых граждан, обнаруженных на их территории, совершивших акты подкупа или растраты государственных средств; 3) криминализация незаконного обогащения государствами-членами ЕС в соответствии с Конвенцией ООН, 2003; 4) запрет компаниям, зарегистрированным в государствах-членах ЕС и уличенным в совершении коррупции в иных государствах, участвовать в процессе государственных закупок и получать финансирование из фондов ЕС; 5) выполнение норм Конвенции ООН, 2003, регулирующих международное сотрудничество и меры по возвращению активов.

Помимо того, Европейский парламент принял отдельную резолюцию от 23 октября 2013 г. «Об организованной преступности, коррупции и отмывании денег: рекомендации о действиях и инициативах, которые необходимо предпринять (финальный отчет)»^[123], где к необходимым мерам противодействия коррупции на территории ЕС отнес: отмену банковской тайны при расследовании коррупционных преступлений; криминализацию явления покупки голосов; запрет лицам, осужденным за коррупционные преступления, занимать государственные должности; развитие института ареста и конфискации преступных доходов, включая конфискацию в гражданско-правовом порядке; обеспечение быстрого взаимного признания государствами-членами ЕС всех судебных мер, в

особенности приговоров, ордеров о конфискации и европейских ордеров на арест; полное отстранение лиц, осужденных за коррупцию, от процедур государственных закупок; обеспечение доступа гражданского общества к документам; введение правил регулирования конфликта интересов и создание реестров прозрачности.

Европарламент также подчеркнул, что процедуры государственных закупок должны быть основаны на принципе законности, в этом отношении должен соблюдаться критерий наиболее экономически выгодного тендера и обеспечена полная прозрачность процедуры отбора (в том числе посредством электронных закупок) в целях предотвращения коррупции и других серьезных нарушений.

Следует отметить, что сфере государственных закупок (далее - госзакупки) уделено особое внимание во всех антикоррупционных актах «мягкого» права институтов ЕС, как одной из наиболее уязвимых для коррупции. По данным Исследовательской службы Европарламента ежегодный ущерб от коррупции в сфере госзакупок ЕС может достигать 5,3 млрд евро^[124]. Коррупционные риски усугубляются сложностью процесса госзакупок, тесным взаимодействием между публичными должностными лицами и частным сектором, а также множеством заинтересованных сторон.

С целью реализации предложенных антикоррупционных мер ЕС в сфере госзакупок, в 2014 г. институтами ЕС был принят пакет специальных директив, направленных на противодействие коррупции, повышение прозрачности процедур и открытости рынков закупок во всем ЕС для обеспечения наиболее эффективного использования государственных средств. К ним относятся: Директива 2014/24/ЕС Европейского парламента и Совета ЕС от 26 февраля 2014 г. «О государственных закупках»^[125], Директива 2014/25/ЕС Европейского парламента и Совета ЕС от 26 февраля 2014 г. «О закупках организациями, осуществляющими деятельность в сфере водоснабжения, энергетики, транспорта и почтовых услуг»^[126], а также

Директива 2014/23/ЕС Европейского парламента и Совета ЕС от 26 февраля 2014 г. «О присуждении концессионных договоров»^[127].

Новые антикоррупционные положения включают: 1) исключение из процедур госзакупок и концессий^[128] экономических операторов, осужденных по окончательному приговору за коррупцию в соответствии с Конвенцией ЕС, 1997 и Рамочным решением ЕС, 2003, либо если они неоправданно повлияли на процесс принятия решений или сделали ложные заявления; 2) признание незаконными тендерных заявок, которые не соответствуют закупочной документации, когда есть признаки сговора или коррупции, или которые были признаны закупающим органом ненормально низкими; 3) признание недопустимыми тендерных заявок, цена которых превышает бюджет организации-заказчика; 4) обязанность заказчиков составлять отчеты о процедурах присуждения госзакупок, в которых сообщается о любых обнаруженных конфликтах интересов и предпринятых мерах в их отношении, и направлять данные отчеты в Еврокомиссию или национальные компетентные органы по требованию; 5) обязанность государств-членов ЕС осуществлять мониторинг выполнения директив и публиковать его результаты, а также каждые три года предоставлять отчет Еврокомиссии, содержащий информацию о предотвращении, выявлении и надлежащем оповещении о случаях коррупции и конфликта интересов в сфере госзакупок, а также аналогичный отчет о присуждении концессионных договоров (по требованию Еврокомиссии).

Помимо того, были реализованы предложенные Европарламентом меры по упрощению процедур госзакупок через более широкое использование электронных инструментов. В частности, введена обязанность государств-членов ЕС полностью внедрить системы электронных закупок до 18 октября 2018 г. Теперь закупающие

органы должны использовать электронные средства связи с экономическими операторами на всех этапах процедуры госзакупок и электронные тендерные платформы для всех тендерных процедур, превышающих пороговые значения ЕС^[129]. Вся информация о тендерах, уведомления о концессиях и ссылка на закупочную документацию должны публиковаться в электронной базе данных свободного доступа «Электронные тендеры ежедневно» (англ. Tenders Electronic Daily; (TED))^[130], заявки на участие в тендерных процедурах также должны подаваться в электронном виде. Система электронных госзакупок направлена на повышение прозрачности процедур, снижение административной нагрузки, упрощение регистрации тендеров и концессий, и проверки закупочной документации. По данным Исследовательской службы Европарламента, внедрение полной системы электронных закупок может снизить расходы, связанные с риском коррупции в госзакупках, примерно на 924 млн евро в год^[131].

Как мы видим, новые директивы ЕС о госзакупках предоставляют государствам-членам ЕС более мощные инструменты и стимулы для предотвращения коррупции и формирования культуры честности в сфере госзакупок. Для обеспечения прозрачности новые директивы содержат эффективные меры, повышающие открытость процесса госзакупок и концессий.

В ходе заседания в г. Брюсселе 26-27 июня 2014 г. Европейским советом были приняты заключения, определившие стратегические руководящие принципы для законодательного и оперативного планирования в области ПСБЗ на период 2015-2019 гг. ^[132]. Европейский совет подчеркнул, что «крайне важно гарантировать

подлинную безопасность граждан ЕС посредством оперативного сотрудничества полиции, предотвращения и борьбы с серьезной и организованной преступностью, включая коррупцию... С этой целью Союз должен мобилизовать все инструменты судебного и полицейского сотрудничества с усилением координирующей роли Европола и Евроюста» (заключение N 10)^[133]. В приложении «Стратегическая повестка дня ЕС во время перемен» Европейский совет установил борьбу с коррупцией в качестве одного из приоритетов ЕС в области ПСБЗ^[134].

В резолюции от 25 октября 2016 г. «О борьбе с коррупцией и исполнение резолюции Комитета по гражданским свободам, правосудию и внутренним делам»^[135] Европарламент призвал Еврокомиссию внести законодательные предложения с целью восполнения любых пробелов в борьбе с коррупцией, в частности разработать единые дефиниции «публичного должностного лица» и преступлений коррупции, общие правила защиты информаторов, урегулировать правила о лоббировании и конфликте интересов, а также разработать полноценную стратегию управления коррупционными рисками в развивающихся государствах.

Европарламент подчеркнул, что институты ЕС должны ускорить процесс принятия Директивы Европарламента и Совета ЕС о борьбе с мошенничеством в отношении финансовых интересов ЕС посредством уголовного права^[136], предложенной Еврокомиссией еще 11 июля 2012 г., переговоры по которой на тот момент были заблокированы в Совете ЕС.

Как было выявлено ранее, Конвенция ЕС, 1995^[137] и протоколы к ней^[138] не явились эффективным инструментом противодействия коррупции против финансовых интересов ЕС. Предпринятые меры не достигли необходимого уровня

сдерживания преступной деятельности, поскольку государства-члены ЕС в разных формах имплементировали положения о криминализации деяний и санкциях, в связи с чем было необходимо обеспечить унификацию норм законодательств государств-членов ЕС в данной сфере для защиты бюджета ЕС и налогоплательщиков. В результате 5 июля 2017 г. была принята Директива (ЕС) 2017/1371 Европейского парламента и Совета «О борьбе с мошенничеством в отношении финансовых интересов Европейского Союза посредством уголовного права»^[139] (далее - Директива ЕС, 2017), вступившая в силу 17 августа 2017 г.

Директива ЕС, 2017 предусматривает криминализацию: мошенничества, пассивной и активной коррупции, неправомерного присвоения средств или активов публичным должностным лицом, затрагивающих финансовые интересы ЕС, и отмывания денежных средств, полученных в результате их совершения. Криминализации подлежат подстрекательство, содействие и пособничество в совершении указанных преступлений, и покушение на совершение мошенничества и неправомерного присвоения, затрагивающих финансовые интересы ЕС.

В отличие от Первого протокола ЕС, 1996^[140], инструмент распространяется не только на должностных лиц ЕС и национальных должностных лиц государств- членов ЕС, но также на национальных должностных лиц третьих государств и любых лиц, назначенных и осуществляющих функцию государственной службы, связанную с управлением или принятием решений в отношении финансовых интересов ЕС, в государствах-членах ЕС или третьих государствах.

Директива ЕС, 2017 устанавливает обязательный порог наказания за предусмотренные преступления, когда они повлекли значительный ущерб или преимущество (более 100 тыс. евро), в виде не менее четырех лет лишения свободы, а также срок исковой давности, который должен составлять не менее пяти лет. Если ущерб или преимущество составило менее 10 тыс. евро, государства- члены ЕС вправе устанавливать санкции неуголовного характера. Совершение

преступлений в составе преступной организации^[141], как это определено в Рамочном решении Совета ЕС от 24 октября 2008 г. «О борьбе с организованной преступностью»^[142], введено в качестве отягчающего обстоятельства.

Как подчеркивает П.Н. Бирюков, «введение минимальных санкций обеспечит согласованность наказаний, применяемых в любом государстве ЕС за соответствующие деяния, в результате чего финансовые интересы Союза будут защищены эффективным и эквивалентным образом»^[143].

Также документ предусматривает ответственность юридических лиц при совершении преступлений в их интересах, санкции для которых включают уголовные или неуголовные штрафы, а также такие возможные меры, как: исключение из права на получение государственных льгот или помощи; временное или постоянное исключение из участия в процедурах публичных торгов; временное или постоянное лишение права на занятие коммерческой деятельностью; помещение под судебный надзор; ликвидация в судебном порядке; временное или постоянное закрытие учреждений, использованных для совершения преступления.

Таким образом, перечень возможных мер в отношении ЮЛ был расширен, по сравнению со Вторым протоколом ЕС, 1997^[144]. Это важный момент, который побудит ЮЛ усилить меры по противодействию коррупции, затрагивающей финансовые интересы ЕС, и внутренний контроль. Роль руководителей ЮЛ будет ключевым фактором при разработке таких мер, поскольку отсутствие надзора с их стороны может привести к корпоративной ответственности^[145].

Государства-члены ЕС обязаны принять меры по замораживанию и конфискации активов, полученных в результате указанных преступлений, в соответствии с Директивой 2014/42/ЕС Европарламента и Совета от 3 апреля 2014 г. «О замораживании и конфискации орудий и доходов от преступлений в ЕС»^[146](далее - Директива ЕС, 2014).

Директива ЕС, 2017 обязывает государства-члены ЕС устанавливать собственную юрисдикцию в отношении предусмотренных преступлений, когда: 1) преступление полностью или частично совершено на его территории (территориальный принцип); 2) преступник является его гражданином

(персональный принцип). При этом государства-члены ЕС должны обеспечить, чтобы их юрисдикция в отношении собственных граждан не была обусловлена тем, что уголовное преследование может быть начато только при наличии заявления от жертвы или поступлении уведомления от государства, где было совершено преступление. Данное правило позволяет устранить препятствия на пути уголовного преследования, тем самым повышая его эффективность.

Для государств-членов ЕС, за исключением Дании, Конвенция ЕС, 1995^[147] и протоколы к ней^[148] утратили силу 5 июля 2019 г. Таким образом, реформирование правового механизма противодействия коррупции происходит путем постепенной замены конвенционного регулирования актами права институтов ЕС.

Следует отметить, что изначально в качестве правовой основы для принятия Директивы ЕС, 2017 Еврокомиссией была предложена ст. 325 ДФЕС^[149]. Как было отмечено Еврокомиссией, «борьба с незаконной деятельностью против

финансовых интересов ЕС является «специфической областью» политики ЕС, о чем свидетельствует выделение «борьбы с мошенничеством» в отдельную главу 6 раздела II «Финансовые положения» в ДФЕС... ст. 325 ДФЕС устанавливает компетенцию ЕС принимать необходимые меры в данной области, которые

«действуют как сдерживающий фактор», п. 4 статьи предусматривает законодательную процедуру для принятия таких мер с целью обеспечения эффективной и эквивалентной защиты финансовых интересов ЕС»^[150].

Тем не менее по мнению Юридической службы Совета ЕС, «аргументы, что это «специфическая область» и термин «сдерживающий фактор» более нигде не встречается в ДФЕС, не являются достаточными... Именно ст. 83 (п. 2) ДФЕС, устанавливающая, что «если сближение законодательных и регламентарных положений государств-членов в сфере уголовного права окажется необходимым для обеспечения эффективного осуществления политики ЕС в области, являющейся объектом мер гармонизации, директивы могут устанавливать минимальные правила в отношении определения уголовных правонарушений и санкций в соответствующей области», является нормой lex specialisдля гармонизации национальных уголовных законодательств»^[151]. В результате Совет ЕС изменил правовую основу Директивы ЕС, 2017 на п. 2 ст. 83 ДФЕС^[152].

Тем не менее, исходя из практики Суда ЕС, позиция Еврокомиссии была вполне обоснована. По мнению Суда ЕС, «ст. 325 ДФЕС налагает на все государства-члены ЕС обязанность противодействовать незаконной деятельности, затрагивающей финансовые интересы ЕС, посредством эффективных мер сдерживания»^[153], и «из ст. 325 ДФЕС вытекает обязательство для ЕС и государств- членов ЕС принять уголовные санкции для борьбы, по крайней мере, с более серьезными преступлениями, затрагивающими финансовые интересы ЕС»^[154].

Мы разделяем мнение сотрудников Г енерального директората Еврокомиссии по вопросам юстиции, потребителей и гендерного равенства А. Ющак и Э. Сейсон, что «защита по ст. 325 ДФЕС включает не только установление минимальных

стандартов, но и комплексную и эффективную защиту бюджета Союза, толкование Совета ЕС в пользу ст. 83 ДФЕС в качестве правовой основы Директивы ЕС, 2017 лишает ст. 325 ДФЕС существенной части ее содержания»^[155]. Следует заключить, что негативным аспектом выбранной правовой основы является то, что ст. 83 ДФЕС входит в раздел, регулирующий область ПСБЗ, таким образом Директива ЕС, 2017 подпадает под действие Протокола N 22^[156] к ДФЕС, на основании которого Дания не связана ее обязательствами, что препятствует унификации антикоррупционных норм уголовных законодательств на всей территории ЕС.

В целях дальнейшего укрепления внешней антикоррупционной политики ЕС Европарламентом была принята резолюция от 13 сентября 2017 г. «О коррупции и правах человека в третьих государствах»^[157], где сделан акцент на необходимости развития внешней антикоррупционной стратегии ЕС в целях эффективной борьбы с коррупцией и финансовыми преступлениями, уделяя особое внимание защите прав человека. На наш взгляд, следует особенно выделить такие меры, как: борьба с оффшорными зонами; создание механизмов рассмотрения жалоб о случаях коррупции и нарушениях прав человека от лиц, пострадавших от внешних действий ЕС; требование от компаний ЕС раскрытия информации о сделках по приобретению земель, совершенных в третьих государствах; включение защиты свободы СМИ в проекты ЕС в третьих государствах. Европарламент подчеркнул, что ЕС сможет стать лидером в борьбе с коррупцией только в том случае, если будет должным образом решать проблемы организованной преступности, коррупции и отмывания денежных средств в пределах своих границ.

Криминализация отмывания денежных средств от коррупционных преступлений, затрагивающих финансовые интересы ЕС, предусмотрена п. 1 ст. 4 Директивы ЕС, 2017^[158], которая с целью характеристики данного преступления^[159]содержит отсылку на ст. 1(3) Директивы (ЕС) 2015/849 Европарламента и Совета

ЕС от 20 мая 2015 г. «О предотвращении использования финансовой системы в целях отмывания денег или финансирования терроризма»^[160] (англ. 4th Anti-Money Laundering Directive (AML); далее - 4 АМЛ). 30 мая 2018 г. Директива 4 АМЛ была дополнена Директивой (ЕС) Европарламента и Совета 2018/843^[161].

Данный инструмент запрещает кредитным и финансовым институтам ЕС вести анонимные банковские счета, сберегательные книжки и депозитарные ячейки, и проводить анонимные переводы денежных средств с предоплаченных карт на сумму свыше 50 евро, а также обязывает вести тщательные процедуры проверки клиентов. О любых подозрительных финансовых операциях указанные институты и другие обязанные субъекты^[162] должны сообщать в Подразделения финансовой разведки ЕС. Также обновленная Директива 4 АМЛ обязывает государства-члены ЕС вести публичные централизованные реестры бенефициарной собственности всех корпоративных и других юридических лиц, зарегистрированных на их территории, и создать единые национальные реестры банковских счетов^[163]. На наш взгляд, усиленные меры прозрачности позволяют

предотвратить и выявить факты отмывания денежных средств, что напрямую способствует раскрытию предикатных коррупционных преступлений.

Долгое время противодействие отмыванию денежных средств, полученных в результате коррупционных преступлений общего характера, в ЕС регулировалась ст. 1(b) и ст. 2 Рамочного решения Совета ЕС от 26 июня 2001 г. «Об отмывании денежных средств, выявлении, отслеживании, замораживании, изъятии и конфискации орудий и доходов от преступлений»^[164] (далее - Рамочное решение ЕС, 2001), которое в целях криминализации содержит отсылку на Конвенцию Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г.^[165], что создавало препятствия для сближения уголовных законодательств государств-членов ЕС в данной сфере и эффективного и быстрого трансграничного сотрудничества компетентных органов.

В целях решения указанных проблем, а также дополнения и усиления положений Директивы 4 АМЛ^[166], 23 октября 2018 г. Европарламентом и Советом ЕС была принята Директива (ЕС) 2018/1673 «О борьбе с отмыванием денежных средств посредством уголовного права»^[167] (далее - Директива ЕС, 2018). Государства-члены ЕС должны внедрить ее положения до 3 декабря 2020 г., однако Дания и Ирландия на основании Протоколов N 21 и N 22^[168] к ДФЕС не участвуют в ее положениях и остаются в сфере применения Рамочного решения ЕС, 2001.

В контексте противодействия коррупции Директива ЕС, 2018 обязывает государства-члены ЕС криминализовать отмывание денежных средств, полученных в результате коррупционных преступлений, предусмотренных Конвенцией ЕС, 1997^[169] и Рамочным решением ЕС, 2003^[170], совершенных как на

территории ЕС, так и третьих государств. Содействие и пособничество, подстрекательство и покушение на совершение данных преступлений также подлежат криминализации. Совершение указанных преступлений в составе преступной организации, либо обязанным субъектом (по смыслу ст. 2 Директивы 4 АМЛ^[171]) при осуществлении профессиональной деятельности является отягчающим обстоятельством. Государства-члены ЕС могут установить совершение предикатных коррупционных преступлений в качестве отягчающего обстоятельства, что оказывает сдерживающий эффект на уровень преступности.

Обязательный минимальный порог санкций за указанные преступления для физических лиц составляет четыре года лишения свободы. Для юридических лиц - в случаях совершения преступления в их интересах предусмотрены уголовные или неуголовные штрафы, а также возможные меры, аналогичные указанным в Директиве ЕС, 2017^[172] (дополненные: временным или постоянным исключением из доступа к государственному финансированию, включая гранты и концессии).

Доходы, полученные от средств, использованных или предназначенных для использования при совершении или содействии совершению отмывания денежных средств от коррупционных преступлений, подлежат обязательной конфискации и замораживанию согласно положениям Директивы ЕС, 2014^[173].

Можно сделать вывод, что в ЕС сформирована комплексная защита от отмывания денежных средств, направленная на гармонизацию законодательств государств-членов ЕС и обеспечение прозрачности, способствующая предотвращению и выявлению предикатных коррупционных преступлений.

Новая стратегическая программа ЕС на 2019-2024 гг.^[174], принятая Европейским советом, сосредоточена на: защите граждан, развитии сильной экономической основы, создании справедливой и социальной Европы, продвижении европейских интересов на мировой арене. Совет ЕС подчеркивает,

что противодействие коррупции поддерживает реализацию всех ее приоритетов^[175].

Во всех антикоррупционных резолюциях институтов ЕС обеспечение защиты информаторов о коррупции обозначено как одна из ключевых мер антикоррупционной политики ЕС. С целью гармонизации законодательств государств-членов в данной сфере 23 октября 2019 г. была принята Директива (ЕС) 2019/1937 Европарламента и Совета «О защите лиц, сообщающих о нарушениях законодательства Европейского Союза»^[176] (далее - Директива об информаторах).

Директива распространяет свое действие на защиту информаторов о случаях нарушения законодательства ЕС в широком спектре областей, в контексте противодействия коррупции это касается: сферы государственных закупок (Директивы ЕС о госзакупках)^[177], предотвращения отмывания денежных средств (Директива 4 АМЛ^[178]), защиты финансовых интересов ЕС от мошенничества, коррупции и иной незаконной деятельности согласно ст. 325 ДФЕС, функционирования внутреннего рынка ЕС (п. 2 ст. 26 ДФЕС^[179]).

Новые положения обязывают государства-члены ЕС создать каналы внутренней и внешней коммуникации для приема информации, обеспечивающие соблюдение конфиденциальности информаторов и связанных с ними лиц.

Внутренние каналы коммуникации должны быть созданы в юридических лицах частного и государственного сектора с назначением беспристрастного лица или отдела, уполномоченного принимать заявления, а внешние - посредством назначения компетентных органов, обладающих независимостью и автономностью, в целях получения и обработки информации о нарушениях. Заявления должны приниматься в письменной и устной форме. Возможность подачи анонимных сообщений устанавливается национальным законодательством.

Уполномоченные сотрудники внутренних и внешних каналов коммуникации обязаны предоставлять обратную связь информаторам в срок, не превышающий

трех месяцев, сообщая о результатах проведенных расследований, а также, где необходимо, своевременно передавать информацию компетентным институтам, органам, учреждениям или агентствам ЕС для дальнейшего расследования.

Директива об информаторах обеспечивает защиту лиц, сообщающих о нарушениях положений законодательства ЕС, работающих как в государственном, так и частном секторе, включая: 1) лиц, имеющих статус работника, в том числе государственных служащих; 2) самозанятых лиц; 3) акционеров и лиц, принадлежащих к административному, руководящему или контролирующему органу предприятия, в том числе неисполнительных членов, а также добровольцев и стажеров; 4) любых лиц, работающих под надзором и руководством подрядчиков, субподрядчиков и поставщиков. Директива применяется к информаторам о нарушениях, возникших в прекратившихся трудовых отношениях, а также когда трудовые отношения еще не начались в случаях, если информация о нарушениях была получена в ходе процесса найма или других преддоговорных переговоров.

Дополнительно защите подлежат: 1) посредники^[180]; 2) третьи лица, связанные с информаторами, которые могут подвергнуться преследованиям в отношении работы; 3) юридические лица, которыми владеет информатор, где работает или связан иным образом.

Лица, совершающие публичное раскрытие^[181], имеют право на защиту, когда:

1) лицо сообщило посредством внутренних и/или внешних каналов коммуникации, но никаких действий предпринято не было; или 2) лицо имеет разумные основания полагать, что нарушение может представлять неизбежную или явную опасность для общественных интересов, либо при сообщении через внешние каналы коммуникации существует риск возмездия или низкая вероятность эффективного устранения нарушения в связи с конкретными обстоятельствами дела.

Важным аспектом директивы является обязательство государств-членов ЕС ввести запрет на любые формы мести в отношении информаторов и эффективные,

соразмерные и сдерживающие санкции в отношении физических или юридических лиц, которые: 1) препятствуют или пытаются препятствовать заявлениям; 2) принимают ответные меры против информаторов; 3) подают судебные иски с целью преследования информаторов; 4) нарушают обязанность сохранять конфиденциальность личности. При этом ответственности должны подлежать также лица, умышленно сообщающие или публично раскрывающие заведомо ложную информацию. Государства-члены должны принять меры по возмещению ущерба, причиненного в результате сообщения или раскрытия такой информации.

Ссылаясь на ограниченность сферы применения Директивы об информаторах, В. Абази подчеркивает, что цель инструмента направлена не на прямую защиту лиц, сообщающих информацию, а непосредственно на усиление соблюдения законодательства ЕС в конкретных областях^[182]. Тем не менее инструмент позволяет государствам-членам ЕС расширять защиту в отношении иных областей или действий в соответствии с национальным законодательством.

На наш взгляд, внедрение правил защиты информаторов о коррупции будет способствовать защите финансовых интересов ЕС, а также обеспечению честной конкуренции и равных условий, необходимых для функционирования единого рынка ЕС, позволяя выявить случаи совершения коррупционных преступлений.

Подводя итог, полагаем возможным сделать следующие выводы:

1. Лиссабонский договор перевел СПСО из области межправительственного сотрудничества на наднациональный уровень, расширив компетенцию институтов ЕС в данной сфере, что способствовало реформированию и усилению правового механизма противодействия коррупции ЕС.

2. Установление противодействия коррупции в качестве одного из приоритетных направлений стратегии ЕС в области ПСБЗ Европейским советом сосредоточило усилия институтов ЕС на развитии данной сферы. Еврокомиссией был утвержден новый курс антикоррупционной политики ЕС, а Европарламентом принят ряд антикоррупционных резолюций, дополнивших антикоррупционные

меры во внутренней и внешней политике ЕС.

3. Под влиянием мер антикоррупционной политики ЕС Европарламентом и Советом ЕС был принят ряд директив, усиливших правовой механизм противодействия коррупции ЕС в части: 1) защиты финансовых интересов ЕС и внутреннего рынка ЕС; 2) борьбы с отмыванием денежных средств от коррупции.

Антикоррупционные положения Директив о госзакупках 2014 г. и введение обязательной электронной системы госзакупок на всей территории ЕС обеспечили прозрачность и контроль в наиболее подверженной коррупции сфере.

Директива ЕС, 2017, заменившая Конвенцию ЕС, 1995 и протоколы к ней, расширила перечень коррупционных преступлений, затрагивающих финансовые интересы ЕС, и круг их субъектов, ввела минимальные пороги наказания и сроки исковой давности, обеспечила криминализацию отмывания денежных средств от коррупции и возврат преступных доходов, а также сотрудничество государств- членов ЕС по расследованию и уголовному преследованию по делам о коррупции.

Директива 4 АМЛ и Директива ЕС, 2018 усилили уголовно-правовую защиту финансовой системы ЕС и государств-членов ЕС от отмывания денежных средств, способствуя выявлению предикатных коррупционных преступлений.

Директива об информаторах 2019 г. обеспечила конфиденциальность и защиту лиц, сообщающих о коррупции, нарушающей финансовые интересы ЕС и функционирование внутреннего рынка ЕС, от любых форм мести и преследования.

4. В отличие от антикоррупционных правовых актов ЕС, принятых в рамках СПСО, положения директив подлежат к имплементации государствами-членами ЕС в полном объеме, обеспечивая гармонизацию уголовных законодательств государств-членов ЕС. Однако неучастие Дании в Директиве ЕС, 2017 и Директиве ЕС, 2018, а также отказ Ирландии от участия в последней, не позволили обеспечить введение новых антикоррупционных стандартов на всей территории ЕС.

1.3.