3.1. Специализированные учреждения ЕС по борьбе с коррупцией, затрагивающей финансовые интересы Европейского Союза

Ст. 325 ДФЕС^[421] закрепляет обязанность Евросоюза и государств-членов ЕС противодействовать мошенничеству и любой другой незаконной деятельности, включая коррупцию, затрагивающей финансовые интересы ЕС, посредством сдерживающих мер, обеспечивающих эффективную защиту в государствах-членах ЕС, а также во всех институтах, органах, учреждения и агентствах ЕС^[422].

В данных целях Решением Еврокомиссии 1999/352 от 28 апреля 1999 г.^[423], дополненным Решениями Еврокомиссии 2013/478 от 27 сентября 2013 г.^[424], 2015/512 от 25 марта 2015 г.^[425] и 2015/2418 от 18 декабря 2015 г.^[426], в рамках Еврокомиссии было создано специальное учреждение по борьбе с коррупцией и мошенничеством - Европейское бюро по борьбе с мошенничеством (фр. Office europeen de lutte antifraude (OLAF); далее - ОЛАФ; Бюро).

Миссия ОЛАФ заключается в: 1) проведении независимых расследований случаев мошенничества и коррупции, связанных с использованием средств ЕС, с целью обеспечения того, чтобы деньги налогоплательщиков ЕС достигали проектов, стимулирующих создание рабочих мест и экономический рост; 2) расследовании актов коррупции и серьезных проступков среди персонала ЕС и членов институтов ЕС; 3) развитии политики ЕС по борьбе с мошенничеством против финансовых интересов ЕС.

Порядок проведения расследований ОЛАФ установлен:

1) Регламентом (ЕС, Евратом) Европарламента и Совета N 883/2013 от 11 сентября 2013 г. «О расследованиях, проводимых Европейским бюро по борьбе с мошенничеством (ОЛАФ)»^[427] (далее - Регламент 883/2013), дополненным Регламентом (ЕС, Евратом) 2016/2030 Европейского парламента и Совета от 26 октября 2016 г. в отношении секретариата Комитета по надзору за деятельностью Европейского бюро по борьбе с мошенничеством (ОЛАФ)^[428] (далее - Регламент 2016/2030), а также Регламентом (ЕС, Евратом) 2020/2223 Европейского парламента и Совета от 23 декабря 2020 г.

2) Регламентом Совета (Евратом, ЕС) N 2185/96 от 11 ноября 1996 г. «В отношении проверок на месте и инспекций, проводимых Еврокомиссией в целях защиты финансовых интересов Европейских Сообществ от мошенничества и других нарушений»^[430]; 3) Решением Комиссии 1999/396/ЕС, ЕОУС, Евратом от 2 июня 1999 г. «О правилах и условиях проведения внутренних расследований в целях предотвращения мошенничества, коррупции и других правонарушений против финансовых интересов Европейских сообществ»^[431];

4) Межинституциональным соглашением от 25 мая 1999 г. между

Европейским парламентом, Советом ЕС и Европейской комиссией «О внутренних расследованиях ОЛАФ»^[432];

5) Решением Комиссии (ЕС) 2018/1962 от 11 декабря 2018 г.,

устанавливающим внутренние правила обработки персональных данных Европейским бюро по борьбе с мошенничеством (ОЛАФ) в отношении предоставления информации субъектам данных и ограничения некоторых их прав в соответствии со ст. 25 Регламента (ЕС) 2018/1725 Европарламента и Совета^[433].

6) Руководством по осуществлению следственных процедур для сотрудников ОЛАФ, принятым Генеральным директором ОЛАФ 1 октября 2013 г.^[434].

Штаб-квартира Бюро находится в г. Брюсселе. Структура ОЛАФ включает:

- Генерального директора, который возглавляет ОЛАФ и руководит расследованиями, назначается Еврокомиссией, при этом обладая полной функциональной независимостью;

- Четыре управления, подконтрольных Генеральному директору;

- Комитет по надзору за деятельностью ОЛАФ (далее - Надзорный комитет), состоящий из пяти внешних независимых лиц, обладающих высокой квалификацией в сфере деятельности ОЛАФ, а также включающий секретариат и независимого Контролера процессуальных гарантий;

- Офицера по защите данных ОЛАФ, обладающего полной функциональной независимостью и уполномоченного контролировать защиту персональных данных, обрабатываемых как Бюро, так и Секретариатом.

Надзорный комитет обеспечивает контроль за осуществлением следственной функции ОЛАФ в целях укрепления его независимости и противодействия

коррупции. Орган отслеживает случаи, касающиеся применения процессуальных гарантий и продолжительности расследований, на основе информации, предоставленной Г енеральным директором, и может запрашивать дополнительную информацию, в том числе о закрытых расследованиях. Если Генеральный директор ОЛАФ считает, что мера, принятая Еврокомиссией, ставит под сомнение его независимость, он должен незамедлительно проинформировать Надзорный комитет и вправе подать иск против Еврокомиссии в Суд ЕС.

В соответствии с дополняющим Регламентом 2016/2030^[435] была усилена функциональная независимость Надзорного комитета, теперь его секретариат предоставляется непосредственно Еврокомиссией без участия ОЛАФ. При этом секретариат действует только по поручению Надзорного комитета и независимо от Еврокомиссии. Также Еврокомиссия не должна вмешиваться в контролирующие функции, выполняемые Надзорным комитетом.

Новый дополняющий Регламент 2020/2223^[436] ввел должность Контролера процессуальных гарантий (далее - Контролер), уполномоченного рассматривать жалобы, поданные заинтересованными лицами относительно соблюдения ОЛАФ процессуальных гарантий, либо на основании нарушений правил, применимых к расследованиям ОЛАФ, в частности, процессуальных требований и основных прав. Контролер назначается Еврокомиссией, административно прикреплен к Надзорному комитету и получает необходимую поддержку от секретариата, при этом обладая полной функциональной независимостью. Контролер должен рассматривать жалобы, не вмешиваясь в проводимые расследования, и после консультации с Надзорным комитетом - выносить рекомендации Бюро для устранения соответствующих нарушений. Если Генеральный директор ОЛАФ принимает решение не следовать вынесенным рекомендациям, он должен сообщить о причинах отказа заявителю и Контролеру, а также указать их в примечании, прилагаемом к окончательному отчету расследования.

Европарламенту, Совету ЕС, Еврокомиссии, Надзорному комитету и ОЛАФ.

Таким образом, новая структура ОЛАФ посредством усиленных механизмов надзора позволяет обеспечить противодействие коррупции внутри учреждения и гарантировать независимость Бюро при проведении расследований.

В соответствии с Регламентом 883/2013^[437] все государства-члены ЕС обязаны создать независимые Службы координации борьбы с мошенничеством (англ. Anti­fraud coordination services (AFCOS); далее - АФКОС). Новый Регламент 2020/2223^[438] четко определил обязанности АФКОС, которые заключаются в: 1) обеспечении необходимого сотрудничества по запросу ОЛАФ в целях эффективного выполнения учреждением следственных функций, включая предоставление всей необходимой информации, в том числе оперативной, и документов, действуя в соответствии с национальным законодательством; 2) содействии ОЛАФ при проведении координационных мероприятий, включая горизонтальное сотрудничество и обмен информацией между собой.

Бюро получает информацию о возможных случаях коррупции, затрагивающей финансовые интересы ЕС, из любых источников, включая анонимные. Институты, органы, учреждения и агентства ЕС обязаны без промедления сообщать в ОЛАФ о таких случаях.

В результате отбора необходимой информации Группой по отбору и анализу расследований, Генеральный директор ОЛАФ принимает решение об открытии следственного или координационного дела и передает его ответственной следственной группе, либо закрывает дело. В целях регистрации дел и хранения информации, содержащей оперативные данные, в ОЛАФ создана электронная Система управления делами. При открытии следственного дела ОЛАФ проводит административные расследования, к которым относятся:

- Внутренние: проводятся в институтах, органах, учреждениях и агентствах ЕС с целью выявления актов мошенничества, коррупции и иной незаконной деятельности против финансовых интересов ЕС, в том числе серьезных

правонарушений, связанных с выполнением профессиональных обязанностей.

Новый Регламент 2020/2223^[439]наделил ОЛАФ правом незамедлительного и необъявленного доступа к любой информации, хранящейся в институтах, органах, учреждениях и агентствах ЕС, и в их помещения, а также проверять их счета, снимать копии и получать выдержки из любых документов или носителей данных, а при необходимости принимать на себя хранение таких документов или данных. Теперь ОЛАФ может также запросить доступ к информации, хранящейся на частных устройствах, используемых в рабочих целях, когда есть разумные основания полагать, что их содержание может иметь отношение к расследованию.

- Внешние: проводятся за пределами институтов, органов, учреждений и агентств ЕС в целях выявления случаев мошенничества, коррупции или иных неправомерных действий, затрагивающих финансовые интересы ЕС, со стороны физических или юридических лиц. Согласно Руководству по осуществлению следственных процедур для сотрудников ОЛАФ от 1 октября 2013 г.^[440] внешние расследования могут проводиться в сферах: таможни; традиционных собственных средств; расходования фондов ЕС; расходования фондов ЕС через международные организации или финансовые учреждения, либо фонды, управляемые институтом, органом, учреждением или агентством ЕС.

Согласно новому Регламенту 2020/2223^[441] инспекции и проверки на месте в отношении экономических операторов в государствах-членах ЕС проводятся в соответствии с правом ЕС, а в третьих государствах и международных организациях - в соответствии с международными соглашениями. Такие проверки и инспекции позволяют Бюро получать доступ к помещениям и документации экономических операторов в рамках внешних расследований предполагаемых актов коррупции, затрагивающей финансовые интересы ЕС, и, как отмечает Еврокомиссия, являются центральным элементом полномочий ОЛАФ и необходимы для обнаружения улик, подтверждающих или опровергающих

предполагаемое незаконное поведение^[442]. Теперь экономические операторы обязаны сотрудничать с ОЛАФ и предоставлять всю необходимую информацию при проведении расследований. Если экономические операторы препятствуют деятельности ОЛАФ, правоохранительные органы государств-членов ЕС или АФКОС обязаны оказать ОЛАФ необходимую помощь в данном вопросе.

Более того, теперь ОЛАФ в рамках следственной деятельности может получать информацию о банковских счетах из кредитных учреждений государств- членов ЕС посредством сотрудничества и помощи национальных компетентных органов, что усиливает эффективность расследования коррупции.

В результате проведенного расследования Бюро составляет отчет, который сопровождается рекомендациями Генерального директора ОЛАФ институтам, органам, учреждениям или агентствам ЕС, а также национальным органам с учетом законодательства государства-члена ЕС. Рекомендации могут иметь финансовый, дисциплинарный, административный или судебный характер.

В соответствии со Стратегическим планом ОЛАФ на 2016-2020 гг.^[443]:

- финансовые рекомендации адресованы институтам, органам, учреждениям или агентствам ЕС, обладающим полномочиями по предоставлению или управлению средствами ЕС, а также компетентным органам государств-членов ЕС, и содержат запрос на возврат неправомерно использованных средств ЕС;

- дисциплинарные рекомендации адресованы компетентным органам, обладающим полномочиями по дисциплинарному воздействию в соответствующих институтах, органах, учреждениях или агентствах ЕС, с просьбой рассмотреть возможность применения дисциплинарных мер в отношении их сотрудников;

- административные рекомендации адресованы институтам, органам, учреждениям или агентствам ЕС и направлены на устранение недостатков в административных процедурах или нормативно-правовых актах;

- судебные рекомендации адресованы органам прокуратуры государств-членов ЕС с просьбой рассмотреть возможность принятия судебных мер.

Новый Регламент 2020/2223^[444] повысил доказательную ценность отчетов ОЛАФ, которые теперь являются допустимыми доказательствами во всех процедурах Суда ЕС, в разбирательствах неуголовного характера в национальных судах и административных процедурах государств-членов ЕС, а в рамках уголовного судопроизводства государств-членов ЕС применяются так же, как и отчеты национальных административных инспекторов.

Несмотря на то, что рекомендации ОЛАФ не являются юридически обязательными к выполнению, теперь Бюро вправе устанавливать временные рамки, в течение которых компетентные органы государств-членов ЕС, а также институты, органы, учреждения и агентства ЕС должны направлять информацию о предпринятых мерах. О случаях невыполнения рекомендаций Генеральный директор ОЛАФ информирует Надзорный комитет, который, в свою очередь, вправе направлять отчеты о результатах расследований ОЛАФ и принятых мерах в Европейский парламент, Совет ЕС, Еврокомиссию и Счетную палату ЕС. Таким образом, несмотря на рекомендательный характер мер ОЛАФ, их реализация обеспечивается поддержкой институтов ЕС.

При открытии координационного дела ОЛАФ не проводит самостоятельных расследований, а организовывает и обеспечивает сотрудничество, направленное на защиту финансовых интересов ЕС от мошенничества и коррупции, между национальными компетентными органами государств-членов ЕС, институтами органами, учреждениями и агентствами ЕС, а также третьими государствами и международными организациями в соответствии с соглашениями о сотрудничестве. При координации сотрудничества между компетентными органами, включая участие в совместных следственных группах, Регламент 2020/2223^[445] наделил ОЛАФ полномочиями по: 1) сбору, анализу и обмену информацией, в том числе оперативной; 2) сопровождению по запросу

компетентных органов, проводящих следственные действия.

В целях координации межведомственного сотрудничества при проведении расследований, включая обмен персональными данными, ОЛАФ взаимодействует с Евроюстом на основе Практического соглашения о сотрудничестве 2008 г.^[446] и Европолом в соответствии с Рабочим соглашением о сотрудничестве 2020 г.^[447].

Сотрудничество ОЛАФ и Российской Федерации обеспечивается посредством взаимодействия с Федеральной таможенной службой РФ на основе: Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, учреждающего партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны^[448] (далее - СПС) от 24 июня 1994 г.; Протокола N 2 к СПС «О взаимном административном содействии в целях правильного применения таможенного законодательства»^[449]. На основе Административной договоренности между Государственным таможенным комитетом РФ и ОЛАФ «О создании Системы взаимного обмена информацией о товарах, перемещаемых между Российской Федерацией и странами-членами Европейского Союза»^[450] введена автоматизированная Система взаимного обмена информацией (СВОИ) между ФТС РФ и ОЛАФ, которая с 2005 г. функционирует посредством электронного обмена данными. Но данная система касается обмена информацией о ввозимых из ЕС в Россию мясе говядины и свинины как «особо чувствительных» товарах, являющихся объектами совершения мошенничества.

На наш взгляд, в целях усиления противодействия транснациональной

коррупции необходимо заключение соглашения между ФТС России и ОЛАФ в целях обмена оперативной информацией. В «Дорожной карте» по общему пространству свободы, безопасности и правосудия, утвержденной в г. Москве на саммите Россия-ЕС 10 мая 2005 г.^[451], одной из задач было обозначено «создание при координирующей роли ОЛАФ надежных каналов обмена информацией между компетентными службами таможенных органов России и государств-членов ЕС для улучшения координации и повышения эффективности совместных действий», но ввиду охлаждения отношений РФ с ЕС, в связи с событиями на Украине, на 5-м заседании Контактной группы ЕС-Россия по таможенному пограничному контролю (26-27 сентября 2016 г.) ОЛАФ на предложение России о заключении «расширенного соглашения об обмене информацией» выразило мнение, что «Протокол N 2 к СПС уже обеспечивает прочную правовую основу для обмена информацией с целью предотвращения, выявления и расследования случаев таможенного мошенничества. Любой новый или дополнительный протокол может рассматриваться только в том случае, если он действительно улучшит оказание сотрудничества»^[452]. Таким образом, данный вопрос остается открытым.

Согласно отчету ОЛАФ за 2019 г.^[453] Бюро завершило 181 расследование и открыло 223 новых, а также направило 254 рекомендации. Сумма неправомерно использованных финансовых средств, подлежащая возврату в бюджет ЕС, составила 485 млн евро. Наиболее подверженными коррупции областями были отмечены: государственные закупки, включающие финансирование ЕС, и сектор структурных фондов. ОЛАФ было завершено громкое расследование, начатое еще в 2016 г. в отношении неправительственной организации, которой посредством четырех грантов было выделено 19 млн евро из средств ЕС от Еврокомиссии с целью оказания экстренной помощи гражданским лицам, пострадавшим в результате конфликта в Сирии. Благодаря проверкам на месте, проведенным

ОЛАФ, были обнаружены доказательства коррупции и хищения 1,5 млн евро, выделенных из бюджета ЕС, бывшими сотрудниками организации. Наибольшее количество расследований в отношении неправомерного использования средств ЕС было проведено в Румынии, Италии, Греции, Польше и Болгарии. Большинство внутренних расследований было проведено в Европарламенте, в основном они касались искажения сведений финансовых деклараций.

Помимо следственной функции, ОЛАФ координирует позицию Еврокомиссии при обсуждении с Европарламентом вопросов, связанных с компетенцией Бюро, и активно сотрудничает с Европарламентом и Советом ЕС при разработке правовых мер противодействия мошенничеству, коррупции и иной незаконной деятельности, затрагивающей финансовые интересы ЕС.

В целях обеспечения надлежащей защиты финансовых интересов ЕС особенно остро встал вопрос создания независимого учреждения по расследованию и уголовному преследованию за преступления, затрагивающие финансовые интересы ЕС. Концепция Европейской прокуратуры (далее - ЕП; Европрокуратура), действующей в рамках единого правового поля и ответственной за расследование и уголовное преследование по делам, касающимся защиты финансовых интересов ЕС, была предложена еще в 1997 г. в исследовании Корпус юрис (Corpus Juris)^[454], на основе которого Еврокомиссией было представлено коммюнике от 29 сентября 2000 г. «Уголовная защита финансовых интересов Сообщества: Европейский прокурор», где был впервые предложен проект создания ЕП посредством вторичного права ЕС. В период СПСО создание ЕП регулярно обсуждалось в европейских кругах, но не претворялось в конкретные действия^[455].

В итоге реформа, введенная Лиссабонским договором^[456], обеспечила правовую основу для учреждения ЕП. Ст. 86 ДФЕС^[457] закрепила возможность

создания Советом ЕС Европрокуратуры на основе Евроюста. Процедура принятия соответствующего регламента предусматривает единогласие в Совете ЕС после получения согласия Европарламента. В случае разногласий, если не менее девяти государств-членов ЕС желают установить продвинутое сотрудничество на основании проекта регламента, они должны уведомить Европарламент, Совет ЕС и Еврокомиссию. В таком случае разрешение считается предоставленным и применяются положения учредительных договоров ЕС о продвинутом сотрудничестве (п. 2 ст. 20 ДЕС^[458], п. 1 ст. 329 ДФЕС^[459]), что фактически делегирует полномочия по принятию регламента государствам-членам ЕС.

17 июля 2013 г. Еврокомиссией было инициировано предложение для принятия Регламента Совета ЕС «Об учреждении Европейской прокуратуры»^[460]. Но обеспокоенность государств-членов ЕС относительно потенциального воздействия ЕП на их национальные системы уголовного правосудия и суверенитет не позволила прийти к общему решению. При этом 20 государств- членов ЕС (Бельгия, Болгария, Хорватия, Кипр, Чехия, Германия, Финляндия, Франция, Греция, Литва, Люксембург, Португалия, Румыния, Словакия, Словения, Испания, Латвия, Эстония, Австрия и Италия) уведомили Европарламент, Совет ЕС и Еврокомиссию о желании установить продвинутое сотрудничество по учреждению Европрокуратуры. В результате был принят Регламент Совета ЕС от 12 октября 2017 г. «О применении меры продвинутого сотрудничества по учреждению Европейской прокуратуры»^[461] (далее - Регламент о ЕП). В августе 2018 г. к документу присоединились Нидерланды и Мальта^[462].

Как подчеркнул бывший председатель Еврокомиссии Ж.-К. Юнкер, одним из путей развития ЕС после «Брекзита» является интеграция отдельных государств-

членов Евросоюза в области экономики, безопасности и социальной политики^[463].

Задачами ЕП являются расследование, уголовное преследование и привлечение к ответственности исполнителей и соучастников преступлений, затрагивающих финансовые интересы ЕС, в соответствии с Директивой ЕС, 2017^[464], а также преступлений неразрывно связанных с ними. ЕП инициирует и проводит расследования, осуществляет уголовное преследование и выполняет функции прокурора в компетентных судах государств-членов ЕС до вынесения окончательного решения по делу.

В компетенцию ЕП (ст. 22 Регламента о ЕП^[465]) входят:

1) преступления, предусмотренные Директивой ЕС, 2017^[466], независимо от того, может ли такое же преступное деяние быть квалифицировано как другой вид преступления в соответствии с национальным законодательством государства- члена ЕС. При этом в отношении мошенничества, связанного с доходами бюджета ЕС от налогов на добавленную стоимость, компетенция ЕП распространяется только на те случаи, когда такие преступления имеют транснациональный характер и ущерб составляет не менее 10 млн евро.

2) преступления, связанные с участием в преступной организации, как это определено в Рамочном решении Совета ЕС от 24 октября 2008 г. «О борьбе с организованной преступностью»^[467], в соответствии с национальным законодательством, если целью преступной деятельности такой преступной организации является совершение преступлений, предусмотренных в п. 1.

3) преступления, неразрывно связанные с предусмотренными в п. 1. При этом компетенция ЕП не распространяется на преступления в отношении

национального прямого налогообложения, включая неразрывно связанные с ними.

ЕП осуществляет компетенцию в отношении вышеуказанных преступлений, когда они: а) совершены полностью или частично на территории одного или нескольких государств-членов ЕС; б) совершены гражданином государства-члена ЕС, если государство-член ЕС обладает юрисдикцией в отношении таких преступлений, когда они совершены за пределами его территории; в) совершены за пределами территорий, указанных в п. а, лицом, к которому на момент совершения преступления применяются Положения о персонале ЕС^[468], при условии, что государство-член ЕС обладает юрисдикцией в отношении таких преступлений, когда они совершены за пределами его территории.

Институты, органы, учреждения и агентства ЕС, а также компетентные органы участвующих государств-членов ЕС обязаны информировать ЕП о любом преступном поведении, которое может входить в компетенцию ЕП. Когда Европрокуратура инициирует расследование или использует свое право на «эвокацию» (взятие дела, входящее в компетенцию ЕП, у национальных правоохранительных органов под свое расследование), компетентные органы государств-членов ЕС не должны осуществлять свою компетенцию в отношении того же преступного поведения, при этом они обязаны оказывать содействие ЕП.

В случаях, когда ущерб, причиненный финансовым интересам ЕС, составляет менее 10 тыс. евро, ЕП вправе осуществлять компетенцию только, если:

1) преступление имеет последствия на уровне ЕС и необходимо участие ЕП;

2) либо совершено должностным лицом или иным служащим ЕС, или членом института ЕС (п. 2 ст. 25 Регламента о ЕП^[469]).

Европрокуратура обязана воздержаться от осуществления компетенции и после консультации с национальными компетентными органами передать им соответствующее дело в следующих случаях (п. 3 ст. 25 Регламента о ЕП^[470]):

1) если максимальная санкция за основное преступление, указанное в п. 1 ст. 22 Регламента о ЕП, равна или меньше максимальной санкции за неразрывно связанное преступление (п. 3 ст. 22), за исключением случаев, когда неразрывно связанное преступление способствовало совершению основного преступления;

2) либо есть основания полагать, что реальный или возможный ущерб, причиненный финансовым интересам ЕС, любым преступлением, указанным в ст. 22 Регламента о ЕП, не превышает реальный или возможный ущерб, причиненный другому потерпевшему^[471]. При этом ЕП вправе осуществлять компетенцию в данном случае, но с согласия компетентных национальных органов, когда установлено, что участие ЕП более необходимо.

Проблему уголовной юрисдикции в случаях, предусмотренных п. 2 и п. 3 ст. 22, а также п. 2 и п. 3 ст. 25 Регламента о ЕП, решают специально уполномоченные национальные органы. В случаях, когда между ними и ЕП не достигнут консенсус в отношении компетенции согласно ст. 22 и ст. 25 Регламента о ЕП, решение по вопросам уголовной юрисдикции принимает Суд ЕС^[472].

ЕП, являясь постоянным учреждением ЕС, имеет:

- Центральный офис в г. Люксембурге, включающий: Главного прокурора ЕС, двух его заместителей, Административного директора, Коллегию ЕП, Офицера по защите данных ЕП, Постоянные палаты ЕП и европейских прокуроров.

- Децентрализованную структуру, состоящую из европейских делегированных прокуроров (далее - ЕДП) в государствах-членах^[473].

Главный прокурор ЕС назначается Европарламентом и Советом ЕС, возглавляет ЕП и осуществляет организацию работы и руководство деятельностью ЕП, а также представляет интересы ЕП. Его заместители назначаются Коллегией ЕП из числа европейских прокуроров в целях оказания помощи, а также замены при его отсутствии. Главный прокурор ЕС вправе подать запрос на снятие

привилегий и иммунитетов с подозреваемых лиц в соответствии с национальным законодательством, либо Протоколом N 7 «О привилегиях и иммунитетах ЕС»^[474] к ДФЕС в отношении лиц, чьи привилегии и иммунитеты регулируются правовыми актами ЕС, что обеспечивает эффективность расследования коррупционных преступлений, затрагивающих финансовые интересы ЕС.

Административный директор ЕП назначается коллегией ЕП и отвечает за административные функции и контроль бюджета ЕП, реализуя его под личную ответственность. Бухгалтер ЕП направляет финансовые счета напрямую главному бухгалтеру Еврокомиссии и Счетной палате ЕС, что позволяет обеспечить прозрачность и контроль бюджета ЕП.

Коллегия ЕП состоит из Главного прокурора ЕС и европейских прокуроров (по одному от каждого государства-члена), и представляет собой орган управления ЕП, принимающий решения по стратегическим вопросам и общим проблемам, возникающим в отдельных случаях, в целях обеспечения согласованности и последовательности политики ЕП, а также внутренние правила процедуры и бюджет ЕП, не обладая оперативными полномочиями при расследованиях ЕП. Коллегия ЕП ответственна за дисциплинарные процедуры в отношении ЕДП.

Коллегия ЕП по представлению Главного прокурора ЕС назначает Офицера по защите данных ЕП, который обладает полной независимостью при выполнении своих функций, а при выявлении нарушений по обработке персональных данных информирует напрямую Главного прокурора ЕС. Если последний не принимает соответствующих мер, Офицер обращается с жалобой к Европейскому инспектору по защите данных, который осуществляет надзор за соблюдением защиты персональных данных в ходе деятельности ЕП и может проводить расследования на основании жалоб субъектов обработки персональных данных, либо по собственной инициативе, и направить дело на рассмотрение в Суд ЕС.

Постоянные палаты ЕП учреждаются Коллегией ЕП и возглавляются Главным прокурором ЕС, одним из его заместителей или европейским прокурором,

а также имеют двух постоянных членов. Количество и состав палат создаются с учетом функциональных потребностей ЕП. Постоянные палаты ЕП играют решающую роль в проведении расследований и уголовных преследований ЕП^[475], контролируя и направляя деятельность ЕДП, и принимая процессуальные решения, включая: направление дела в суд; прекращение дела; применение упрощенной процедуры уголовного преследования; передачу дела в национальные органы или возобновление расследования. Также они вправе поручить ЕДП начать расследование или использовать право на «эвокацию», а в случаях трансграничных преступлений передать дело ЕДП другого государства-члена, либо объединить или разделить дела и для каждого дела выбрать ЕДП, ведущего его.

Постоянные палаты ЕП обеспечивают координацию расследований и уголовных преследований по международным делам, обеспечивают выполнение решений, принятых Коллегией ЕП, а также вправе делегировать свои полномочия европейскому прокурору в отношении дел, где ущерб составил менее 100 тыс. евро.

В целях поддержки управления расследованиями и уголовными преследованиями в ЕП создана электронная Система управления делами, посредством которой материалы дел, находящихся в ведении ЕДП, доступны Центральному офису ЕП для выполнения поставленных задач.

Европейские прокуроры назначаются Советом ЕС из кандидатов, представленных государствами-членами ЕС. Европейские прокуроры выступают связующим звеном между Постоянной палатой ЕП и ЕДП государства-члена ЕС, которое они представляют, давая инструкции ЕДП от имени Постоянной палаты ЕП и осуществляя надзор за их выполнением^[476]. С согласия Постоянных палат ЕП европейские прокуроры могут самостоятельно проводить расследования в случаях: серьезных последствий преступления на уровне ЕС; когда расследование касается должностных лиц или иных служащих ЕС, или членов институтов ЕС; при невозможности определить подследственность дела между ЕДП.

Регламент о ЕП^[477] содержит превентивные антикоррупционные меры для сотрудников ЕП: в случае личного конфликта интересов, европейский прокурор обязан запросить передачу дела другому европейскому прокурору с согласия последнего, а Главный прокурор ЕС обязан удовлетворить такой запрос.

Европейские делегированные прокуроры назначаются Коллегией ЕП по представлению государств-членов ЕС. В каждом государстве, участвующем в ЕП, должно быть назначено два или более ЕДП. ЕДП действуют от имени ЕП в государствах-членах, а в дополнение к статусу и полномочиям, предусмотренным ЕП, обладают теми же полномочиями, что и национальные прокуроры. ЕДП ответственны за проведение расследований и уголовных преследований, которые они инициировали, которые были им поручены, либо которые они взяли, используя право на «эвокацию». ЕДП должны следовать указаниям и инструкциям Постоянной палаты ЕП и европейского прокурора, осуществляющего надзор.

ЕДП в ходе расследований обладают полномочиями на проведение следственных и иных мероприятий, включая: розыск любых помещений, земель, транспортных средств, домов и любой личной собственности, а также хранение доказательств; получение необходимых объектов и документов; отслеживание объектов техническими средствами, включая контролируемые поставки товаров; перехват электронных сообщений подозреваемых/обвиняемых; получение электронных данных банковских счетов подозреваемых, в том числе зашифрованных, что особенно важно при расследовании коррупционных преступлений; а также замораживание орудий и доходов от коррупционных преступлений до вынесения судебного решения или запрос такого замораживания, когда есть основания полагать, что лицо, в чьем ведении находятся активы, будет препятствовать последующему исполнению решения суда о конфискации, что усиливает эффективность возврата доходов от коррупции.

Помимо того, ЕДП вправе запросить или дать распоряжение на арест, либо досудебное содержание под стражей подозреваемого/обвиняемого в соответствии

с национальным законодательством, либо запросить или выдать Европейский ордер на арест^[478], если лицо находится за пределами государства-члена, где ЕДП осуществляет компетенцию, что гарантирует привлечение к ответственности лиц, совершивших коррупцию, затрагивающую финансовые интересы ЕС.

ЕДП по завершении расследования представляет отчет европейскому прокурору, последний направляет его в Постоянную палату ЕП, которая принимает решение о дальнейшем ходе дела. При направлении дела в суд ЕДП вправе заявлять ходатайства в суде, участвовать в получении доказательств и использовать доступные средства правовой защиты согласно национальному праву.

Важно отметить, что все процессуальные действия ЕП, имеющие правовые последствия для третьих лиц, а также отказ от таких действий подлежат рассмотрению компетентными национальными судами. При этом споры о законности процессуальных действий ЕП, а также решений о прекращении дела, принятых на основании права ЕС, рассматриваются Судом ЕС.

Таким образом, помимо внутреннего надзора ЕП, процессуальные действия ЕП будут проходить судебный контроль в национальных судах государств-членов ЕС, а также в Суде ЕС, что позволит предотвратить коррупцию внутри учреждения. Строгое регулирование компетенции ЕП и решение проблемы уголовной юрисдикции между ЕП и национальными уполномоченными органами Судом ЕС обеспечит эффективное взаимодействие участвующих государств-членов и ЕП.

В целях обеспечения прозрачности, Регламент (ЕС) N 1049/2001 Европейского парламента и Совета от 30 мая 2001 г. «О доступе общественности к документам Европейского парламента, Совета и Комиссии»^[479] распространяется на деятельность ЕП, но только в отношении документов, отличных от файлов следственных дел, для сохранения конфиденциальности. При этом физические лица вправе обратиться к Омбудсмену ЕС или в Суд ЕС при отказе в доступе.

Также в целях противодействия коррупции внутри учреждения Регламент ЕП обязал ЕП присоединиться к Межинституциональному соглашению между Европарламентом, Советом ЕС и Еврокомиссией «О внутренних расследованиях ОЛАФ»^[480] от 25 мая 1999 г., что позволит ОЛАФ проводить административные расследования в отношении сотрудников ЕП, а также лиц, прикомандированных к ЕП. Помимо того, Счетная палата ЕС наделена правом проводить аудиторские проверки документов всех подрядчиков и субподрядчиков, которые получили средства ЕС от ЕП, а ОЛАФ - проводить расследования с целью установить случаи коррупции, затрагивающей финансовые интересы ЕС, в связи с расходами ЕП.

В целях решения проблем территориальной компетенции, которые могут возникнуть в связи с неучастием 6 государств-членов ЕС в ЕП^[481], ЕП вправе заключать рабочие соглашения о сотрудничестве с компетентными органами государств-членов ЕС, не участвующих в продвинутом сотрудничестве по учреждению ЕП, институтами, органами, учреждениями и агентствами ЕС, третьими государствами и международными организациями, включая прикомандирование офицеров связи в ЕП или установление контактных пунктов.

При отсутствии между ЕП и компетентными органами не участвующих государств-членов ЕС правового документа о сотрудничестве по уголовным делам, участвующие государства-члены уведомляют ЕП в качестве компетентного органа для применения актов ЕС о судебном сотрудничестве по уголовным делам в отношении дел, входящих в компетенцию ЕП. Как отметили профессора А. Ваймберг и Х. Бриер, «будучи признанным участвующими государствами-членами в качестве компетентного органа, ЕП будет автономно полагаться на инструменты ЕС для судебного сотрудничества с не участвующими государствами-членами ЕС, что определенно усилит эффективность такого сотрудничества»^[482].

Регламент о ЕП^[483] закрепляет, что в случае необходимости Еврокомиссии

следует инициировать предложения для обеспечения судебного сотрудничества по уголовным делам между ЕП и не участвующими государствами-членами ЕС. На наш взгляд, принятие отдельного инструмента могло бы помочь уменьшить фрагментацию, которая может возникнуть в результате применения рабочих соглашений между ЕП и не участвующими государствами-членами ЕС, тем самым улучшая эффективность противодействия коррупции, затрагивающей финансовые интересы ЕС, но пока этот вопрос остается открытым^[484].

ЕП будет функционировать в тесном сотрудничестве с Еврокомиссией по вопросам, касающимся защиты финансовых интересов ЕС, на основе соответствующего соглашения, с Европолом на основе рабочих договоренностей, а также с Евроюстом в рамках их компетенций и развития оперативных, административных и управленческих связей для оказания поддержки при расследованиях, что также позволит разрешить проблему территориальной компетенции ЕП в не участвующих государствах-членах ЕС. ЕП будет предоставлен косвенный доступ к системам управления делами Евроюста и ОЛАФ.

ЕП и ОЛАФ должны установить тесное сотрудничество в целях обеспечения использования всех доступных средств защиты финансовых интересов ЕС посредством дополнения и поддержки деятельности ЕП со стороны ОЛАФ, включая: 1) предоставление информации, анализа, экспертиз и оперативной поддержки; 2) обеспечение координации деятельности компетентных органов ЕС и государств-членов ЕС; 3) проведение административных расследований.

Регламент 2020/2223^[485], реформирующий деятельность ОЛАФ, дополнил регулирование сотрудничества ОЛАФ и ЕП, согласно которому: 1) ОЛАФ обязано уведомлять ЕП о преступном поведении, входящем в его компетенцию, при этом ОЛАФ вправе давать предварительную оценку обвинений на основе полученной информации или по запросу институтов, органов, учреждений и агентств ЕС; 2) Генеральный директор ОЛАФ обязан прекратить текущее расследование, когда ЕП

проводит расследование по тем же основаниям. При этом, если ЕП не проводит расследование или закрыла дело, она может передать информацию ОЛАФ для проведения административного расследования. В свою очередь, ОЛАФ может запросить ЕП возобновить расследование ввиду вновь открывшихся обстоятельств; 3) ОЛАФ с разрешения и в тесной консультации с ЕП вправе начать дополнительное расследование, если это необходимо в целях применения предупредительных, финансовых, дисциплинарных или административных мер; 4) ОЛАФ будет предоставлен косвенный доступ к Системе управления делами ЕП.

Решением Европарламента и Совета ЕС от 14 октября 2019 г. ^[486] на должность Главного прокурора ЕС была назначена Лаура Ковеши (Румыния) сроком на 7 лет. Исполнительным решением Совета ЕС от 27 июля 2020 г.^[487] были назначены 22 европейских прокурора. Предварительно ЕП приступит к выполнению своих обязанностей в первой половине 2021 г. после того, как все участвующие государства-члены ЕС имплементируют положения Регламента о ЕП в свои национальные законодательства, а также будут назначены ЕДП.

На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:

1. Являясь частью Еврокомиссии, ОЛАФ: 1) обладает полной

функциональной независимостью при проведении административных расследований случаев коррупции с использованием бюджетных средств ЕС, в том числе за пределами ЕС, а также актов коррупции среди персонала ЕС и членов институтов ЕС; 2) обеспечивает содействие и координацию расследований, проводимых между национальными органами государств-членов ЕС, органами ЕС, с участием третьих государств и международных организаций, а также в рамках совместно-следственных групп; 3) содействует разработке и координации политики ЕС в сфере защиты финансовых интересов ЕС от коррупции.

2. Новый дополняющий Регламент 2020/2223 обеспечил противодействие

коррупции внутри ОЛАФ и усилил компетенцию учреждения посредством: 1) введения должности независимого Контролера процессуальных гарантий в целях контроля следственной функции ОЛАФ и защиты прав граждан; 2) предоставления ОЛАФ доступа к банковской тайне кредитных учреждений государств-членов ЕС через национальные компетентные органы, а также к любым необходимым документам и носителям; 3) введения обязательств экономических операторов ЕС сотрудничать с ОЛАФ; 4) регламентации обязанностей АФКОС в целях содействия ОЛАФ, включая обмен оперативной информацией; 5) разграничения компетенции ОЛАФ и ЕП в целях взаимной поддержки и исключения дублирования функций.

3. ЕП призвана стать новым эффективным коммунитарным механизмом, обеспечивающим функционирование организационной правоохранительной системы ЕС в сфере защиты финансовых интересов ЕС. ЕП будет самостоятельно инициировать, проводить расследования, уголовное преследование и выполнять функцию поддержания обвинения в национальных судах по делам о коррупции, затрагивающей финансовые интересы ЕС. Действуя напрямую в участвующих государствах-членах, ЕП будет обладать уникальным обзором трансграничной коррупционной преступности, что позволит разработать единую стратегию расследования и уголовного преследования по данной категории дел, обеспечивая неотвратимость наказания и сдерживающий фактор от совершения коррупции.

3.2.