<<

Структура Комиссии

Структура Европейской комиссии в решающей степени обусловлена ее местом и ролью в институциональной системе Европейских сообществ и Европейского Союза. По справедливому замечанию профессора Эмиля Ноэля: «Комиссия призвана обеспечивать и выражать интересы Сообществ и обеспечивать европейское решение общих проблем»1.

Юридические основания и рамки, определяющие круг ведения Сообществ и Союза, стоящие перед ними задачи и цели, предопределяют структуру Европейской комиссии. При этом важно иметь в виду, что основная нагрузка приходится на Комиссию в сфере ведения Европейских сообществ. Соответственно структура Еврокомиссии в решающей степени приспособлена к осуществлению тех функций и полномочий, которые закреплены в Договоре о Европейском сообществе. В меньшей степени в ее структуре отражаются те

E.Noel. Institutions de Ia Communaute europeenne. Bruxelles. Luxembourg, 1993, p. 17.

полномочия, которые переданы в ведение Европейского Союза с его созданием. В рамках Союза управленческие функции, осуществляемые Комиссией, остаются минимальными. Основным органом, осуществляющим не только руководство, но и, в определенной мере, исполнение решений в рамках второй и третьей опор Евросоюза, выступает Совет. Впрочем, это положение не оказывает решающего влияния на структуру Европейской комиссии, а скорее сказывается на создании вспомогательного аппарата, который должен содействовать выработке решений Совета, в то время как реализация такого рода решений приходится преимущественно на Европейскую Комиссию и подчиненный ей административный аппарат. Одним из примеров такого своеобразного решения структурных вопросов в связи с созданием Евросоюза может служить учреждение поста Высокого представителя по вопросам внешней политики и безопасности, которым стал Генеральный секретарь Совета Европейского Союза. Причем одновременно сохраняется пост члена Европейской комиссии, ведающего вопросами внешних сношений. Подобная ситуация, неизбежно порождающая коллизии и дублирование, уже вызвала довольно активную критику не только на экспертном уровне, но и со стороны Европейской комиссии в целом. В частности, ее Председатель весьма решительно высказался за упразднение поста Высокого представителя или, во всяком случае, его слияние с постом члена Европейской комиссии, ведающего вопросами внешней политики. Причем, по мнению Романо Проди, осуществление подобных полномочий должно быть сосредоточено в рамках Европейской комиссии[41]. Эта позиция была поддержана Конвентом. В частности, им было предложено введение поста министра иностранных дел - вице-председателя Комиссии.

Определяя взаимосвязь между структурой Комиссии и разграничением сфер ведения, необходимо учитывать те общие положения и принципы, которые закреплены в этой области действующим правом. Из анализа учредительных актов можно сделать вывод, что общим принципом остается принадлежность универсальной и всеобъемлющей компетенции государствам-членам Европейского Союза. Интеграционные объединения обладают как бы производной юрисдикцией или кругом ведения, который устанавливается прямо или косвенно действующими учредительными актами. В подтверждении этого можно сослаться на ст, 5 Договора о Европейских сообществах (бывшая ст.

ЗБ)1. Она гласит: «Сообщество действует в пределах своих полномочий и поставленных перед ним целями, определяемых настоящим Договором,

В областях, которые не попадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с принципом субсидиарности, если и поскольку цели намечаемых действий не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и поэтому, в силу масштабов и результатов предполагаемых действий, могут быть более успешно осуществлены Сообществом.

Любые действия Сообществ не должны выходить за пределы необходимого для достижения целей настоящего договора»[42] [43].

Приведенное положение позволяет сделать ряд выводов, имеющих существенно важное значение для определения как структуры, так и полномочий институтов ЕС, включая и Европейскую Комиссию. Во- первых, круг ведения Европейских сообществ и Европейского Союза строго лимитируется постановлениями учредительных договоров. Это общее правило не ставится под сомнение исследователями европейского права. Вместе с тем они обращают внимание на то, что многие постановления учредительных договоров носят рамочный или диспозитивный характер1. Это, в свою очередь, может существенно влиять на реальное распределение полномочий между интеграционными образованиями и государствами-членами, как равно и на определение компетенции институтов Европейского Союза.

Во-вторых, сфера полномочий, принадлежащих Европейскому сообществу, подразделяется на исключительную компетенцию и смешанную компетенцию. В том, что касается первой, нормативные установления учредительных актов и актов вторичного права обладают всеми характеристиками, свойственными праву ЕС: верховенство, прямое действие, интегрированность в национальные системы права, юрисдикционная защищенность права ЕС. В сфере исключительного ведения Сообществ, как это явствует из Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности, принцип субсидиарности не применяется[44] [45]. Таким образом, учредительные акты проводят различие между прерогативами, относящимися к сфере исключительного ведения и к сфере совместного ведения. Это, конечно, самым непосредственным образом сказывается на построении Комиссии и административного аппарата, ей подчиненного и призванного обеспечивать осуществление полномочий Комиссии. Отклонения в ту или другую сторону в практике определения круга ведения Сообщества и Союза связаны с применением принципа субсидиарности. Он предполагает возможность в рамках и пределах совместного круга ведения сосредотачивать исполнение полномочий на уровне интеграционного образования, если государства-члены не обладают достаточными возможностями для реального осуществления данного полномочия и, напротив, остаются или передаются в ведение государств- членов, если это по силам отдельным национальным государствам и не требует вмешательства Сообщества.

В свою очередь, принцип пропорциональности закрепляет строгое распределение полномочий в рамках круга ведения Европейских сообществ и Европейского Союза за отдельными его институтами и недопустимость принятия обязательных решений институтом или органом, не обладающим соответствующей компетенцией. Это положение подкрепляется постановлением ст. 7 (бывшая

ст. 4) Договора о Европейском Сообществе, который, в частности, устанавливает, что «каждый институт действует в рамках полномочий, предоставленных ему настоящим Договором»1.

В-третьих, круг ведения Европейских сообществ и Европейского Союза, безусловно, является производным в том смысле, что интеграционное образование наделяется полномочиями на основе учредительных актов. В соответствии с ними государства-участники делегируют строго определенные суверенные права и полномочия, им принадлежащие, Европейским сообществам и Европейскому Союзу .

На практике, однако, как подчеркивается в специальной литературе, учредительные акты не содержат ни формулировки общего принципа распределения полномочий между объединениями и государствами-членам и, ни достаточно систематизированного и детального перечня полномочий каждого отдельного института, включая Комиссию. В частности, отсутствует определение того, что именно [46] [47] составляет исключительную компетенцию Европейского сообщества, о которой лишь упоминается в учредительных договорах в самом общем виде. Не менее важно при рассмотрении вопроса о распределении компетенции иметь в виду, что в учредительных актах содержатся постановления, которые говорят о возможности внесения изменений в осуществляемые Сообществами полномочия даже без пересмотра непосредственно самих договорных текстов. Так в ст. 308 (бывшая ст. 235) Договора о ЕС записано, что «Если в ходе функционирования общего рынка возникает необходимость в действиях Сообщества для достижения одной из его целей, и если настоящий Договор не предусматривает необходимых полномочий для таких действий, Совет по предложению Комиссии и после консультаций с Европейским парламентом принимает надлежащие меры на основе единогласия»1. Это положение, фигурирующее в Договоре о Европейском сообществе начиная с его подписания, практически получило дальнейшее развитие с созданием Европейского Союза. Ниццский договор, как видно из его текста, прямо предусматривает в целом ряде случаев, например, при пересмотре и уточнении Устава Суда ЕС, возможность внесения изменений в соответствующие нормативные тексты, по сути дела имеющие значение конститутивных, не путем созыва новой Межправительственной конференции, а посредством единогласного решения Совета. Отсутствие четкости в определении сферы ведения и соответственно круга полномочий, составляющих исключительную прерогативу Сообщества, Союза или государства-члена, конечно, сказывается и на структуре Комиссии и на ее взаимоотношениях с другими институтами Европейского Союза.

Неудовлетворенность в целом сложившейся ситуацией практически была признана и на Межправительственной конференции,

подготовившей и одобрившей Ниццский договор. В Декларации № 23, относящейся к будущему Союза, в частности, говорится о необходимости дальнейшего изучения и решения проблем, возникающих в ходе развития европейской интеграции1. В ней определяется и перечень проблем, подлежащих первоочередному решению. Показательно, что на первом месте в этом перечне значится утверждение необходимости того, «как установить и затем поддерживать более точное распределение компетенции между Европейским Союзом и государствами-членами,

п

которое будет соответствовать принципу субсидиарности» .

Две тенденции, всегда имели место в ходе европейского строительства. C одной стороны, максимально расширить круг проблем, относимых к интеграционной сфере, и, с другой стороны, защитить суверенитет государств-членов. Они отчетливо проявились и в ходе подготовки и заключения Ниццского договора. Отсюда и высказанное государствами-учредителями пожелание продолжить работу по уточнению круга ведения и полномочий Европейских сообществ и Европейского Союза, с одной стороны, и государств-членов, с другой, C этим связаны и демарши, предпринятые Комиссией, которая стремится максимально сконцентрировать в своих руках полномочия, связанные с реализацией договоров и соответствующим ее структурированием. Предложение Романа Проди о слиянии поста Высокого представителя Союза в сфере внешней политики и безопасности с постом Комиссара, ведающего внешними сношениями, интеграция этого института в состав Комиссии - одно из наглядных тому подтверждений.

Ни учредительные акты, ни акты вторичного права не содержат постановлений, детально регламентирующих структуру Европейской [48] [49] комиссии. Непосредственно в учредительных текстах говорится о Председателе Комиссии, порядке его назначения и замещении поста Председателя в случае вакансии, о возможности и порядке назначения Заместителей председателя Комиссии и о праве Председателя комиссии распределять полномочия. Таким образом, тремя важнейшими структурными элементами Комиссии выступают: Председатель, Заместители председателя и члены Европейской комиссии.

Более или менее детально определяют учредительные договоры роль Председателя Комиссии. Общая тенденция, которая прослеживается в данной области, свидетельствует о заметном возрастании роли Председателя и закреплении его особых прав и полномочий непосредственно в учредительных актах. Показательно, что первоначально, с созданием Европейских сообществ, нормативное закрепление особого положения Председателя отсутствовало, его влияние на ход дел определялось не столько занимаемой должностью, сколько личным авторитетом. Нередко пост Председателя занимали видные политические деятели, оставившие значительный след в развитии европейской интеграции и функционировании интеграционных образований. Достаточно напомнить, что первым Председателем высшего руководящего органа ЕОУС (предтечи Европейской комиссии) был один из столпов и учредителей интеграционных образований в Европе Жан Монне. Казалось, что подобная ситуация вполне соответствовала духу учредительных актов, в которых обычно преобладают рамочные и диспозитивные постановления. Однако кризис, связанный с отставкой Комиссии Сантера, обусловил необходимость внесения довольно радикальных изменений в структуру и функционирование Комиссии. Соответственно в Договор о Европейских сообществах были внесены весьма существенные коррективы. Начало им было положено еще до отмеченных кризисных явлений подписанием

Маахстрихтского и Амстердамского договоров. Дальнейшее заметное развитие эта тенденция, связанная с возрастанием роли Председателя, получила непосредственно в Ниццском договоре. В соответствии с п. 24 ст. 2 Ниццского договора сформулирован новый текст ст. 217 Договора, учреждающего Европейское сообщество. Он гласит:

«Статья 217.

1. Комиссия работает под политическим руководством своего Председателя, который решает вопрос о ее внутренней организации, гарантируя сплоченность, эффективность и коллегиальность в ее деятельности.

2. Обязанности, возложенные на Комиссию, структурируются и распределяются между ее членами Председателем Комиссии. Председатель может перераспределить обязанности в течение срока полномочий Комиссии. Члены Комиссии выполняют обязанности, возложенные на них Председателем, и под его руководством.

3. По одобрении Комиссией Председатель назначает Заместителей Председателя из числа ее членов.

4. Член Комиссии подает в отставку по требованию Председателя, и по одобрении Комиссии»[50].

Новая редакция ст. 217 вносит весьма существенные коррективы в осуществление функций Председателя и значительно расширяет круг его полномочий. Во-первых, Председатель выступает в роли политического руководителя Комиссии. Он определяет основные направления деятельности Комиссии, дает те политические ориентиры, которым должны следовать в своей работе члены Комиссии.

Во-вторых, Председатель является иерархическим главой

Комиссии. Отныне именно он назначает Заместителей Председателя (до

* '

сих пор они избирались Комиссией) и распределяет обязанности между членами Комиссии. Это полномочие Председателя имеет очень существенное значение. В прошлом, как правило, распределение портфелей между членами Комиссии являлось предметом острых споров, компромиссов и соглашений между государствами-членами, которые таким образом добивались передачи именно своему представителю, своему гражданину, наиболее важного, по их мнению, портфеля. Конечно, соответствующее воздействие и влияние государств-членов нельзя исключить и в настоящее время, однако, решающая роль будет принадлежать именно Председателю Комиссии. Если напомнить, что уже на стадии формирования утвержденный кандидат в Председатели участвует в подборе персонального состава Комиссии, то это, конечно, подтверждает признание за Председателем действительной иерархической власти.

Наконец, в-третьих, весьма важно то, что Председатель не только распределяет портфели между членами Комиссии, но ему принадлежит и право структурирования Комиссии. Ни в одном из учредительных актов, и даже во внутреннем регламенте Комиссии, не указывается на то, какие именно подразделения, выступающие как бы в качестве аналога министерств в национальных правительствах, должны быть созданы в обязательном порядке в рамках Европейской комиссии. Конечно, в этой области действуют неписаные правила и принципы, однако конкретный перечень, закрепленный в нормативно-правовых актах, отсутствует.

Европейская комиссия во главе с Романом Проди, сформированная после отставки Комиссии Сантера, включает 20 человек. Ее полномочия распространяются на период с 2000 по 2005 год. Следуя постановлениям Ниццского договора, можно предположить, что мере вступления в силу 4 соглашений о присоединении, число членов Комиссии будет возрастать. Каждое государство, вновь принятое в состав Союза, будет обладать

правом предложить одного из своих граждан в состав Комиссии. Конкретное решение будет приниматься Советом. Конечно, увеличение числа членов Комиссии отразится на ее внутренней структуре, но на данный момент ее структура не претерпела существенных перемен и выглядит следующим образом. Соответствующие структурные подразделения, образованные в рамках этой Комиссии, включают: Комиссариат, ведающий административной реформой; Комиссариат, ведающий отношениями с Европейским парламентом, а равно вопросами транспорта и энергетики; Комиссариат, занимающийся проблемами конкуренции; Комиссариат, ведающий сельских хозяйством и рыболовством; Комиссариат, занимающийся вопросами производства и построения информационного общества; Комиссариат, занимающийся вопросами внутреннего рынка; Комиссариат, ведающий вопросами научных исследований; Комиссариат, занимающийся экономическими и финансовыми вопросами; Комиссариат, на который возложено решение проблем развития и оказания гуманитарной помощи; Комиссариат, занимающийся вопросами расширения; Комиссариат, ведающий вопросами внешних сношений; Комиссариат по вопросам торговли; Комиссариат, занимающийся вопросами здравоохранения и защиты прав потребителей; Комиссариат, ведущий региональными проблемами, а также межправительственными конференциями; Комиссариат, занимающийся вопросами образования и культуры; Комиссариат, отвечающий за подготовку и осуществление бюджета; Комиссариат, ведающий вопросами окружающей среды; Комиссариат, ведающий вопросами юстиции и внутренних дел; Комиссариат, ведающий вопросами занятости и социальными проблемами. Всего, таким образом, Комиссия включает помимо департамента Председателя с его

вспомогательными и специализированными службами еще 19 структурных подразделений[51].

Основной блок Комиссариатов, образуют те, которые заняты экономическими вопросами, их насчитывается 11. Вторую по численности группу образуют Комиссариаты, ведающие решением административных вопросов (административная реформа, расширение и др.) и внешними сношениями, их - 5. И, наконец, еще одна группа Комиссариатов ведает социальными вопросами и вопросами культурного строительства. Их пока немного - всего 3, но они занимаются исключительно важными проблемами, такими как занятость, образование, культура, здравоохранение, защита прав потребителей. Следует отметить, что многие Комиссариаты относятся к той или иной категории достаточно условно, потому что могут решать одновременно и экономические и социальные вопросы или вопросы экономического развития и культурного строительства. Это находит свое отражение в том, что некоторые из Комиссариатов объединяют как бы разнопорядковые элементы, и можно предположить, что в будущем, по мере расширения численного состава Комиссии, такие Комиссариаты будут разделены и соответственно более узко специализированы.

Каждый из Комиссариатов имеет свой внутренний аппарат. Во- первых, имеется кабинет комиссара, во главе с Директором, включающий различного рода экспертов и иной чиновный люд, который играет довольно важную роль в качестве связующего звена между членом Комиссии и теми административными департаментами, которыми он руководит. Кроме того, при каждом члене Комиссии, помимо его личного Кабинета, могут функционировать те или иные специализированные службы, которые формируются за счет

откомандирования чиновников или экспертов, работающих в различных генеральных директоратах, прежде всего тех, которыми ведает данный член Комиссии. Поскольку Кабинет каждого Комиссара — это его личный аппарат, в его состав могут также включаться лица, подобранные членом Комиссии, не обязательно состоящие в Европейской публичной (гражданской) службе. Соответственно каждый Комиссар несет прямую ответственность за подбор своих сотрудников, отвечает за их поведение и компетентность. В этой связи можно напомнить, что ставшая достоянием общественности информация о назначении личного дантиста члена Комиссии Эдит Крессон экспертом в составе ее Кабинета, послужило толчком к целой серии разоблачений, приведших к отставке Комиссии Сантера.

Помимо нормативных постановлений, регулирующих структуру Европейской комиссии, существуют также сложившаяся административная практика и обыкновения, которые могут сказываться на практическом функционировании Комиссии и ее подразделений. В частности, в рамках Комиссии возможно создание различных специализированных групп для обсуждения и подготовки соответствующих решений, которые могут включать целый ряд заинтересованных членов Комиссии. Сложилась также практика неформальных встреч между членами Комиссии, в ходе которых обсуждаются предварительные решения и решаются вопросы, которые не удалось согласовать на уровне административных служб.

Характеризуя структуру Европейской комиссии, важно обратить особое внимание на Генерального секретаря Комиссии, возглавляющего соответствующий секретариат. Он практически координирует всю работу по согласованию позиций, которые подготавливаются административными департаментами (Генеральными дирекциями) и представляются членами Комиссии. Он согласовывает и подготавливает

повестку дня заседаний Комиссии, которая утверждается ее Председателем. Генеральный секретарь, возглавляющий технический аппарат и специализированные вспомогательные службы, - непосредственный административный помощник Председателя Комиссии. Этот последний осуществляет его назначение и генеральный секретарь находится в его непосредственном подчинении. Секретариат Комиссии - одно из крупнейших и наиболее важных подразделений Европейской комиссии. Не менее важное значение имеет юридическая служба Комиссии. Она находится непосредственно при Председателе Комиссии и обеспечивает юридическое обслуживание практически всего административного аппарата. Без визы юридической службы ни один проект документа не может быть вынесен на обсуждение и решение Комиссии.

2.3.

<< | >>
Источник: Зайцев Александр Юрьевич. Европейская комиссия: порядок формирования и полномочия. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2003. 2003

Еще по теме Структура Комиссии:

  1. Глава 2. Формирование, структура и порядок деятельности Европейской комиссии
  2. Создание Европейского Союза. Эволюция институциональной структуры и роль Европейской комиссии
  3. Глава 1. Место и роль Европейской комиссии в институциональной структуре Европейских сообществ и Европейского союза
  4. § 4 Европейская комиссия.
  5. Состав Европейской комиссии
  6. Полномочия Комиссии в области управления
  7. Участие Европейской комиссии в нормотворческой деятельности ЕС
  8. Процедура формирования Европейской комиссии и ее эволюция
  9. § 3. Решение аттестационной комиссии и ее правовые последствия
  10. Порядок работы и процедура принятия решений Европейской комиссией
  11. Европейская комиссия - хранительница учредительных договоров
  12. Контроль за деятельностью Комиссии и институт ответственности
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право социального обеспечения - Право ценных бумаг - Правоведение - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная экспертиза - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Хозяйственное право - Экологическое право - Юридическая психология -