ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Изначально противодействие коррупции в рамках Европейских сообществ входило в исключительную компетенцию государств-членов. С созданием Европейского Союза (далее - ЕС; Евросоюз) разработка антикоррупционных стандартов и механизмов борьбы с коррупционной преступностью в 90-х гг.

В рамках СПСО был сформирован собственный правовой механизм противодействия коррупции в ЕС, включивший: а) конвенции ЕС, направленные на защиту финансовых интересов ЕС и государственного сектора от коррупции; б) обязательные акты Совета ЕС в целях регулирования противодействия коррупции в частном секторе; в) рекомендательные акты институтов ЕС, устанавливающие единую антикоррупционную политику ЕС.

Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского Сообщества^[1] (далее - Лиссабонский договор) перевел СПСО из области межправительственного сотрудничества в общее право ЕС, теперь данная сфера регулируется Разделом V «Пространство свободы, безопасности и законности» (далее - ПСБЗ) Договора о функционировании ЕС^[2] (далее - ДФЕС), где коррупция признается «европреступлением», что позволяет Европарламенту и Совету ЕС устанавливать минимальные правила и стандарты в данной сфере.

Коммунитаризация СПСО положила начало реформированию и усилению

правового механизма противодействия коррупции в ЕС посредством директив Европейского парламента и Совета ЕС, обеспечивающих: а) защиту финансовых интересов ЕС от коррупции; б) противодействие отмыванию денежных средств от коррупционных преступлений; в) защиту государственных закупок от коррупции; г) конфискацию доходов от коррупционных преступлений; д) защиту информаторов о коррупции.

Реформирование коснулось также организационного механизма противодействия коррупции в ЕС посредством: 1) создания нового учреждения - Европейской прокуратуры - в целях расследования и уголовного преследования по делам о коррупции, затрагивающей финансовые интересы ЕС; 2) реорганизации и усиления компетенции правоохранительных органов ЕС, осуществляющих деятельность по борьбе с коррупцией, таких как: а) Европейское бюро по борьбе с мошенничеством (ОЛАФ), б) Агентство ЕС по сотрудничеству в области уголовного правосудия (Евроюст), в) Агентство ЕС по сотрудничеству правоохранительных органов (Европол), г) Агентство ЕС по обучению правоохранительных органов (КЕПОЛ).

Учитывая, что ежегодные экономические потери ЕС от коррупции составляют от 179 до 990 млрд евро^[3], сфера противодействия коррупции продолжает динамично развиваться под влиянием институтов ЕС. Совет ЕС подчеркивает, что противодействие коррупции поддерживает реализацию всех приоритетов новой стратегической программы ЕС на 2019-2024 гг.^[4], принятой Европейским советом, которая сосредоточена на: защите граждан, развитии сильной экономической основы, создании справедливой и социальной Европы, продвижении европейских интересов на мировой арене^[5].

Европейский Союз и Россия, являясь участниками Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.^[6], взяли на себя обязательства обеспечивать международное сотрудничество по борьбе с коррупцией, которое имеет первостепенное значение при расследовании транснациональных коррупционных преступлений, способствует снижению уровня коррупции в европейском регионе, укреплению мирового правопорядка и партнерских взаимоотношений.

Таким образом, проведение тщательного научного исследования правового регулирования противодействия коррупции в ЕС на современном этапе способствует обеспечению эффективного международного сотрудничества правоохранительных органов ЕС и РФ в сфере противодействия коррупции, а также представляет научный интерес в целях дальнейшего развития отечественной доктрины международного и европейского права.

Все вышеизложенное обуславливает актуальность выбранной темы настоящего диссертационного исследования.

Целью исследования является выявление современного состояния и особенностей функционирования правовых и институциональных механизмов противодействия коррупции в Европейском Союзе после реформы, введенной Лиссабонским договором, а также перспектив развития гармонизации законодательств государств-членов ЕС в данной сфере.

Поставленная цель, с учетом комплексности и многоаспектности проблемы, предполагает решение следующих задач:

• определить этапы формирования правового механизма противодействия коррупции в ЕС и установить основы его реформирования после вступления в силу Лиссабонского договора;

• раскрыть институциональные основы противодействия коррупции в ЕС в

свете реформы, введенной Лиссабонским договором;

• определить направления антикоррупционной политики ЕС и актуальные проблемы механизмов мониторинга ее реализации;

• выявить особенности и проблемы уголовно-правового регулирования противодействия коррупции в ЕС, а также правовых средств предупреждения коррупции в ЕС;

• раскрыть основы функционирования специализированных учреждений ЕС, направленных на защиту финансовых интересов ЕС от коррупции, и агентств Евросоюза, обеспечивающих судебное и полицейское сотрудничество государств- членов ЕС в области борьбы с коррупцией, после реорганизации в свете Лиссабонского договора;

• выявить эффективность коммунитарных механизмов взаимной правовой помощи и взаимного признания по уголовным делам о коррупции;

• определить актуальное состояние сотрудничества России и

специализированных учреждений и агентств ЕС в сфере борьбы с коррупцией.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе регулирования Пространства свободы безопасности и законности ЕС в сфере противодействия коррупции.

Предмет исследования составляют прогрессивное развитие норм права ЕС в сфере регулирования противодействия коррупции, процессы их гармонизации с нормами национальных законодательств государств-членов ЕС, а также правовые основы деятельности правоохранительных учреждений и агентств ЕС, осуществляющих борьбу с коррупцией.

Степень научной разработанности. Ввиду своей актуальности и значимости вопросы противодействия коррупции привлекают внимание большого числа как отечественных, так и зарубежных ученых.

В диссертационных исследованиях М.А. Долгова^[7], М.С. Качелина^[8] и А.А.

Жигановой^[9] в полном объеме изучены международно-правовые основы противодействия коррупции, а также частично затронуты обязательные антикоррупционные инструменты ЕС, принятые в период СПСО.

Отдельно следует выделить научные труды Т.Я. Хабриевой, А.Я. Капустина, В.П. Кашепова, О.И. Тиунова^[10], внесших весомый вклад в изучение проблем противодействия коррупции. В монографии Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ «Коррупция: природа, проявления, противодействие»^[11] названными авторами наиболее широко в отечественной доктрине исследована проблема коррупции в международных правоотношениях, а также посвящен отдельный параграф правовым механизмам противодействия коррупции в ЕС. Также в монографии под общей редакцией Т.Я. Хабриевой и Р.А. Курбанова «Правовые основы противодействия коррупции: международные и национальные стандарты и инициативы»^[12] представлена характеристика антикоррупционных конвенций ЕС и деятельности Европейской сети контактных пунктов против коррупции.

Старший научный сотрудник ВНИИ МВД РФ К.А. Краснова одной из первых провела анализ институциональных основ противодействия коррупции в государствах-членах ЕС после принятия Лиссабонского договора, а также теоретико-правовых вопросов европейского сотрудничества в сфере противодействия коррупции^[13].

Весомый вклад в развитие доктрины международного сотрудничества в борьбе с преступностью внес П.Н. Бирюков, работы которого посвящены исследованию широкого круга вопросов, возникающих в области реализации

механизмов судебного и полицейского сотрудничества государств-членов ЕС по уголовным делам, а также анализу опыта отдельных государств-членов ЕС в сфере противодействия коррупции^[14].

Также следует отметить ряд европейских исследований, посвященных отдельным аспектам противодействия коррупции в ЕС. Так, в монографии П. Шарек-Мэсон^[15], выпущенной издательством Кембриджского университета, детально рассмотрена проблема противодействия коррупции в ЕС до вступления в силу Лиссабонского договора. Сотрудники Генерального директората Еврокомиссии по вопросам правосудия и потребителей А. Ющак и Э. Сэйсон охарактеризовали современные правовые основы регулирования противодействия коррупции в целях защиты финансовых интересов ЕС^[16].

Тем не менее внимание большинства ученых сосредоточено на универсальных международно-правовых основах противодействия коррупции, тогда как правовое регулирование противодействия коррупции непосредственно в Европейском Союзе после реформы, введенной Лиссабонским договором, детально не рассматривается.

В работах по теме исследования не нашли отражение такие современные тенденции, как: реформирование правовых основ противодействия коррупции в целях защиты финансовых интересов ЕС, отмывания денежных средств от коррупционных преступлений, а также защиты информаторов о коррупции; актуальные проблемы сближения уголовных законодательств государств-членов ЕС в сфере противодействия коррупции; регулирование ситуации конфликта интересов и лоббирования в целях предупреждения коррупции в ЕС;

реформирование организационного механизма противодействия коррупции в ЕС и другие.

Таким образом, ряд ключевых аспектов, связанных с правовым регулированием противодействия коррупции в ЕС на современном этапе, до сих пор остается без внимания.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные и специальные методы. К общенаучным методам познания, использованным в ходе исследования, можно отнести: анализ и синтез, обобщение, дедуктивный, диалектический, а также системно-структурный методы.

Общенаучные методы позволили научно определить рамки исследования, уточнить основные категории, выделить концептуальные аспекты темы исследования, выявить проблемы используемых правовых средств противодействия коррупции ЕС в части гармонизации уголовных законодательств государств-членов ЕС в данной сфере.

Системно-структурный метод позволил изучить комплекс нормативно­правовых актов ЕС, регулирующих противодействие коррупции в ЕС на современном этапе, и непосредственно связанных с этим правоотношений.

Среди специальных юридических методов были применены: историко­правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический и метод прогнозирования.

В частности, историко-правовой метод позволил определить этапы развития правового механизма противодействия коррупции в Евросоюзе.

Сравнительно-правовой метод применялся для анализа правовых основ новых директив Европейского парламента и Совета ЕС, а также выявления их сходств и различий с антикоррупционными правовыми актами ЕС, принятыми в период СПСО.

Формально-юридический метод позволил исследовать такие явления, как «коррупция», «отмывание денежных средств», «конфликт интересов», «вращающиеся двери» и «лоббирование».

Метод прогнозирования послужил основой для определения перспектив:

правового регулирования противодействия коррупционным преступлениям в государственном и частном секторе; введения на уровне ЕС общих правил регулирования лоббирования и механизмов конфискации незаконного обогащения без обвинительного приговора; функционирования Европейской прокуратуры, а также сотрудничества России и агентств ЕС в сфере противодействия коррупции.

Теоретическая основа диссертационного исследования.

При написании диссертации автор опиралась на труды таких известных отечественных ученых, как: А.Х. Абашидзе, Ю.М. Антонян, М.Н. Билинская, П.Н. Бирюков, Г.И. Богуш, В.А. Бублик, А.В. Водянов, А.В. Габов, Н.И. Гайдаенко Шер, Л.Д Гаухман, И.В. Глазкова, М.А. Долгов, А.К. Есаян, А.А. Жиганова, А.Я. Капустин, В.П. Кашепов, А.А. Каширкина, М.С. Качелин, К.А. Краснова, Е.А. Кремянская, Ю.А. Крохина, Р.А. Курбанов, Л.А. Лазутин, А.Г. Лахман, И.В. Левакин, В.В. Моисеев, С.Е. Нарышкин, В.Ф. Ницевич, В.А. Номоконов, А.Ю. Пиджаков, Н.Г. Семилютина, П.А. Скобликов, Е.И. Спектор, О.И. Тиунов, Ю.В. Трунцевский, Т.Я. Хабриева, А.М. Цирин, С.М. Шахрай, Е.Д. Шиндяпина, С.Н. Шишкарев и других.

При проведении исследования также использовались работы таких зарубежных авторов, как: С.-Р. Аккерман, А. Алеманно, П. Баковски, М. Барбери, Т. Безлов, Е. Брезис, С. Вайт, Г. Вермулен, С. Воронова, С. Гиегольд, А. Грейкар, П. Гунев, Р. Дамания, Р. Джекова, Ф. Джиованнони, М. Джонстон, Э. Дислей, А. Джонсон, Д. Зиннбауэр, М. Йорданова, Ч. Кришнан, М. Кубициэль, П. Кэтчик, М. Ламбсдорфф, М. Леви, Т. Ли, Н. Лэфф, В. Митселигас, Л. Мьюзила, М. Палдам,

Э. Сейсон, Р. Смит, М. Степанек, М. Стивенсон, С. Тибс, Ж. Тэйлор, М. Файон, Д. Хайденхаймер, М. Хэфнер, П. Шарек-Мэсон, Х. Шемс, О. Шентов, А. Шеррер, А. Ющак, Е. Ялцин и других.

Нормативно-правовую основу исследования составили положения учредительных договоров ЕС, конвенции ЕС и правовые акты институтов ЕС в сфере противодействия коррупции, решения Суда ЕС, международные обязательства, взятые ЕС и государствами-членами ЕС в целях противодействия коррупции, нормы законодательств государств-членов ЕС в данной сфере,

программные документы и отчеты учреждений и агентств ЕС, осуществляющих борьбу с коррупцией в ЕС.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в настоящей работе находят отражение: выявленный исторический аспект формирования правового механизма противодействия коррупции в ЕС, который позволил сделать вывод о зависимости эффективности реализации в государствах- членах ЕС правовых норм ЕС, направленных на противодействие коррупции, от развития компетенции институтов ЕС и изменения положений учредительных договоров ЕС; установленные сущность и особенности правовых и институциональных основ противодействия коррупции в ЕС после вступления в силу Лиссабонского договора; выявленные структурно-функциональные основы и эффективность деятельности организационных структур ЕС, осуществляющих борьбу с коррупцией в целях защиты финансовых интересов ЕС, а также обеспечивающих судебное и полицейское сотрудничество государств-членов ЕС в сфере противодействия коррупции.

Изучение указанных аспектов позволило провести всесторонний анализ правового механизма противодействия коррупции в ЕС на современном этапе и выявить определенные недостатки правового регулирования в части: гармонизации уголовных законодательств государств-членов ЕС в сфере противодействия коррупции; механизмов мониторинга соблюдения антикоррупционной политики ЕС; механизмов конфискации незаконных доходов, полученных в результате коррупционных преступлений; регулирования конфликта интересов и лоббирования в целях предупреждения коррупции в ЕС, а также рассмотреть возможные пути их преодоления.

Элементом новизны представляется анализ на доктринальном уровне впервые введенных в научный оборот источников - правовых директив, регламентов и решений институтов ЕС, направленных на противодействие коррупции, а также регулирующих деятельность органов, учреждений и агентств ЕС, обеспечивающих борьбу с коррупцией.

Научная новизна диссертационного исследования находит непосредственное

выражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту:

1. В соответствии с положениями Лиссабонского договора сотрудничество в борьбе с коррупцией стало «политикой» ЕС, что позволяет гармонизировать уголовные законодательства государств-членов ЕС в сфере противодействия коррупции. Реформирование данной сферы происходит посредством постепенной замены актов конвенционного регулирования директивами институтов ЕС, в результате чего правовой механизм противодействия коррупции ЕС функционирует в двойном режиме, сочетая межправительственный и коммунитарный методы регулирования.

2. В части защиты финансовых интересов ЕС усиление правового регулирования противодействия коррупции может быть достигнуто посредством: 1) расширения перечня коррупционных деяний, подлежащих криминализации, введения единых характеристик «публичного должностного лица», включения публичных должностных лиц третьих государств в круг субъектов коррупционных преступлений; 2) обеспечения защиты информаторов о коррупции посредством создания конфиденциальных каналов внутренней и внешней коммуникации в государствах-членах ЕС для принятия соответствующей информации и привлечения к ответственности лиц, принимающих попытки давления или мести в отношении информаторов; 3) исключения физических и юридических лиц, осужденных по окончательному приговору за коррупцию, из процедур закупок или присуждения грантов либо конкурсов с целью получения призов, финансируемых за счет бюджета ЕС, а также из процедур отбора экспертов, лиц или организаций, ответственных за исполнение бюджета ЕС.

3. Введение государствами-членами ЕС в действие механизмов конфискации преступных доходов ЕС, а именно: а) «расширенной» конфискации имущества осужденного, полученного в результате коррупционных преступлений, если доказано, что стоимость такого имущества несоразмерна его законным доходам; б) конфискации доходов или иного имущества у третьих лиц, когда на основе конкретных фактов или обстоятельств установлено, что они были получены от подозреваемого или обвиняемого лица, чтобы избежать их последующей

конфискации, а также выполнение обязательств взаимного признания и исполнения любых ордеров на конфискацию, изданных в результате судебного разбирательства, включая вынесенные без окончательного осуждения по делу, даже в случае отсутствия таких видов ордеров в правовой системе запрашиваемого государства-члена ЕС, повысило эффективность возврата имущества, полученного в результате коррупционных преступлений, на территории ЕС.

Кроме того, введение на уровне ЕС механизма конфискации имущества обвиняемого без вынесения обвинительного приговора в гражданско-правовом или административном порядке позволило бы обеспечить изъятие имущества, полученного в результате незаконного обогащения, в тех государствах-членах ЕС, где данное деяние не может быть криминализовано в соответствии с принципами и нормами национальной правовой системы.

4. Препятствиями к полноценной имплементации положений правовых актов ЕС, регулирующих противодействие коррупции, в национальные законодательства государств-членов ЕС, ослабляющими надлежащее функционирование правового механизма противодействия коррупции в ЕС, являются:

1) регулирование противодействия коррупции в государственном и частном секторе посредством правовых актов, принятых в период СПСО, которые сохраняют суверенитет государств-членов ЕС в области квалификации большинства элементов коррупционных преступлений;

2) неучастие Дании в директивах, принятых на основе норм ПСБЗ и

регулирующих: противодействие коррупции, затрагивающей финансовые

интересы ЕС; конфискацию имущества от коррупционных преступлений; противодействие отмыванию денежных средств от коррупционных преступлений общего характера, и отказ Ирландии от участия в последней на основании Протоколов № 21 и № 22 к учредительным договорам ЕС.

5. Учреждение Европейской прокуратуры ознаменовало создание нового

механизма, обеспечивающего функционирование организационной

правоохранительной системы ЕС. ЕП наделена расширенной компетенцией по расследованию и уголовному преследованию за коррупционные преступления,

затрагивающие финансовые интересы ЕС, включающей: 1) самостоятельное инициирование расследований случаев коррупции, повлекшей ущерб более 10 тыс. евро, либо в случае меньшего ущерба - имеющей последствия на уровне ЕС, или совершенной должностными лицами ЕС, служащими ЕС, членами институтов ЕС; 2) независимость от институтов ЕС; 3) полномочие Главного прокурора ЕС запрашивать национальные власти или институты ЕС о лишении привилегий и иммунитетов лиц, подозреваемых в совершении преступлений; 4) полномочия европейских делегированных прокуроров на получение электронных данных банковских счетов подозреваемых, в том числе зашифрованных, и замораживанию активов подозреваемых до вынесения судебного решения. Таким образом, государствами-членами ЕС была передана часть суверенных полномочий по осуществлению уголовной юрисдикции коммунитарному учреждению.

6. Реформирование организационного механизма противодействия коррупции ЕС посредством: 1) укрепления межведомственного взаимодействия Евроюста, Европола, ОЛАФ и Европейской прокуратуры; 2) координации сотрудничества Евроюста, Европейской судебной сети, Европрокуратуры, Европейской сети контактных пунктов против коррупции и Сети совместных следственных групп непосредственно в государствах-членах ЕС через Национальную координационную систему Евроюста; 3) создания

централизованных реестров банковских счетов в государствах-членах ЕС и обеспечения прямого доступа Подразделений финансовой разведки, национальных антикоррупционных органов и Офисов по возврату активов к информации о банковских счетах и их владельцах, а также предоставления по запросу такой информации Европолу; 4) учреждения Европейского центра по противодействию финансовым и экономическим преступлениям в рамках Европола, выступающего в качестве европейской операционной платформы, обеспечивающей круглосуточную поддержку государств-членов ЕС в расследовании дел о коррупции, единого хранилища информации о коррупционных преступлениях и центра специализированной экспертизы, усилило эффективность расследования и уголовного преследования за коррупционные преступления на территории ЕС.

7. Противодействие коррупции в структурах Европрокуратуры, Евроюста, Европола и КЕПОЛ осуществляется посредством введения: 1) обязательств по обеспечению прозрачности и доступа граждан ЕС к документам, не содержащим оперативных данных; 2) обязательств по соблюдению защиты персональных данных с учреждением должностей независимых офицеров по защите данных и надзора со стороны Европейского инспектора по защите данных; 3) правил, направленных на недопущение конфликта интересов; 4) расширенной компетенции Счетной палаты ЕС на проведение аудиторских проверок всех подрядчиков и субподрядчиков, получивших средства ЕС от данных органов; 5) расширения полномочий ОЛАФ на проведение расследований, инспекций и проверок на месте в целях выявления случаев коррупции, затрагивающей финансовые интересы ЕС, в связи с расходами, финансируемыми за счет бюджетов указанных органов.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно восполняет пробел современной науки европейского права, которая отличается фрагментарным характером изучения процесса реформирования правовых и институциональных основ противодействия коррупции в Евросоюзе после вступления в силу Лиссабонского договора.

Разработанные автором теоретические положения, выводы и рекомендации могут способствовать формированию целостного представления о правовом регулировании противодействия коррупции в Европейском Союзе на современном этапе, развитию теоретических основ права Европейского Союза, а также дополнению теоретической базы таких отдельных отраслей международного публичного права, как международное уголовное право, право международных организаций, международное сотрудничество в борьбе с преступностью.

Практическое значение исследования состоит в возможности применения представленных научно обоснованных выводов и рекомендаций при разработке проектов международных соглашений между Российской Федерацией и Европейским Союзом, правоохранительными органами РФ и органами, агентствами или учреждениями ЕС, при выработке внешнеполитических

инициатив и в переговорной практике Российской Федерации по вопросам борьбы с преступностью, в работе Федерального Собрания РФ по совершенствованию антикоррупционного законодательства.

Полученные результаты исследования могут быть также использованы в практической деятельности правоохранительных и контролирующих органов РФ, международных организаций, в учебном процессе в высших учебных заведениях, а также в научно-исследовательской работе по проблемам развития международного права и права ЕС в области противодействия коррупции.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертации обсуждались на международных научно-практических конференциях, семинарах и круглых столах. Результаты диссертационного исследования учтены и использованы при подготовке научно-методических материалов Всероссийского научно-исследовательского института МВД России, внедрены в учебный процесс Центра профессиональной подготовки Главного управления МВД России по г. Москве, а также в практическую деятельность Национального центрального бюро Интерпола МВД России, Главного управления экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России, Главного управления экономической безопасности и противодействия коррупции ГУ МВД России по г. Москве.

Структура диссертации определена целями и задачами исследования, а также избранными методами изложения материала и логикой построения работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.