<<

Содержание дисциплинарного производствав органах внутренних дел

Основываясь на представлении о содержании любого явления как единства всех основных элементов целого, существующего и выражаемого в форме и не отделимого от нее[201], можно утверждать, что содержание дисциплинарного производства составляют процессуальные действия, осуществляемые в определенной последовательности и группируемые в стадии, которые можно рассматривать в качестве элементов производства: предварительная (условная) стадия, стадия возбуждения дисциплинарного производства и выяснения обстоятельств совершённого дисциплинарного проступка, стадия рассмотрения материалов дисциплинарного дела и принятия по нему решения, стадия исполнения решения о привлечении к дисциплинарной ответственности.

Исходным моментом осуществления процессуальных действий в рамках дисциплинарного производства в ОВД является получение субъектом, наделённым дисциплинарными полномочиями, информации о возникшем правовом конфликте, проявляющемся в форме дисциплинарного проступка, совершённого подчинённым сотрудником или федеральным гражданским служащим. На предварительной (условной) стадии производства субъектом, наделённым дисциплинарными полномочиями, решается вопрос, инициировать дисциплинарный спор на базе правового конфликта или нет, при этом им оцениваются повод и основания для возбуждения производства, поскольку само по себе поступление информации не влечет за собой обязательного, безусловного возбуждения производства.

Ни Федеральный закон о службе в ОВД, ни Дисциплинарный устав ОВД не содержат конкретный перечень поводов для возбуждения дисциплинарного производства, а лишь ограничиваются положением, что основанием для привлечения сотрудника к дисциплинарной ответственности являются нарушение им служебной дисциплины и совершение административного правонарушения, за которое установлена дисциплинарная ответственность[202]. Не содержит такого перечня и Федеральный закон о государственной гражданской службе.

Это показывает, что дисциплинарное производство в ОВД на предварительной (условной) стадии осуществляется в условиях отсутствия регламентации процессуальных действий, связанных с оценкой поступившей информации, что свидетельствует о несовершенстве законодательства в данной сфере. Как справедливо отмечает М. Б. Добробаба, рассматривая вопросы возбуждения дисциплинарного производства в отношении государственных служащих, «в условиях действующего законодательства, в соответствии с которым вопрос о неотвратимости наказания находится в ведении должностного лица, наделённого полномочиями по привлечению к дисциплинарной ответственности государственных служащих, многие служебно-дисциплинарные деликты остаются им «незамеченными», поскольку решение о возбуждении дисциплинарного производства, проведении служебной проверки принимается уполномоченным лицом на основе свободного усмотрения»[203]. Отсутствие закрепленных поводов для возбуждения дисциплинарного производства может повлечь за собой принятие необоснованного решения как о возбуждении, так и об отказе в возбуждении производства. Если же поводы будут нормативно установлены, то факты нарушения служебной дисциплины не останутся безнаказанными.

К поводам для возбуждения дисциплинарного производства в отношении сотрудников ОВД можно отнести следующее:

1) непосредственное обнаружение руководителем (начальником) факта совершения дисциплинарного проступка;

2) поступившие из подразделений ОВД, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события дисциплинарного проступка;

3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события дисциплинарного проступка;

4) поступившие судебные акты о признании незаконными решений, действий (бездействия) сотрудников;

5) частные определения суда;

6) поступившее по месту службы сотрудника, совершившего административное правонарушение, за которое установлена дисциплинарная ответственность, постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении в соответствии с ч.

2 ст. 28.9 КоАП РФ.

Закрепление такого перечня в совокупности с установленной обязанностью возбуждать дисциплинарное производство при наличии повода и оснований позволит, по мнению диссертанта, обеспечить полноту правовых предписаний и уточнить содержание процессуальных действий, осуществляемых на предварительной (условной) стадии производства. Думается, следует поддержать и предложения авторов, исследующих вопросы дисциплинарной ответственности федеральных государственных гражданских служащих, о необходимости законодательного закрепления перечня поводов к возбуждению дисциплинарного производства в отношении гражданских служащих[204].

Предварительная оценка поступившей информации непосредственно зависит от источника полученной информации и ее объема. В случае очевидности, ясности и достаточности данных, свидетельствующих о событии дисциплинарного проступка или административного правонарушения, за совершение которого установлена дисциплинарная ответственность, решение о возбуждении производства может быть принято незамедлительно. В иных же случаях необходимо предварительно установить те или иные обстоятельства, содержащиеся в информации, позволяющие оценить достаточность оснований для возбуждения производства.

После того как будет оценена поступившая информация и будет признана достаточность данных, свидетельствующих о событии дисциплинарного проступка или административного правонарушения, дальнейшие процессуальные действия осуществляются уже в рамках следующей стадии - стадии возбуждения и выяснения обстоятельств совершённого проступка.

Круг субъектов дисциплинарного производства на стадии возбуждения и выяснения обстоятельств совершённого проступка включает в себя:

1) субъектов, наделённых дисциплинарными полномочиями; 2) лиц, в отношении которых возбуждается дисциплинарное производство; 3) участников служебной проверки.

Законодательство, регулирующее порядок привлечения к дисциплинарной ответственности сотрудников и лиц, проходящих в ОВД федеральную государственную гражданскую службу, не содержит требований к изданию какого-либо специального правового акта о возбуждении дисциплинарного производства.

Некоторыми авторами, исследующими вопросы дисциплинарной ответственности государственных служащих, высказывается мнение о необходимости издания такого акта. Так, Н. Ю. Агафонова предлагает закрепить в Федеральном законе о государственной гражданской службе норму, обязывающую представителя нанимателя гражданского служащего издавать локальный нормативный акт во всех случаях возбуждения дисциплинарного производства[205]. Думается, что такое предложение может привести к излишней формализованное™ и усложнению производства.

Принятие решения о возбуждении дисциплинарного производства в ОВД может выражаться в виде резолюции на документе, содержащей информацию о совершённом дисциплинарном проступке или административном правонарушении, за которое предусмотрена дисциплинарная ответственность, в виде приказа о проведении служебной проверки, а также в виде распоряжения в устной форме. В случае осуществления дисциплинарного производства на данной стадии по первой и второй моделям развития дисциплинарнопроцессуальных отношений, принятие решения о возбуждении дисциплинарного производства не имеет своего внешнего выражения, поскольку осуществляется исключительно в рамках мыслительной деятельности должностного лица для принятия последующего управленческого решения.

Объем и содержание стадии возбуждения и выяснения обстоятельств совершённого проступка зависят от конкретной модели развития дисциплинарнопроцессуальных отношений, при этом все модели содержат базовую совокупность процессуальных действий, связанных с принятием решения о возбуждении производства, установлением фактических обстоятельств совершённого дисциплинарного проступка и подготовкой материалов дела для рассмотрения и принятия решения.

При осуществлении производства по первой и второй моделям базовая совокупность процессуальных действий осуществляется субъектом, наделённым дисциплинарными полномочиями, самостоятельно, при этом особенность первой модели заключается в том, что установление фактических обстоятельств, необходимых для рассмотрения и принятия решения по делу, уже осуществлено на предварительной (условной) стадии дисциплинарного производства, а потому не требует каких-либо дополнительных действий ввиду очевидности и малозначительности проступка.

Третья и четвертая модели развития дисциплинарно-процессуальных отношений характеризуются тем, что процессуальные действия, связанные с установлением фактических обстоятельств проступка, осуществляются не самим должностным лицом, возбудившим производство, а по его поручению определенными сотрудниками, гражданскими служащими или работниками. При этом, в отличие от всех иных моделей развития, только четвертая, связанная с проведением служебной проверки, предусматривает правовую регламентацию всего комплекса осуществляемых процессуальных действий.

Этап выяснения фактических обстоятельств совершённого проступка, вне зависимости от модели развития процессуальных отношений, включает в себя обязательное затребование объяснений от лица, в отношении которого рассматривается вопрос о дисциплинарной ответственности[206]. Игнорирование указанной нормы является существенным нарушением порядка осуществления дисциплинарного производства и может повлечь безусловное признание судом привлечения лица к дисциплинарной ответственности незаконным[207].

Решение о проведении служебной проверки в отношении сотрудника ОВД, совершившего дисциплинарный проступок, является правом, а не обязанностью уполномоченного должностного лица и зависит от характера и объема имеющейся у него информации о проступке. В отличие от законодательства, регулирующего дисциплинарное производство в отношении сотрудников ОВД, Федеральный закон о государственной гражданской службе содержит императивную норму, обязывающую перед наложением на гражданского служащего дисциплинарного взыскания проводить служебную проверку. В то же время указанным законом установлено, что служебная проверка проводится по решению представителя нанимателя (ч. 1 ст. 59). Сосуществование данных норм, несколько противоречащих друг другу, обусловило наличие в специальной литературе двух точек зрения: в первом случае отстаивается позиция, что служебная проверка проводится во всех случаях нарушения служебной дисциплины гражданским служащим[208]; во втором случае утверждается, что служебная проверка проводится по усмотрению представителем нанимателя[209]. В данном вопросе мы поддерживаем мнение Ю. Б. Носовой, обосновывающей целесообразность второй точки зрения и предлагающей на законодательном уровне сформулировать положение, согласно которому при совершении гражданским служащим незначительного дисциплинарного проступка служебное расследование проводится без служебной проверки[210].

Проведение служебной проверки, как в отношении сотрудника, так и в отношении федерального гражданского служащего системы МВД России, может оказаться бесполезным и излишним, если руководителю, принимающему решение о назначении служебной проверки, очевидны все обстоятельства дела о дисциплинарном проступке, если лицо, в отношении которого возбуждено дисциплинарное производство, не отрицает своей вины в нарушении служебной дисциплины и если дисциплинарный проступок оценивается как малозначительный. Так, 76 % опрошенных нами сотрудников ОВД, подавляющее большинство из которых сталкивается с проведением служебных проверок, указали на отсутствие необходимости в проведении служебной проверки в таких случаях.

Дисциплинарное производство без проведения служебной проверки на данной стадии дальше может осуществляться по трем (из четырех возможных) моделям развития процессуальных отношений, связанным: 1) с принятием решения об объявлении дисциплинарного взыскания в виде замечания или выговора в устной форме на месте обнаружения дисциплинарного проступка;

2) с осуществлением процессуальных действий по выяснению обстоятельств проступка самим субъектом, наделённым дисциплинарными полномочиями;

3) с осуществлением процессуальных действий по выяснению обстоятельств проступка сотрудниками, гражданскими служащими или работниками по поручению должностного лица, возбудившего дисциплинарное производство. В случае же принятия решения о проведении служебной проверки дисциплинарное производство осуществляется по четвертой модели.

К участникам служебной проверки, проводимой в ОВД, можно отнести:

1) должностное лицо, уполномоченное принимать решение о проведении служебной проверки;

2) лица, проводящие служебную проверку;

3) лицо, в отношении которого проводится служебная проверка;

4) лица, способствующие проведению служебной проверки.

Конкретный состав участников служебной проверки и объем их

полномочий зависят от того, к какой категории личного состава относится лицо, в отношении которого проводится служебная проверка: к категории сотрудников или лиц, проходящих в ОВД федеральную государственную гражданскую службу, поскольку проведение служебной проверки в таких случаях осуществляется в разном порядке.

Сравнительно-правовой анализ порядка проведения служебной проверки в ОВД в отношении сотрудников и государственных гражданских служащих системы МВД России позволил автору сделать определенные выводы:

1) круг субъектов, уполномоченных назначать проведение служебной проверки в отношении сотрудников, значительно шире круга субъектов, правомочных принимать решение о проведении служебной проверки

в отношении лиц, проходящих в ОВД федеральную государственную гражданскую службу;

2) служебная проверка в отношении лиц, проходящих в ОВД федеральную государственную гражданскую службу, всегда проводится комиссионно, в отношении же сотрудников проверка может проводиться как комиссией, так и единолично сотрудником по поручению соответствующего руководителя[211];

3) обязательным участником служебной проверки в отношении лиц, проходящих в ОВД федеральную государственную гражданскую службу, что не характерно для состава участников проверки в отношении сотрудников ОВД, является представитель соответствующего органа профсоюзной организации[212];

4) представление объяснений по обстоятельствам проведения служебной проверки является обязанностью сотрудника ОВД и правом гражданского служащего[213];

5) в круг участников служебной проверки в отношении сотрудников включены сотрудники правовых и кадровых подразделений, проводящих согласование проекта заключения служебной проверки[214], в служебной проверке в отношении гражданских служащих системы МВД России должностные лица указанных подразделений входят в состав комиссии по проведению проверки[215];

6) субъектам, проводящим служебную проверку в отношении сотрудников ОВД, предоставлен более широкий объем полномочий, связанный с выяснением обстоятельств совершённого проступка; например, только в рамках проведения проверки в отношении сотрудника предоставлено право истребования документов из органов, организаций или подразделений МВД России[216], право пользования оперативными учетами и информационными системами МВД России, образовательных и научных организаций системы МВД России[217], проведения проверки с использованием психофизиологических исследований (обследований)[218] и др.;

7) к субъектам, проводящим служебную проверку в отношении сотрудников, могут быть отнесены только лица, обладающие правовым статусом сотрудника ОВД[219]; к субъектам, проводящим служебную проверку в отношении гражданских служащих, относятся «по возможности гражданские служащие»[220].

Несмотря на существование специального ведомственного правового акта, регламентирующего порядок проведения служебной проверки в отношении сотрудников, необходимо отметить, что не все вопросы, связанные с проведением служебной проверки, урегулированы данным актом в полном объеме:

- определены полномочия должностного лица, назначившего служебную проверку, права и обязанности сотрудника, в отношении которого проводится проверка, и сотрудника (председателя), проводящего проверку, но права и обязанности иных участников определены лишь в общих чертах, что порождает неопределенность в понимании правового статуса участников проверки; так, не определены полномочия сотрудников правовых и кадровых подразделений, осуществляющих согласование проектов заключений служебных проверок, должностных лиц и специалистов, привлекающихся к участию в проведении служебной проверки по вопросам, требующим специальных знаний;

- не регламентирован срок согласования проекта заключения служебной проверки с сотрудниками правовых и кадровых подразделений;

- не установлены конкретные требования к сотрудникам, проводящим служебную проверку (председателям, членам комиссии), положения данного нормативного правового акта ограничены лишь неопределенным требованием «учета замещаемой должности и присвоенного специального звания сотрудника, в отношении которого проводится проверка»[221]; в связи с этим на практике нередки случаи, когда проведение служебных проверок поручается сотрудникам, некомпетентным в некоторых вопросах, возникающих при выяснении обстоятельств нарушения дисциплины; как отмечает А. Г. Николаев, поручение проверок некомпетентным в том службам (лицам) зачастую приводит к волоките при рассмотрении жалоб и заявлений, отсутствию действенных, своевременных превентивных мер по предупреждению правонарушений и уходу от ответственности виновных сотрудников[222].

Возникновение таких проблем обусловлено, на наш взгляд, отсутствием конкретных требований к сотрудникам (председателям, членам комиссии), проводящим проверку. Ведь для того, чтобы дать правильную правовую оценку всем обстоятельствам совершённого дисциплинарного проступка и доказать вину сотрудника или отсутствие таковой в совершённом деянии, необходимы глубокие познания в рамках каждого направления деятельности ОВД. В настоящее время такие требования установлены лишь для субъектов, проводящих служебную проверку по фактам совершения коррупционных правонарушений. Так, в соответствии с Федеральным законом о службе в ОВД (ст. 51.1) служебная проверка по указанным фактам проводится сотрудниками специализированных подразделений (подразделениями по профилактике коррупционных и иных правонарушений кадрового подразделения). По всем другим видам нарушений дисциплины законодатель не предъявляет каких-либо специальных требований к субъектам, проводящим служебную проверку.

Кроме того, как показывает дисциплинарная практика, зачастую проведение служебной проверки поручается сотрудникам, являющимся непосредственными руководителями лиц, в отношении которых проводится служебная проверка. В данном случае, очевидно, велика вероятность проведения необъективной служебной проверки. Во избежание этого автором предлагается дополнить приказ, регулирующий порядок проведения служебных проверок в отношении сотрудников ОВД, положением, запрещающим поручать проведение проверок сотруднику, который является непосредственным начальником лица, в отношении которого назначена проверка.

Основанием служебной проверки, согласно ст. 52 Федерального закона от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», является необходимость выявления причин, характера

и обстоятельств совершённого сотрудником дисциплинарного проступка. Принятие решения о назначении служебной проверки в отношении сотрудника, как отмечалось ранее, является правом уполномоченного должностного лица, а не обязанностью; вместе с тем анализ ведомственных нормативных правовых актов в сфере деятельности ОВД показывает, что в некоторых случаях проведение служебной проверки является обязательным.

Так, служебная проверка проводится по всем случаям поступления в ОВД обращений о противоправных деяниях, совершённых сотрудниками, которые рассматриваются в рамках административного производства по жалобам. П. 119

Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации[223] установлен порядок рассмотрения поступивших в ОВД обращений о противоправных деяниях, совершённых сотрудниками, в рамках служебной проверки. Дисциплинарное производство, осуществляющееся по четвертой модели, связанной с проведением служебной проверки, в таком случае осуществляется после возбуждения дела по обращению в рамках производства по жалобам.

В отличие от обязательного проведения служебной проверки в отношении сотрудника, чьи действия (бездействия) обжалуются в административном порядке, нормативные правовые акты не содержат обязанности проведения служебной проверки в отношении сотрудника, чьи принятые решения или совершённые действия (бездействие) признаны незаконными в рамках административного или уголовного судопроизводства. Вместе с тем приказом МВД России от 28.12.2012 № 1147[224] (п. 3) на руководителей соответствующих уровней возложена обязанность проведения мониторинга правоприменительной практики, содержащейся в судебных постановлениях о признании незаконными решений и действий (бездействия) должностных лиц, а также принятия мер по предупреждению и устранению выявляемых судами нарушений, служащих основанием для удовлетворения требований данной категории. Выработка таких мер, на взгляд автора, невозможна без проведения служебной проверки, являющейся одной из эффективных мер, позволяющих установить причины и условия нарушений дисциплины и законности и выработать соответствующие меры, направленные на предупреждение фактов совершения проступков. Изложенное свидетельствует о необходимости закрепления обязательного проведения служебной проверки во всех случаях поступления информации

о признании незаконными решений, действий (бездействия) сотрудников ОВД, содержащейся во вступивших в законную силу актах суда. Необходимо учесть, что судебный акт о признании незаконным решения, действия (бездействия) сотрудника ОВД выносится на основе установленных в ходе осуществления судопроизводства фактов и имеет признак обязательности, в связи с этим вступившие в законную силу судебные акты являются обязательными только по вопросам о том, имели ли место определенные действия и совершены ли они именно этим сотрудником. Установление же вины сотрудника в совершении дисциплинарного проступка отнесено законодательством к исключительной компетенции ОВД, в котором проходит службу сотрудник.

Служебная проверка в обязательном порядке назначается и проводится также по каждому преступлению, совершённому во время работы нарядов патрульно-постовой службы полиции в местах несения ими службы и не раскрытому (не пресеченному) с их участием[225], а также в случае досрочного прекращения служебной командировки в связи с нарушением сотрудником служебной дисциплины в период нахождения в командировке[226]. Во всех остальных случаях принятие решения о проведении служебной проверки в отношении сотрудника зависит от усмотрения уполномоченного должностного лица. Как отмечает А. Г. Николаев, «практика показывает, что чаще всего служебные проверки в ОВД назначаются и проводятся по фактам конфликтов сотрудников, выполняющих свои функциональные обязанности, с гражданами, оказавшимися по той или иной причине в сфере деятельности ОВД либо прямо посягнувшими на закон»[227].

Проведение служебной проверки завершается оформлением

мотивированного заключения, которое является официальным документом, подтверждающим совершение сотрудником или лицом, проходящим в ОВД федеральную государственную гражданскую службу, дисциплинарного

проступка, его вину и иные обстоятельства, связанные с нарушением служебной дисциплины[228]. Заключение может быть обжаловано лицом, в отношении которого проведена проверка, и в случае выявления факта нарушения нормативно установленного порядка проведения проверки это может явиться основанием для отмены заключения[229].

В случае вынесения предложения о привлечении лица к дисциплинарной ответственности в заключении служебной проверки отражается, в чем конкретно выразилось нарушение дисциплины, т. е. заключение должно содержать ссылки на конкретные нормы законодательства, обязательств по служебному контракту, должностных регламентов, правовых актов, нарушение которых допущено сотрудником. Отсутствие в заключении проверки и приказе о наложении дисциплинарного взыскания указаний на неисполнение или ненадлежащее исполнение сотрудником или лицом, проходящим в ОВД федеральную государственную гражданскую службу, конкретных должностных обязанностей может явиться основанием для признания в судебном порядке приказа о наложении дисциплинарного взыскания незаконным[230].

Таким образом, если дисциплинарное производство осуществляется по четвертой модели, то стадия возбуждения дисциплинарного производства и выяснения обстоятельств совершённого дисциплинарного проступка завершается оформлением заключения по результатам служебной проверки. Если же дисциплинарное производство осуществляется по третьей модели, без проведения служебной проверки, стадия завершается передачей материалов дела субъекту, наделённому дисциплинарными полномочиями, для рассмотрения и принятия решения.

Установление фактических обстоятельств совершённого дисциплинарного проступка, имеющих значение для дела, лежит в основе принятия законного и обоснованного решения по конкретному дисциплинарному делу вне зависимости от модели развития процессуальных отношений. Анализ судебной практики по делам об обжаловании приказов о наложении дисциплинарных взысканий показывает, что при оценке законности решения о наложении взыскания судами рассматривается, были ли учтены все обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и в случае отсутствия данных о наличии достаточных, достоверных и неопровержимых доказательств совершения дисциплинарного проступка принимается решение о признании приказа незаконным[231].

По результатам рассмотрения дела субъект, наделённый дисциплинарными полномочиями, принимает одно из следующих решений:

а) объявить дисциплинарное взыскание в устной форме;

б) наложить дисциплинарное взыскание приказом;

в) не привлекать к дисциплинарной ответственности:

- в случае отсутствия в действиях (бездействии) сотрудника дисциплинарного проступка;

- в случае истечения сроков давности привлечения к дисциплинарной ответственности, наличия обстоятельств, исключающих возможность дисциплинарного производства;

- при освобождении сотрудника от дисциплинарной ответственности и ограничении устным предупреждением (если проступок признан малозначительным);

- в случае применения иных мер воздействия, не являющихся дисциплинарными взысканиями;

- при передаче материалов дисциплинарного дела в следственные органы Следственного комитета, прокуратуры для принятия решения в установленном законом порядке;

г) ходатайствовать перед вышестоящим руководителем (начальником) о применении дисциплинарного взыскания к сотруднику, если это выходит за пределы предоставленных ему прав.

В отличие от КоАП РФ, детально регламентирующего порядок осуществления производства по делам об административных правонарушениях на стадии рассмотрения дела, в том числе на его подготовительном этапе, этапе непосредственного рассмотрения дела, принятия по нему решения и его оглашения, законодательство, регулирующее дисциплинарное производство в ОВД, не содержит подобного порядка рассмотрения дела, отсутствуют и четкие критерии для принятия решения, что зачастую приводит к принятию необоснованных решений, затрагивающих права лиц, проходящих службу в ОВД. Так, одинаковые по характеру дисциплинарные проступки, совершённые разными сотрудниками, могут привести к принятию решения о наложении дисциплинарного взыскания на одного и не повлечь никаких правовых последствий для другого.

Результаты проведенного автором социологического исследования среди сотрудников ОВД показали, что большинство респондентов сталкиваются с такими последствиями субъективного подхода должностных лиц в рамках дисциплинарного производства, как применение к сотрудникам за совершение одного и того же вида дисциплинарного проступка разных видов наказаний (74,7 %), непривлечение сотрудника к дисциплинарной ответственности при совершении проступка (78,8 %), необоснованное привлечение сотрудника к дисциплинарной ответственности (64,4 %у.

В научной литературе уделяется достаточно внимания проблемам, связанным с реализацией дисциплинарных полномочий в системе государственной службы, и ряд авторов указывают на необходимость ограничения дискреции руководителей в дисциплинарном производстве, в том числе при решении вопроса о применении к госслужащему дисциплинарного взыскания[232] [233]. А. Г. Николаев и Ф. П. Васильев обращают внимание, что при практической реализации мер дисциплинарного принуждения необходимо как можно более детально регламентировать алгоритмы и критерии принятия решения в отношении госслужащих, нарушивших содержание административно - правовых отношений[234]. Мы поддерживаем данную точку зрения и считаем необходимым закрепить в Дисциплинарном уставе ОВД положения, детально определяющие порядок осуществления процессуальных действий на всех стадиях производства, в том числе и на стадии рассмотрения и принятия решения по дисциплинарному делу.

Принимая решение о наложении дисциплинарного взыскания, субъект, наделённый дисциплинарными полномочиями, должен выбрать его конкретный вид. Законодательно установлены различные перечни взысканий, налагаемых на сотрудников ОВД и на федеральных государственных гражданских служащих. Общими для них видами взысканий являются следующие: замечание, выговор, предупреждение о неполном служебном (должностном) соответствии, увольнение со службы. По сравнению с перечнем взысканий, налагаемых на гражданских служащих, перечень взысканий для сотрудников ОВД расширен и включает, помимо перечисленных, такие виды, как строгий выговор и перевод на нижестоящую должность. Кроме того, в образовательных организациях высшего образования системы МВД России на курсантов и слушателей также могут налагаться такие дисциплинарные взыскания, как назначение вне очереди в наряд, лишение очередного увольнения из расположения образовательной организации и отчисление из образовательной организации.

Выбирая вид взыскания, субъект, наделённый дисциплинарными полномочиями, дает оценку тяжести совершённого проступка и степени вины лица, основываясь на полном и всестороннем исследовании обстоятельств проступка. Таким образом, учитываются характер проступка, обстоятельства, при которых он был совершен, прежнее поведение субъекта, совершившего проступок, признание им своей вины, его отношение к службе, знание правил ее несения и другие обстоятельства[235]; помимо этого, при выборе меры взыскания за коррупционные дисциплинарные правонарушения учитываются соблюдение сотрудником или гражданским служащим ограничений и запретов, связанных со службой, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты выполнения своих служебных обязанностей[236].

Данные положения основаны на принципах справедливости, равенства, соразмерности, законности, вины и гуманизма дисциплинарной ответственности и вытекают из норм трудового законодательства. Так, положениями ст. 192, 193 Трудового кодекса Российской Федерации[237] определено, что работодатель самостоятельно определяет вид дисциплинарной ответственности с учетом характера и степени тяжести дисциплинарного поступка и обстоятельств, при которых он был совершен. В соответствии с п. 53 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.03.2004 № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации»[238] работодатель должен доказать, что при наложении дисциплинарного взыскания соблюдены принципы равенства, справедливости, соразмерности, законности, вины и гуманизма. В этих целях он должен предоставить доказательства того, что при применении взыскания им учитывались обстоятельства совершения проступка, его тяжесть, а также предшествующее поведение работника.

Несоответствие доказательств того, что дисциплинарное взыскание соразмерно тяжести совершённого проступка, может повлечь признание судом приказа о наложении дисциплинарного взыскания незаконным[239]. Следует отметить, что субъекту, наделённому дисциплинарными полномочиями, не предоставлено право выбора вида взыскания по своему усмотрению в случае установления факта совершения лицом дисциплинарного проступка, которое предусматривает единственно допустимую меру взыскания в виде увольнения со службы. К таким проступкам можно отнести совершение деяний, содержащих признаки проступка, порочащего честь сотрудника ОВД[240], а также деяний, являющихся основанием утраты доверия в случаях, предусмотренных ст. 82.1 Федерального закона о службе в ОВД и ст. 59.2 Федерального закона о государственной гражданской службе[241]. Совершение таких проступков является безусловным основанием для расторжения контракта.

Оценив тяжесть совершённого дисциплинарного проступка и степень вины сотрудника, субъект, наделённый дисциплинарными полномочиями, вправе освободить его от дисциплинарной ответственности при малозначительности проступка (ст. 40 Дисциплинарного устава ОВД), а при малозначительности совершённого сотрудником или гражданским служащим коррупционного правонарушения - наложить дисциплинарное взыскание в виде замечания или выговора (ч. 4 ст. 51.1 Федерального закона о службе в ОВД, ч. 3.1 ст. 59.3 Федерального закона о государственной гражданской службе). На практике отнесение правоприменителями тех или иных проступков к категории малозначительных вызывает затруднение, что обусловлено тем, что вопросы определения критериев малозначительности дисциплинарного проступка в настоящее время не урегулированы.

Нельзя не заметить, что понятие малозначительности не раскрывается и в рамках иных производств. Например, Уголовный кодекс Российской Федерации[242] (ст. 14) связывает понятие малозначительности со степенью

общественной опасности деяния, содержащего признаки преступления, но не содержит четких критериев малозначительности. Проблема определения малозначительности правонарушения существует и в производстве по делам об административных правонарушениях[243]. В Пленуме Верховного суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»[244] (п. 21) содержится разъяснение, согласно которому

к малозначительному административному правонарушению следует относить деяние, «хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершённого правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений»[245]. Аналогичные разъяснения, связывающие понятие

малозначительности со степенью угрозы охраняемым общественным отношениям, содержатся и в Пленуме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях»[246] (п. 18).

К малозначительным дисциплинарным проступкам, по мнению автора, целесообразно относить деяния, формально содержащие признаки

дисциплинарного проступка, но не повлекшие нарушения охраняемых законом прав и законных интересов граждан и организаций, не причинившие ущерб федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориальному органу, подразделению, а также не наносящие ущерб его авторитету. Такие критерии малозначительности проступка, на наш взгляд, должны быть закреплены в Дисциплинарном уставе ОВД.

К другим обстоятельствам, учитываемым при определении вида дисциплинарного взыскания, следует отнести обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность лица, совершившего дисциплинарный проступок. В настоящее время перечень таких обстоятельств законодательно не закреплен. К обстоятельствам, отягчающим ответственность сотрудников, как правило, относят: предшествующее, отрицательно характеризуемое по месту службы поведение сотрудника, привлекаемого к дисциплинарной ответственности[247], наличие у него неснятых дисциплинарных взысканий. К смягчающим ответственность обстоятельствам в основном относят: положительные качества сотрудника, наличие у него поощрений и наград, отсутствие дисциплинарных взысканий[248], отсутствие тяжких последствий его совершения, небольшое количество, тяжесть и причины ранее допущенных сотрудником недостатков в служебной деятельности, которые в последующем частично устранены[249], положительные характеристики по месту службы[250].

Нормативное установление критериев малозначительности дисциплинарного проступка, перечня обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность сотрудников, совершивших дисциплинарный проступок, необходимо для исключения различного, в том числе неправильного, толкования их субъектами, наделёнными дисциплинарными полномочиями, и для определения критерия индивидуализации наказания на этапе принятия решения о наложении дисциплинарного взыскания и выборе вида взыскания. На необходимость нормативного закрепления перечня обстоятельств, отягчающих и смягчающих дисциплинарную ответственность сотрудников ОВД, указали 76,3 % опрошенных нами сотрудников[251].

Принимая решение о наложении дисциплинарного взыскания, уполномоченное должностное лицо обязано учитывать установленные законом сроки принятия решения о наложении взыскания и сроки давности привлечения к дисциплинарной ответственности, привлечение к ответственности с нарушением процессуальных сроков влечет признание судом приказа о наложении дисциплинарного взыскания незаконным[252]. Как отмечает Конституционный суд Российской Федерации, Федеральный закон о службе в ОВД, устанавливая сроки наложения дисциплинарного взыскания, «ограничивает названными сроками право руководителя (начальника) на привлечение сотрудников к дисциплинарной ответственности, носит гарантийный характер и направлен на защиту прав лиц, проходящих службу в ОВД»[253].

Судебная практика показывает, что сроки давности привлечения к дисциплинарной ответственности не применяются в случае наложения дисциплинарного взыскания в виде увольнения со службы за совершение дисциплинарных проступков, являющихся основанием для расторжения контракта и безусловного увольнения со службы в ОВД. К таким дисциплинарным проступкам можно отнести проступок, порочащий честь сотрудника ОВД[254].

По общему правилу, установленному ч. 7 ст. 51 Федерального закона о службе в ОВД, срок давности привлечения к дисциплинарной ответственности начинает исчисляться со дня совершения дисциплинарного проступка, а срок давности привлечения к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционного правонарушения исчисляется со дня поступления информации о совершении такого правонарушения (ст. 50.1). При этом в сроки давности не включаются периоды, когда сотрудник находился в командировке, отпуске, был временно нетрудоспособен, а также не включается время производства по уголовному делу. Автор полагает, что к указанным периодам следует добавить и время рассмотрения жалобы в порядке административного или уголовного судопроизводства на решения, действия (бездействия) сотрудника. Отсутствие норм, предусматривающих возможность приостановления сроков давности на указанный период, может повлечь за собой нарушение принципа неотвратимости наказания, поскольку рассмотрение жалоб предполагает определенные временные затраты, и, как правило, в случае признания решений, действий (бездействия) сотрудника незаконными срок привлечения к дисциплинарной ответственности истекает. Как показывает дисциплинарная практика, по результатам проведения служебных проверок, назначенных после вступления в законную силу судебных решений о признании решений, действий (бездействия) сотрудника незаконными, виновные сотрудники зачастую избегают дисциплинарной ответственности в связи с истечением сроков давности привлечения.

При наличии решения о наложении дисциплинарного взыскания или об объявлении его в устной форме процессуальные действия в дальнейшем осуществляются на стадии исполнения решения о привлечении к дисциплинарной ответственности, являющейся кульминационной стадией дисциплинарного производства. Неисполнение решения делает бесполезными все процессуальные действия, совершаемые на предыдущих стадиях, и бесплодным само дисциплинарное производство, поскольку цель производства не достигается.

Круг субъектов дисциплинарного производства на данной стадии включает в себя субъекта, принявшего решение о привлечении к дисциплинарной ответственности; вышестоящего руководителя субъекта, принявшего решение о привлечении к дисциплинарной ответственности, в случае принятия им решения о досрочном снятии дисциплинарного взыскания; лицо, в отношении которого принято решение о привлечении к дисциплинарной ответственности; федеральных гражданских служащих и работников кадровых подразделений, способствующих реализации исполнения принятого решения.

В случае осуществления дисциплинарного производства на данной стадии по модели, связанной с наложением дисциплинарного взыскания в письменной форме, уполномоченными лицами осуществляются действия по доведению приказа о наложении взыскания до сведения сотрудника или гражданского служащего, в отношении которого принято решение о наложении взыскания. В соответствии с ч. 11 ст. 51 Федерального закона о службе в ОВД уполномоченный руководитель обязан в течение трех рабочих дней ознакомить подчинённого сотрудника под подпись с приказом о наложении на него дисциплинарного взыскания[255]. Данная норма полностью согласуется с нормой трудового законодательства, установленной ч. 6 ст. 193 Трудового кодекса Российской Федерации, предусматривающей трехдневный срок ознакомления работника с приказом о наложении дисциплинарного взыскания. Помимо общего срока, законодатель устанавливает и специальный срок ознакомления сотрудника с актом о наложении дисциплинарного взыскания в случае совершения коррупционного правонарушения: пять дней со дня издания акта (ч. 7 ст. 51.1

Федерального закона о службе в ОВД). Федеральный закон о государственной гражданской службе (ч. 6 ст. 58 и ч. 5 ст. 59.3) устанавливает общий пятидневный срок для вручения гражданскому служащему приказа о наложении взыскания, в том числе и за совершение коррупционного правонарушения.

Рассматривая проблемы процессуальных сроков, следует обратить внимание, что сложившаяся судебная практика свидетельствует о том, что нарушение законодательно установленного срока ознакомления с приказом о наложении дисциплинарного взыскания не является таким процессуальным нарушением, которое влечет признание приказа незаконным[256], поскольку, как следует из разъяснений Конституционного суда Российской Федерации[257], норма, устанавливающая такой срок, предоставляет работнику лишь право своевременно узнать о привлечении его к дисциплинарной ответственности и направлена на обеспечение возможности своевременного обжалования действий работодателя.

При осуществлении дисциплинарного производства по модели, связанной с объявлением сотруднику взыскания в устной форме, субъектом, наделённым дисциплинарными полномочиями, осуществляются действия, направленные на фактическую реализацию данного решения.

Срок действия дисциплинарного взыскания зависит от формы его наложения и составляет один год со дня наложения в письменной форме и один месяц со дня фактического объявления его в устной форме. Дисциплинарное взыскание утрачивает свою силу после истечения установленного срока действия без издания каких-либо правоприменительных актов. Наложение нового дисциплинарного взыскания в период срока действия ранее наложенного взыскания прерывает течение срока действия ранее наложенного взыскания, при этом срок действия продлевается на период действия нового взыскания. Нарушение исчисления процессуальных сроков является самостоятельным основанием для признания судом оспариваемого приказа о наложении дисциплинарного взыскания незаконным[258].

Анализируя положения Федерального закона о службе в ОВД, Федерального закона о государственной гражданской службе и Дисциплинарного устава ОВД, мы пришли к выводу, что стадия исполнения принятого решения о привлечении к дисциплинарной ответственности сотрудников ОВД и гражданских служащих системы МВД России имеет много сходных черт. Вместе с тем существуют и различия, обусловленные, как отмечалось ранее, расширенным перечнем дисциплинарных взысканий, налагаемых на сотрудников ОВД, по сравнению с перечнем, установленным для гражданских служащих.

Стадия исполнения рассматривается нами как завершающая стадия дисциплинарного производства, заключающаяся в осуществлении процессуальных действий, направленных на реализацию принятого решения о привлечении к дисциплинарной ответственности.

Изложенное в параграфе позволяет сделать определенные выводы.

1. По мнению автора, содержание дисциплинарного производства в ОВД составляет комплекс взаимосвязанных между собой, последовательно совершаемых уполномоченными должностными лицами процессуальных действий, направленных на своевременное возбуждение, рассмотрение и разрешение дисциплинарного спора, а также на обеспечение своевременного исполнения решения, принятого в результате рассмотрения этого спора.

2. Рассмотрение содержания дисциплинарного производства в ОВД и анализ нормативных правовых актов, регламентирующих данный вид деятельности, позволили выявить ряд проблем, связанных с недостаточностью правового регулирования общественных отношений, возникающих в связи с привлечением к дисциплинарной ответственности.

В связи с этим автором предлагается внести дополнения в ряд нормативных правовых актов, регулирующих дисциплинарное производство:

- на наш взгляд, Дисциплинарный устав ОВД должен содержать четкие и однозначные формулировки, связанные с осуществлением дисциплинарного производства, в части закрепления перечня принципов, стадий производства, поводов для возбуждения дисциплинарного производства, перечня обстоятельств, смягчающих и отягчающих дисциплинарную ответственность, обстоятельств, исключающих возможность дисциплинарного производства[259]; установления критериев малозначительности дисциплинарного проступка; закрепления обязанности субъекта, наделённого правами по наложению дисциплинарных взысканий, возбуждать дисциплинарное производство при наличии повода и оснований для возбуждения; установления, в каких случаях проведение служебной проверки является обязательным и в каких случаях служебная проверка не проводится; закрепления порядка уведомления сотрудника, в отношении которого ведется дисциплинарное производство, о возбуждении производства и о его результатах; закрепления права сотрудника, в отношении которого осуществляется дисциплинарное производство; главу 6 устава «Дисциплинарные взыскания, порядок их наложения и исполнения» целесообразно переименовать и озаглавить как «Дисциплинарное производство», поскольку действующее наименование главы не включает в свое содержание весь комплекс процессуальных действий, осуществляемых на всех стадиях дисциплинарного производства, с учетом этого скорректировать главу 7 устава, сохранив в ней порядок учета мер поощрения;

- автор полагает, что положение Федерального закона о службе в ОВД, устанавливающее периоды, не входящие в сроки давности привлечения сотрудников ОВД к дисциплинарной ответственности, следует дополнить временем рассмотрения жалобы в порядке административного или уголовного судопроизводства на решения, действия (бездействие) сотрудника; отсутствие норм, предусматривающих возможность приостановления сроков давности на период рассмотрения таких жалоб, может повлечь за собой нарушение принципа неотвратимости наказания, поскольку рассмотрение жалоб предполагает определенные временные затраты и, как правило, в случае признания решений, действий (бездействия) сотрудника незаконными срок привлечения к дисциплинарной ответственности истекает;

- по мнению автора, существует необходимость в закреплении конкретных полномочий сотрудников правовых и кадровых подразделений, проводящих согласование проектов заключений служебных проверок в ОВД, и установления сроков согласования проектов заключений служебных проверок; в связи с этим предлагается внести изменения в приказ МВД России от 26.03.2013 № 161 «Об утверждении Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации», и установить, что, во-первых, проект заключения по результатам служебной проверки с прилагающимися материалами направляется на согласование в кадровое и правовое подразделения не позднее чем за четыре дня до дня завершения служебной проверки; во-вторых, определить срок согласования проекта заключения указанными подразделениями (два рабочих дня в каждом подразделении); в-третьих, установить, что в случае несогласия с выводами служебной проверки подразделения, проводящие согласование, готовят мотивированное заключение, которое приобщается к проекту заключения;

- в целях недопустимости проведения необъективных служебных проверок, автором предлагается дополнить приказ МВД России от 26.03.2013 № 161 положением, запрещающим поручать проведение проверок лицам, которые являются непосредственными начальниками лиц, в отношении которых назначена проверка;

- также автор предлагает, исходя из понимания того, что судебный акт о признании незаконным решения, действия (бездействия) сотрудника ОВД выносится на основе установленных в ходе осуществления судопроизводства фактов и имеет признак обязательности, дополнить приказ МВД России от 26.03.2013 № 161 положением, что вступившие в законную силу судебные акты о признании незаконными решений, действий (бездействия) сотрудника, в отношении которого проводится служебная проверка, являются обязательными только по вопросам, имели ли место определенные действия и совершены ли они этим сотрудником.

2.2.

<< | >>
Источник: Малыхина Татьяна Анатольевна. ДИСЦИПЛИНАРНОЕ ПРОИЗВОДСТВО В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2017. 2017

Скачать оригинал источника

Еще по теме Содержание дисциплинарного производствав органах внутренних дел:

  1. § 2. Правовая характеристика производства по дисциплинарным делам в органах внутренних дел
  2. Правовое регулирование дисциплинарного производства в органах внутренних дел
  3. § 5. Стадии дисциплинарного производства в органах внутренних дел Российской Федерации
  4. § 1. Генезис дисциплинарного производства в органах внутренних дел Российской Федерации.
  5. Стадии дисциплинарного производства в органах внутренних дел
  6. Дисциплинарное производство в органах внутренних дел как вид административно-юрисдикционной деятельности
  7. § 2. Базисные характеристики дисциплинарного производства в органах внутренних дел Российской Федерации
  8. § 6. Основные направления совершенствования административноправового регулирования дисциплинарного производства в органах внутренних дел Российской Федерации
  9. § 3. Правовая основа дисциплинарного производства в органах внутренних дел Российской Федерации
  10. § 3. Административно-процессуальный статус лиц, ведущих производство по дисциплинарным делам в органах внутренних дел, и его участников
  11. ГЛАВА 2. СТАДИИ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДИСЦИПЛИНАРНЫМ ДЕЛАМ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
  12. § 4. Должностные лица органов внутренних дел как субъекты дисциплинарного производства
  13. ГЛАВА II. ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ДИСЦИПЛИНАРНОГО ПРОИЗВОДСТВА В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  14. Глава II. СПЕЦИФИКА ДИСЦИПЛИНАРНОГО ПРОИЗВОДСТВА В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  15. Дисциплинарное производство в отношении сотрудников органов внутренних дел, совершивших деяния, содержащие признаки административного правонарушения
  16. §3. Использование опыта органов внутренних дел Российской Федерации по взаимодействию с институтами гражданского общества в сфере противодействия наркотизации населения в деятельности органов внутренних дел Таджикистана
  17. ГЛАВА I. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДИСЦИПЛИНАРНОГО ПРОИЗВОДСТВА В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  18. Глава I. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДИСЦИПЛИНАРНОГО ПРОИЗВОДСТВА В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  19. Дисциплинарное производство в органах внутренних дел в отношении отдельных субъектов производства
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право социального обеспечения - Право ценных бумаг - Правоведение - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная экспертиза - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Хозяйственное право - Экологическое право - Юридическая психология -